2024年1月26日，在企業(yè)和實(shí)務(wù)界的翹首以盼中，國(guó)務(wù)院發(fā)布了修訂后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》。新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)顯著提高了營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，詳情請(qǐng)見(jiàn)下表：

在此之前，修訂后的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（“新《反壟斷法》"）已于2022年8月1日正式生效。新《反壟斷法》大幅提高了未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的處罰力度，將不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的罰款上限由原來(lái)的50萬(wàn)元上升至500萬(wàn)元，并規(guī)定具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的罰款上限為上一年度銷(xiāo)售額10%，若違法實(shí)施集中情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可以在前述罰款金額的二倍以上五倍以下范圍內(nèi)確定具體罰款數(shù)額。

此外，作為新《反壟斷法》的配套規(guī)章之一，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2023年3月10日發(fā)布了修訂后的《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》（“《審查規(guī)定》"），完善了經(jīng)營(yíng)者集中審查制度的諸多問(wèn)題，例如澄清了何為“實(shí)施集中"行為。

新《反壟斷法》和《審查規(guī)定》的實(shí)施，以及本次申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的修訂，同時(shí)引發(fā)了新舊法律法規(guī)如何銜接的一系列問(wèn)題。在新舊申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、新舊罰則的銜接過(guò)程中，不同情形的未申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中是否應(yīng)該處罰，應(yīng)該如何處罰？本文試圖探討不同場(chǎng)景下，新舊反壟斷法律法規(guī)銜接問(wèn)題。

問(wèn)題1：對(duì)于新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)生效前已簽約、未交割的交易，若其達(dá)到原申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但未達(dá)到新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，該交易是否還應(yīng)申報(bào)？

根據(jù)《審查規(guī)定》第九條第二款，判斷交易是否滿足申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以參與集中經(jīng)營(yíng)者的“集中協(xié)議簽署日上一會(huì)計(jì)年度"營(yíng)業(yè)額為準(zhǔn)。業(yè)界一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，判斷是否觸發(fā)申報(bào)義務(wù)的時(shí)間點(diǎn)為“集中協(xié)議簽署日"，因此，考慮到“集中協(xié)議簽署日"交易達(dá)到原申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，題述交易應(yīng)按照原申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申報(bào)。對(duì)此觀點(diǎn)，筆者并不認(rèn)同。

筆者理解，《審查規(guī)定》第九條第二款并非創(chuàng)設(shè)申報(bào)義務(wù)的法律依據(jù)，而僅是澄清了評(píng)估申報(bào)義務(wù)時(shí)應(yīng)考慮的經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額時(shí)間點(diǎn)。事實(shí)上，創(chuàng)設(shè)申報(bào)義務(wù)的法律依據(jù)為新《反壟斷法》第二十六條之規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)事先向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中"。根據(jù)前述條款，申報(bào)義務(wù)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施集中前履行，因此筆者認(rèn)為，判斷某一經(jīng)營(yíng)者集中是否違反申報(bào)義務(wù)應(yīng)當(dāng)以“實(shí)施集中"之日為準(zhǔn)。

那么單純簽署交易協(xié)議的行為是否屬于“實(shí)施集中"呢？根據(jù)《審查規(guī)定》第八條第三款，“是否實(shí)施集中的判斷因素包括但不限于是否完成市場(chǎng)主體登記或者權(quán)利變更登記、委派高級(jí)管理人員、實(shí)際參與經(jīng)營(yíng)決策和管理、與其他經(jīng)營(yíng)者交換敏感信息、實(shí)質(zhì)性整合業(yè)務(wù)等。"前述修訂反映了目前實(shí)踐中的共識(shí)，即單純簽署交易協(xié)議的行為并不會(huì)被認(rèn)定為實(shí)施集中。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)于題述交易實(shí)施前生效，交易應(yīng)當(dāng)適用新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果未達(dá)新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，無(wú)需申報(bào)。

問(wèn)題2：對(duì)于新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)生效前已簽約并交割的交易，若其未根據(jù)原申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)依法申報(bào)，但未達(dá)到新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，是否仍應(yīng)被處罰？

《行政處罰法》第三十七條確立了行政處罰的“從舊兼從輕"原則，其規(guī)定“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。"依據(jù)該規(guī)定，筆者認(rèn)為，在舊申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)已被新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)替代的情況下，對(duì)于新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)生效前違法實(shí)施的集中也應(yīng)適用“從舊兼從輕"原則，即如果其未達(dá)到新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，則不應(yīng)再予以處罰。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，從社會(huì)危害性來(lái)看，違法行為的社會(huì)危害性判斷應(yīng)當(dāng)考慮其行為時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、危害后果等因素。而就經(jīng)營(yíng)者集中而言，營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)是在特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r下確立的，若違反該標(biāo)準(zhǔn)違法實(shí)施集中，相關(guān)違法行為已經(jīng)產(chǎn)生了社會(huì)危害性，因此以交易實(shí)施時(shí)的營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)判斷是否應(yīng)處罰更為合理。

但是筆者認(rèn)為，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)本身即是判斷集中行為是否違法的構(gòu)成要件之一。對(duì)于社會(huì)危害性更大的刑事犯罪行為，最高人民檢察院在有關(guān)“從舊兼從輕"原則適用的解釋[1]中已經(jīng)明確，“罪名、構(gòu)成要件、情節(jié)以及法定刑已經(jīng)變化的，根據(jù)從輕原則，確定適用當(dāng)時(shí)的法律或者修訂刑法追究刑事責(zé)任。"舉重以明輕，對(duì)于違法實(shí)施集中的行政違法行為，在其構(gòu)成要件已經(jīng)發(fā)生變化的情況下，應(yīng)依據(jù)“更輕"的新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定其是否仍構(gòu)成違法、是否予以處罰。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，在新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)生效后，題述交易不應(yīng)再被處罰。

問(wèn)題3：對(duì)于已違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，若實(shí)施集中之日至今已超過(guò)兩年，是否可被追訴處罰？

基于上述對(duì)問(wèn)題1與問(wèn)題2的分析，對(duì)于達(dá)到新申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但未依法申報(bào)的交易，無(wú)論其實(shí)施集中之日為何，均會(huì)被認(rèn)定為違法集中。

《行政處罰法》第三十六條[2]規(guī)定了行政違法行為的追訴時(shí)效，即一般情況下，違法行為的追訴時(shí)效為兩年，在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。同時(shí)，該條款區(qū)分了一次性違法行為和有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的違法行為，即追訴時(shí)效的期限從違法行為發(fā)生之日起算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起算。

那么違法實(shí)施的集中是否屬于有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的違法行為呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為，違法實(shí)施集中行為發(fā)生后，如交易狀態(tài)持續(xù)發(fā)生，交易架構(gòu)未發(fā)生變化，理論上可以認(rèn)定為該違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，追訴時(shí)效并未開(kāi)始起算，換言之，執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然有權(quán)處罰較早實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐似乎也支持這種觀點(diǎn)。例如，市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的某起行政處罰案件中，當(dāng)事人于2013年9月16日違法實(shí)施集中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)于2021年1月25日對(duì)該交易進(jìn)行立案調(diào)查，并于2021年7月6日作出處罰。

基于上述分析，盡管新《反壟斷法》生效前的違法實(shí)施集中行為的發(fā)生之日距今已超過(guò)兩年，由于違法行為一直持續(xù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍有可能對(duì)其進(jìn)行處罰。

問(wèn)題4：對(duì)于新《反壟斷法》生效前違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，應(yīng)適用新罰則，還是舊罰則？

行政處罰適用“從舊兼從輕"原則的前提是“違法行為發(fā)生時(shí)"的罰則與“作出行政處罰決定時(shí)"的罰則存在輕重差異。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，“違法實(shí)施集中"屬于有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的違法行為，因此對(duì)于新《反壟斷法》生效后仍未停止的“違法集中"，其“違法行為發(fā)生時(shí)"生效的罰則即新罰則，不存在適用“從舊兼從輕"原則的前提。但筆者認(rèn)為，持續(xù)性的違法行為始于“發(fā)生之日"，終于“終了之日"，“發(fā)生時(shí)"應(yīng)當(dāng)是指“發(fā)生之日"，而非“持續(xù)發(fā)生的時(shí)間段"，否則，在持續(xù)性違法行為的情況下，其適時(shí)有效的罰則始終為最新的罰則，“從舊兼從輕"原則在持續(xù)性違法行為的情況下將永遠(yuǎn)無(wú)法適用。

因此筆者理解，就違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中的“違法行為發(fā)生時(shí)"，其更適合被認(rèn)定為“違法實(shí)施集中之時(shí)"，并進(jìn)而根據(jù)“從舊兼從輕"原則，適用處罰力度更輕的舊罰則。這一觀點(diǎn)也符合《行政處罰法》規(guī)定“從舊兼從輕"原則的立法本意，賦予當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)更多確定性。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，對(duì)于新《反壟斷法》生效前違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，應(yīng)適用較輕的舊罰則。

場(chǎng)景小結(jié)

基于對(duì)前述問(wèn)題的分析，下表筆者總結(jié)了經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)中涉及新舊反壟斷法律法規(guī)銜接問(wèn)題的6個(gè)場(chǎng)景，以期進(jìn)一步說(shuō)明在不同場(chǎng)景下，未申報(bào)即實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中是否會(huì)被處罰以及適用何種罰則。

結(jié)語(yǔ)

經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的不同場(chǎng)景下，新舊反壟斷法律法規(guī)銜接中的法律適用問(wèn)題較為復(fù)雜，以上僅為筆者的個(gè)人觀點(diǎn)。我們也非常期待立法機(jī)關(guān)或執(zhí)法機(jī)關(guān)就新舊反壟斷法律法規(guī)的銜接問(wèn)題提供更為清晰的指導(dǎo)意見(jiàn)，以便企業(yè)清晰判斷一項(xiàng)交易是否觸發(fā)申報(bào)義務(wù)及違法實(shí)施集中的法律后果，降低企業(yè)的合規(guī)成本，亦提高執(zhí)法的效果。

[注]?

[1] 參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于檢察工作中具體適用修訂刑法第十二條若干問(wèn)題的通知》（高檢發(fā)釋字〔1997〕4 號(hào)）

[2] 《行政處罰法》第三十六條：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外。

前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。