近日，世界銀行集團（The World Bank Group，“世行"）發(fā)布了《世界銀行制裁體系2023財年年度報告》（“《2023年度報告》"），介紹了2023財年世行合規(guī)調查、合規(guī)制裁、制裁解禁等主要工作情況。

本文對《2023年度報告》的核心內容進行摘要和梳理，分享世行制裁體系的最新動態(tài)和趨勢，并結合我們一直以來處理世行及其他多邊開發(fā)銀行合規(guī)調查與制裁解禁案件的實務經驗，為企業(yè)合規(guī)管理工作提供建議。

一、2023財年世行合規(guī)調查的主要情況

（一）INT合規(guī)調查案件數量快速增加，調查效率顯著提升

世行廉政局（Integrity Vice Presidency，“INT"）是世行制裁體系中的調查機構。2023財年，INT收到投訴、啟動調查、完成調查、認定存在可制裁行為的案件數量均較往年有顯著提升。

本財年INT共收到4646宗投訴，對其中292宗啟動了初步調查，對其中64宗啟動了正式調查，完成了44項正式調查，其中31項的被調查主體被認為證實存在可制裁行為。

2023財年INT收到的投訴數量為6年來之最。在繁重的投訴審查任務下，INT高效完成了工作，一定程度上得益于近年來“基于風險的投訴評估和分析方法"的應用。INT進一步實現了投訴評估所需關鍵數據點收集的自動化。值得注意的是，2023財年INT啟動初步調查的數量是6年來最低，這可能表明世行對于投訴的初步評估更加審慎。

2023財年，INT啟動正式調查的絕對數量和初步調查轉化為正式調查的比率均有提升。新啟動正式調查的數量上升到64起，漲幅為33.3%。初步調查案件中有21.9%轉化為正式調查，較2022財年14.5%的轉化率亦明顯提升。結合INT啟動初步調查數量下降來看，說明INT在更加審慎地評估投訴后，被決定啟動調查的主體面臨更高風險。

2023財年INT完成正式調查和發(fā)現存在可制裁行為的數量，相較上一財年均明顯增加。這主要歸因于兩個方面：首先，隨著各國間旅行限制逐漸解除，現場調查得以開展。INT全面恢復了業(yè)務調查差旅，當前共有113起正在進行中的調查，調查地域覆蓋了世行開展業(yè)務的全部地區(qū)。其次，新調查技術的運用也提供了助力。INT加強了對其數字取證實驗室（DFL）的投資，包括新聘請兩名數字取證專家，幫助獲取和審查種類繁多、數量巨大的數字證據。INT還建立了案件跟蹤系統，加強了對云計算技術的使用，以進一步提高調查效率并幫助其在早期階段識別合規(guī)風險。

（二）合規(guī)調查重點區(qū)域有所變化，中西非地區(qū)占比顯著上升

在新啟動正式調查的區(qū)域分布上，非洲東部及南部地區(qū)（28.1%）、歐洲及中亞（20.3%）、非洲中部及西部地區(qū)（20.3%）數量占比位列前三。東亞太平洋地區(qū)占比（9.4%）較上一財年（10.4%）小幅下降，非洲中部及西部地區(qū)占比（20.3%）較上一財年（8.3%）大幅上升，整個非洲區(qū)域及中東占比超過一半。

調查用時上，本財年完成的44個正式調查，耗時18個月以上的案件占比63.6%，較上一財年（45.2%）有所上升。整體來看，調查耗時在12個月以上的案件占比86.3%，調查周期仍然較長。

（四）典型調查案例

1、INT的延伸調查與提前介入（Early Intervention）

INT重點介紹了一則延伸調查案例。在對中亞某國項目協調員（Project Coordinator）涉嫌偽造職業(yè)資質證書獲任的調查過程中，INT延伸調查發(fā)現，該項目協調員與兩名公職人員，在兩個世行項目招標文件發(fā)布前，向部分投標人組成的聯合體泄露信息，并在投標過程中與投標人串通，該投標聯合體還涉嫌提交虛假文件。INT獲悉評標委員會擬向該聯合體授標后，立即提前介入，緊急終止了授標。同時，INT還向項目所在國政府轉遞調查報告，促使該國政府對項目協調員予以解職。

該案例說明， INT的調查視野并不局限于個案和單獨的調查對象，而可能延伸至其他調查事項。在執(zhí)行層面，INT可能提前介入，阻止授標給涉嫌違規(guī)主體，并且會與項目所在國政府聯系，促使所在國政府追責。

2、嚴懲惡劣違規(guī)行為，作出世行史上最長期限的除名制裁之一

INT調查發(fā)現一家西非公司及其總經理涉及重大欺詐和腐敗。他們在競標11個世行項目時，對公司業(yè)績、員工經驗、財務狀況等進行了虛假陳述，并贏得了9個世行項目合同，總值2140萬美元。此外，該公司及其總經理還在執(zhí)行該等合同過程中，至少支付了19筆賄賂款項，總額近40萬美元。

世行對該公司及其總經理實施了9年除名制裁，這是其實施的最長非永久除名制裁之一，也是其在過去五年中實施的最嚴厲制裁。世行表示，將對程度嚴重的不當行為采取“引人注目"的處罰，以防止類似問題再次發(fā)生。

二、2023財年世行合規(guī)制裁的主要情況

（一）OSD合規(guī)制裁案件數量

資格暫停和除名辦公室（The Office of Suspension and Debarment，簡稱“OSD"）是世行制裁體系中的第一級審查機構，負責審核INT的調查結果，決定是否采取制裁措施。首席資格暫停和除名官（Chief Suspension and Debarment Officer，簡稱“SDO"）是OSD的主要負責人。

2023財年，INT向OSD新提交了13個制裁案件，OSD審查完成了12個制裁案件（包括部分既往財年提交的案件），并審查了5個和解案件。在12個審查完畢的制裁案件中，SDO認定有3個案件存在沒有足夠證據支持一項或多項指控的情形，并將案件退回INT。2023財年，SDO對19名調查對象（11家企業(yè)和8名個人）采取了暫停資格措施。

（二）OSD認定違規(guī)行為的類型：妨礙行為占比大幅上升

近5個財年OSD認定的違規(guī)行為中，欺詐始終占絕對多數。2023財年，欺詐行為占比有所下降，但仍超過一半（59%）。值得注意的是，近年來OSD處理阻礙行為的占比有較大幅度上升（由2019財年的2%上升到2021財年的8%，再上升到2023財年的18%），顯示出新的調查和處罰重點。

（三）OSD制裁期限

近5個財年，89起除名制裁案件中，制裁期超過3年的約占67.4%，這將對被除名制裁對象的業(yè)務和聲譽產生嚴重影響。

（四）OSD處理案件中被調查對象的地域分布：東亞及太平洋地區(qū)占比下降

近年來，被制裁主體一直以來自亞洲（東亞、南亞和中亞）、撒哈拉以南的非洲以及歐洲的企業(yè)和個人為主。令人欣慰的是，本財年東亞及太平洋地區(qū)的被調查對象占比明顯下降。

三、2023財年世行制裁委員會裁決最新動向

（一）制裁委員會處理案件的基本情況

世界銀行制裁委員會（WBG Sanctions Board，簡稱“制裁委員會"）是世行的第二級制裁機構。如果調查對象對OSD的制裁通知有異議，可以向制裁委員會申訴。制裁委員會的“決定"（Decision）具有終局性且立即生效。

2023財年，制裁委員會決定對6名企業(yè)或個人采取制裁措施。在制裁委員會對申訴案件進行審查時，會應調查對象、INT的申請或自行決定召開聽證會。2023財年審查的申訴案件中，有75%的案件召開了聽證會。

制裁委員會還在2023財年完成了兩項重要工作。第一，制裁委員會發(fā)布了《世界銀行制裁委員會法律文摘2023》（World Bank Group Sanctions Board Law Digest 2023）。該文摘匯總了世界銀行制裁體系的歷史沿革、制裁規(guī)則的理解適用、在前案例要點，第一版發(fā)布于2011年。2023年版全面吸收和反映了近年世行制裁體系的發(fā)展和典型案例。第二，組織了主要多邊開發(fā)銀行上訴機構會議，非洲開發(fā)銀行（AfDB）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）、美洲開發(fā)銀行（IDB）、歐洲復興開發(fā)銀行（EBRD）等主要多邊開發(fā)銀行上訴機構成員和一線合規(guī)事務官員參加。

（二）制裁委員會代表案例解讀

制裁委員會作出的裁決具有終局性，往往對全案證據進行細致、全面地審查與分析，對于理解世行制裁體系具有較高參考價值。2023財年，制裁委員會作出的第139號裁決和第140號裁決值得關注。

1、第139號裁決：與不當行為無關的專業(yè)證書不作為減輕處罰的情節(jié)

被調查對象涉及參與了腐敗和串謀行為。被調查主體基于信息系統審計和項目管理的專業(yè)證書，提出應減輕處罰；INT對此不持異議。但是，制裁委員會主動審查認為，相關證書不能證明相關培訓內容涉及防范被制裁行為發(fā)生的內容，也沒有證據證明相關培訓系為了合規(guī)改進、糾正/防范被調查的違規(guī)行為，不接受該等證書作為減輕處罰的情節(jié)。

2、第140號裁決：未披露母公司2.13%股東相關利益沖突情形和向第三方支付費用的信息，構成欺詐行為

制裁委員會認定，被調查對象沒有披露持有其2.13%股份的股東參與其負責評標項目投標的信息，存在放任后果的過錯（recklessly），其行為可能影響評標的公正性，構成欺詐行為。被調查主體主張，相關主體持股2.13%不構成對其控制和實質影響，不存在利益沖突；要求核查作為公眾公司小股東情況不合理，項目組成員不知道也不可能知道持股情況。但是，被調查主體的該等答辯未能推翻構成欺詐的認定。

同時，制裁委員會認定，被調查對象沒有披露已經或將要向兩名顧問支付與項目合同履行相關的費用，構成欺詐。被調查對象主張，顧問費用并非傭金或感謝費，也不是與項目合同中標或完成掛鉤的費用，因此無需披露。制裁委員會對該答辯意見不予采納，認為世行在先案例已經明確世行披露要求并非如此限縮，被調查對象如有疑問應當要求澄清，但是被調查對象未要求澄清即決定不披露，存在放任后果的過錯（recklessly）。

四、避免或減輕世行制裁的實踐

（一）進行有效澄清和申辯

OSD規(guī)定，在SDO發(fā)出制裁程序通知后的30日內，調查對象可以提交書面解釋澄清材料。2023財年，OSD審查了3個調查對象提交的解釋材料，并相應地減輕了擬制裁措施?？梢?，在INT啟動問詢或調查程序后積極應對，及時委托專業(yè)人士介入，按照案情制定并實施應對方案，進行有效澄清解釋十分必要。

對世行合規(guī)調查積極配合、承認違法行為、積極實施合規(guī)計劃等自愿改正措施，是被調查對象爭取減輕制裁的主要事由。因此，在觸發(fā)INT合規(guī)調查后，被調查企業(yè)一方面需要沉著應對，配合INT工作，另一方面，若經內部調查和評估后認為確實存在違規(guī)行為，也應積極應對，嘗試爭取較輕的制裁結果。

（二）向制裁委員會申訴

如果經過INT調查和OSD審查，當事人對擬實施的制裁措施不服，可以向制裁委員會申訴。

2019-2023財年，制裁委員會在其復核的全部29個申訴案件（涉及42個被調查對象）中，2%的調查對象被認定無責任、免于制裁；52%的調查對象獲得了減輕制裁措施，縮短了除名禁令期限。在不少案件中，即便制裁委員會最終決定制裁，也更多地采用斥責函、附解除條件的除名禁令等相對較輕的措施。

值得注意的是，世行制裁委員會并不遵循“申訴不加重處罰"原則，在審查程序中獨立判斷，不受OSD在先建議的制裁措施的制約。這意味著，提起申訴的調查對象要承擔一定風險，有36%最終被制裁委員會決定采取重于OSD建議的制裁措施。

（三）磋商和解程序

近年來，越來越多的當事人選擇通過和解程序解決調查案件。當事人在和解協議項下接受的制裁措施類型，雖然“附條件解除的除名禁令"仍然占大多數，但附條件不除名、斥責函，“附條件不除名+固定期限的除名禁令/附條件解禁的除名禁令"組合措施出現的頻率大幅上升。此外，被調查對象也往往能獲得較短的制裁期限。

（四）靈活多元的處罰方案

多邊開發(fā)銀行為了更好地激勵企業(yè)建立和有效實施合規(guī)制度，可能形成更加靈活的處罰方案。例如，2023財年，考慮到被制裁企業(yè)存在有效的合規(guī)制度、愿意采取改進措施，世行對欺詐違規(guī)企業(yè)及下屬公司實施了兩段式制裁（Two-part Sanction）：第一階段（Conditional Non-Debarment），違規(guī)企業(yè)及下屬公司被處以2年期的附條件不除名，進行合規(guī)整改，如果滿足世行的要求，則不再進入第二階段。第二階段（Debarment with Conditional Release），如果企業(yè)未能在第一階段完成合規(guī)整改、達到世行要求，則自動進入第二階段，即2年期附解禁條件的除名制裁。世行認為該制裁方案將給予企業(yè)合規(guī)整改的機會，以避免被除名所可能造成的巨大損失。

對被調查企業(yè)而言，如最終難以避免被處罰，我們建議應充分考慮爭取達成靈活多元處罰方案，避免被除名制裁、甚至被交叉制裁。

五、世行合規(guī)制裁解禁情況

世界銀行誠信合規(guī)辦公室（The Integrity Compliance Office，簡稱“ICO"）自2022財年開始，向未主動與其進行接觸的被制裁主體下發(fā)中期通告（interim notices）。中期通告通常在制裁期限過半時發(fā)出，包含有解禁條件，以鼓勵被制裁主體與ICO積極接觸以爭取早日實現解禁。2023財年，ICO共下發(fā)15份中期通告，3個被制裁主體回應。

近年來，越來越多的企業(yè)通過建設合規(guī)體系成功實現解禁。2023財年，66個主體與ICO積極溝通，其中17個主體實現解禁，包括4個中國主體。

2023財年，主要的多邊開發(fā)銀行通過了《多邊開發(fā)銀行商業(yè)誠信制度通用原則》（MDB General Principles for Business Integrity Programmes），明確了企業(yè)制定和實施合規(guī)制度的核心原則和要求（包括內部控制、舉報調查、培訓宣貫、商業(yè)伙伴管理、共同行動/外部協作），是評估企業(yè)合規(guī)制度有效性、決定制裁解禁的重要參考性文件。

六、總結與啟示

合規(guī)是企業(yè)“走出去"行穩(wěn)致遠的前提，合規(guī)管理能力是企業(yè)國際競爭力的重要方面。隨著央企“合規(guī)管理強化年"收官，2023年3月2日，國資委召開中央企業(yè)深化法治建設加強合規(guī)管理工作會議，要求合規(guī)建設在深化提升、發(fā)揮作用上下真功、求實效。

2023年10月，第三屆“一帶一路"國際合作高峰論壇在北京舉行。我國會同合作伙伴發(fā)布《“一帶一路"廉潔建設成效與展望》，推出《“一帶一路"廉潔建設高級原則》，對我國企業(yè)提出了健全境外廉潔合規(guī)制度體系、深入開展境外突出問題專項整治、防范化解境外重大廉潔風險等要求。

在中國企業(yè)合規(guī)管理不斷加強的背景下，我們也觀察到被世行處罰或與世行和解的東亞及太平洋地區(qū)被調查對象占比的明顯下降。盡管如此，由于地緣政治等各方面因素，使中國企業(yè)在“走出去"過程中面臨的合規(guī)風險仍在升高。這更加要求中國企業(yè)繼續(xù)深化落實合規(guī)管理要求，提升合規(guī)管理水平，把合規(guī)工作做到深處、做到實處。