近期全球礦業(yè)并購活動日漸活躍，在中國企業(yè)“走出去"的境外投資礦業(yè)項(xiàng)目中，社會許可（Social License to Operate）成為日漸重要的問題。實(shí)際上，社會許可在國外已經(jīng)是一個(gè)在礦業(yè)領(lǐng)域相對成熟的概念。而對于中國的礦業(yè)投資者而言，因法律體系和文化背景等方面的原因，對于社會許可這一概念的認(rèn)識可能并不充分。但礦業(yè)投資項(xiàng)目具有其特殊性，礦業(yè)開發(fā)過程中產(chǎn)生的固體垃圾、廢水及空氣污染，對土地和水源的占用，礦山基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)對農(nóng)牧資源的壓縮等將導(dǎo)致直接的環(huán)境影響，甚至是礦產(chǎn)資源的開發(fā)可能引發(fā)利益分配問題乃至資源民族主義。針對該等特殊性引發(fā)的實(shí)際問題，采礦業(yè)中逐漸衍生“社會許可"的概念，投資者在跨境礦業(yè)投資項(xiàng)目中應(yīng)予以特別關(guān)注。

“社會許可經(jīng)營"或“社會許可"（Social License to Operate）濫觴于20世紀(jì)90年代，礦業(yè)開發(fā)導(dǎo)致的當(dāng)?shù)厣鐣_突事件引發(fā)了相關(guān)概念的提出，其核心含義是指當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成員和其他利益相關(guān)者對采礦開發(fā)的持續(xù)性接受和認(rèn)同[1]，現(xiàn)已為國際組織、政府、礦業(yè)公司、學(xué)術(shù)界等廣泛接受。就前述定義中的“利益相關(guān)者"，實(shí)踐中可能包括但不限于：受影響的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、非政府組織和社區(qū)組織、在同一行業(yè)或地理區(qū)域內(nèi)運(yùn)營的其他公司、政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、土地所有者和原住民團(tuán)體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)機(jī)構(gòu)等。

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從上述定義出發(fā)，“社會許可"有下列特征：

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1、“社會許可"并非法外之地，各國法律已針對礦業(yè)項(xiàng)目中的社區(qū)關(guān)系義務(wù)設(shè)置法定要求，要求礦業(yè)公司履行與社區(qū)關(guān)系相關(guān)的特定義務(wù)。受限于礦業(yè)開發(fā)項(xiàng)目所在國的特定國情及法律體系、立法水平、礦業(yè)的發(fā)展態(tài)勢等因素，國家之間對于礦業(yè)公司處理與社區(qū)關(guān)系的法定要求迥異，共性的法定要求包括要求礦權(quán)持有人完成環(huán)境評估報(bào)告和取得環(huán)境相關(guān)的許可、設(shè)置本地雇員的最低比例限制、就環(huán)境保護(hù)和污染控制提供擔(dān)保、繳納復(fù)墾保證金、礦區(qū)周圍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最低投入要求、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的投資承諾等。

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2、“社會許可"名為“許可"，其要求可能與當(dāng)?shù)胤梢?guī)定存在重疊，但其在實(shí)踐中往往超出項(xiàng)目所在地的法定要求范圍。盡管法律法規(guī)有成文要求、各項(xiàng)證照許可有評估標(biāo)準(zhǔn)，如礦業(yè)公司在僅滿足成文要求和取得各項(xiàng)許可證照的同時(shí)，未能處理好其與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及利益相關(guān)者的關(guān)系，礦業(yè)項(xiàng)目仍可能因此暫?；蚪K止。但在與此方面相關(guān)的實(shí)踐中， “社會許可"的取得要求暫無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在世界各地中體現(xiàn)出存在部分共性，但視項(xiàng)目具體情況而異的態(tài)勢。研究表明，“社會許可"存在一些被認(rèn)可的“最低標(biāo)準(zhǔn)"，如維護(hù)基本人權(quán)、避免賄賂和腐敗，以及努力將對環(huán)境的危害降至最低，系采礦業(yè)中社會許可經(jīng)營的基本許可要求[2]。就某一個(gè)具體的礦業(yè)項(xiàng)目而言，仍應(yīng)回歸到具體問題具體分析的方法上，對癥下藥。

（一）“社會許可"缺位可能導(dǎo)致礦業(yè)項(xiàng)目開發(fā)受阻

在實(shí)踐中，中資企業(yè)因?yàn)樯鐣S可而導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利開發(fā)的例子并不鮮見。秘魯拉斯邦巴斯銅礦就是一個(gè)比較典型的例子。作為世界前十大銅礦項(xiàng)目之一，根據(jù)公開資料顯示，拉斯邦巴斯銅礦現(xiàn)已查明的銅資源量達(dá)1162萬噸，這相當(dāng)于中國現(xiàn)有銅資源儲量的13%。在2014年，某中方聯(lián)合體從嘉能可處收購，交易對價(jià)超70億美元。但收購后，拉斯邦巴斯銅礦多次遭遇當(dāng)?shù)鼐用穸侣罚峦９ね．a(chǎn)。最近一次比較大規(guī)模的抗議活動導(dǎo)致該銅礦為期50天左右的運(yùn)營暫停，從而引發(fā)產(chǎn)能嚴(yán)重降低、新建礦坑受阻等負(fù)面影響。引發(fā)抗議的核心是利益分配問題。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)認(rèn)為：“采礦活動造成了環(huán)境污染，卻沒有為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)做出足夠貢獻(xiàn)"，企業(yè)應(yīng)向其支付費(fèi)用，但雙方未能就該等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償協(xié)商一致。該等矛盾在近年銅價(jià)屢創(chuàng)新高之后反而變得愈演愈烈。事實(shí)在告訴我們，礦業(yè)開發(fā)要獲得法律許可外，還需要“社會許可"。

（二）“社會許可"具體要求及應(yīng)對方案的分析（以澳大利亞與津巴布韋為例）

基于以上，我們將結(jié)合跨境礦業(yè)投資項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對“社會許可"進(jìn)行簡要分析。

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* 澳大利亞礦業(yè)法律體系中與“社會許可"相關(guān)的要求

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澳大利亞被譽(yù)為“坐在礦車上的國家"，是全球公認(rèn)的礦業(yè)強(qiáng)國，其礦業(yè)權(quán)管理制度中對于社區(qū)關(guān)系的管理和規(guī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)踐具有廣泛借鑒意義。澳大利亞的法律體系認(rèn)可“社會許可"的概念，并將部分礦業(yè)公司應(yīng)處理其與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的關(guān)系以成文規(guī)定的方式作為部分法定要求。澳大利亞的聯(lián)邦政府和礦區(qū)所在地州（領(lǐng)地）政府對礦業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行分權(quán)管理，各州和地區(qū)在其行政管轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源的管理、占有、使用、收益。以西澳大利亞為例，該地的礦權(quán)（Mining tenements）可主要分為勘探許可（Exploration License）、采礦權(quán)證（Mining Leases）、一般租約（General Purpose Leases，通常用于采礦設(shè)備、礦石堆放或處理尾礦）和混合租約（Miscellaneous Licenses，通常用于道路、管道等等）。通常而言，礦業(yè)項(xiàng)目應(yīng)在取得勘探許可后轉(zhuǎn)化為采礦權(quán)證。

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勘探許可一般附帶包括最低支出、租金支付、土著遺產(chǎn)和權(quán)利的保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和報(bào)告在內(nèi)的相關(guān)條件；采礦權(quán)證授予時(shí)一般附帶包括與最低資本投入、支付租金、礦區(qū)權(quán)益金、遵守環(huán)境保護(hù)和報(bào)告相關(guān)的條件。在申請采礦租約時(shí)，申請人需要提交擔(dān)保以保證其履行采礦租約授予時(shí)的附加條件；一般租約和混合租約的授予可能附帶各類條件。

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整體而言，礦權(quán)的取得和維護(hù)將審查環(huán)境、土地、區(qū)域發(fā)展等多個(gè)事項(xiàng)，包括1) 審查礦業(yè)項(xiàng)目是否符合區(qū)域發(fā)展利益一致；2）提交環(huán)境影響評價(jià)等相關(guān)環(huán)保材料并取得環(huán)境許可；3）獲得土著土地利用協(xié)議并采取土著文化遺產(chǎn)保護(hù)措施等。如礦權(quán)持有人未能履行上述與社區(qū)關(guān)系相關(guān)的義務(wù)，是礦權(quán)可被撤銷的合法事由之一。澳大利亞上述取得和維護(hù)礦權(quán)的法定要求涵蓋礦業(yè)者為土著社區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)利益、采取措施降低對環(huán)境的影響等與“社會許可"相關(guān)的要求。

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* 澳大利亞礦業(yè)開發(fā)實(shí)踐中“社會許可"引發(fā)問題與應(yīng)對方案

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澳大利亞亦存在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)反對導(dǎo)致礦權(quán)最終被取消的先例。自1997年昆士蘭州的弗雷澤島因當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反抗和持續(xù)抗議首次成功阻止當(dāng)?shù)夭傻V作業(yè)后，后續(xù)案例包括東海岸礦砂生產(chǎn)的終結(jié)、鈾礦開采的限制、核電能源的禁止、煤炭產(chǎn)量的逐漸減少以及該國小規(guī)模采礦的結(jié)束等。

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在該背景下，自19世紀(jì)末以來澳大利亞礦業(yè)公司的企業(yè)社會責(zé)任已經(jīng)從專注于人力資源實(shí)踐和相對有限的公開披露，轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍鸩綄I(yè)化的員工支持的全面的環(huán)境、社會和治理計(jì)劃。澳大利亞礦業(yè)公司同步通過設(shè)立居民關(guān)系委員會、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、指定安置計(jì)劃、促進(jìn)就業(yè)、定期開展礦區(qū)居民活動等方式維護(hù)社區(qū)關(guān)系。如在澳大利亞持有礦業(yè)項(xiàng)目的世界領(lǐng)先金礦公司Barrick，在其公布的社區(qū)支持計(jì)劃中，優(yōu)先雇傭當(dāng)?shù)貑T工、采購當(dāng)?shù)厣唐放c服務(wù)、投資促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供教育/醫(yī)療等服務(wù)、推進(jìn)采礦決策和運(yùn)營過程中的公眾參與、推動女性就業(yè)、維護(hù)生物多樣性保護(hù)等多種措施。同樣以西澳大利亞為例，據(jù)Barrick的西澳大利亞金礦的雇員所述，公司定期邀請雇員的親朋好友到礦場參觀，展示礦區(qū)的環(huán)境、作業(yè)機(jī)器、實(shí)踐工作內(nèi)容，也會每年舉辦盛大的社區(qū)展示游行，周邊的礦業(yè)公司也會“盛裝出席"，展出最新的采礦設(shè)備。通過上述活動，礦業(yè)公司強(qiáng)調(diào)了采礦活動與社區(qū)之間可形成良好循環(huán)，增進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用駥Σ傻V活動的了解，加強(qiáng)其對采礦開發(fā)的接受程度以及認(rèn)同以優(yōu)化其與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)關(guān)系，維護(hù)其進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)活動的“社會許可"。

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* “社會許可"的地域差異性與因地制宜的必要性

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如前所述，Barrick在其全球業(yè)務(wù)中所采取了不同措施來維護(hù)“社會許可"，以適應(yīng)不同國家和地區(qū)的需求。這證明了“社會許可"的要求存在普遍性的同時(shí)，在不同國家和地區(qū)存在差異性。如在新能源金屬礦業(yè)投資的熱門目的地津巴布韋。在我們與津巴布韋律師合作中，他們在不同項(xiàng)目中根據(jù)實(shí)際情況建議，除法律規(guī)定的履行復(fù)墾義務(wù)、合理補(bǔ)償搬遷居民等法律規(guī)定外，可考慮優(yōu)先采購本地貨物和服務(wù)、為當(dāng)?shù)厝撕蛬D女優(yōu)先提供就業(yè)機(jī)會以維持良好的社區(qū)關(guān)系；在部分涉及到居民搬遷問題的項(xiàng)目，他們表示一般慣例則是應(yīng)與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行磋商和洽談，確認(rèn)條件后與土著社區(qū)的代表機(jī)構(gòu)簽署書面協(xié)議。上述非強(qiáng)制性法律規(guī)定要求的推薦解決方式，有利于維護(hù)良好的社區(qū)關(guān)系和推動礦業(yè)項(xiàng)目平穩(wěn)發(fā)展，以滿足“社會許可"層面的要求。因此，跨境礦業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)尤其注意因地制宜，投資人在項(xiàng)目初始階段即應(yīng)對不同地區(qū)的民眾分別展開“社會許可"的盡職調(diào)查，后期亦應(yīng)基于多樣化的利益相關(guān)群體需求，針對性采取合理措施，維護(hù)該等“許可"。

綜上，作為礦業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)運(yùn)營和持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵要素之一，“社會許可"的要求通常會高于制度體系內(nèi)成文性的要求。針對特定投資目的地，投資者在對境外礦業(yè)項(xiàng)目中在注意政府許可與有關(guān)部門的審查要求的同時(shí)，應(yīng)在跨境礦業(yè)項(xiàng)目投資項(xiàng)目的全流程中給予“社會許可"充分的關(guān)注，并積極采取措施降低因欠缺“社會許可"而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，具體可包括：

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* 在盡職調(diào)查中，應(yīng)對礦業(yè)公司是否已取得和有效維持進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)活動的“社會許可"進(jìn)行多層次的調(diào)查；確認(rèn)標(biāo)的礦權(quán)的項(xiàng)目是否存在當(dāng)采礦項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)面社會影響導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用裨趦?nèi)的利益相關(guān)者對項(xiàng)目的認(rèn)同感和接納程度降低的情況；并通過這些情況，分析可能使礦產(chǎn)勘探、開采的過程受阻的實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)；

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*?在交易過程中，可要求交易對手方和礦權(quán)持有人處理好其社區(qū)關(guān)系相關(guān)義務(wù)，在交割前處理好顯性時(shí)間；同時(shí)在交易文件中要求對方提供相應(yīng)的陳述與保證，并同步設(shè)置相關(guān)賠償和合理的退出機(jī)制等；

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* 在實(shí)際控制項(xiàng)目、對礦區(qū)進(jìn)行發(fā)展和運(yùn)營時(shí)，基于實(shí)際情況采取因地制宜的、符合當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮拇胧?，以獲得土著居民和社區(qū)組織的支持，以此來緩解采礦運(yùn)營可能引發(fā)的沖突；通過更好支持區(qū)域發(fā)展和受采礦影響地區(qū)和居民的發(fā)展來維護(hù)“社會許可"，以保障礦業(yè)項(xiàng)目的未來可持續(xù)發(fā)展和跨境礦業(yè)投資人的利益。