近年來，隨著美國越來越頻繁地使用經(jīng)濟(jì)制裁工具，對(duì)外國個(gè)人及實(shí)體實(shí)施單邊制裁，以實(shí)現(xiàn)其政策、外交或經(jīng)濟(jì)目的，保護(hù)美國國家利益，大量中國企業(yè)、個(gè)人被列入了各種制裁名單，美國經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)中國企業(yè)境內(nèi)外業(yè)務(wù)的影響愈發(fā)凸顯。其中，美國政府的二級(jí)制裁（Secondary Sanctions）因?yàn)椴⒉灰竺绹B接點(diǎn)（U.S. Nexus）因素的存在，對(duì)包括中國企業(yè)在內(nèi)的第三國企業(yè)的影響和潛在“威懾"最為深遠(yuǎn)。近期，美國各執(zhí)法機(jī)關(guān)在規(guī)則上加強(qiáng)了與美國財(cái)政部的協(xié)同，在一定程度上擴(kuò)展了二級(jí)制裁的范圍和效果。比如在2024年3月20日，美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）修訂了美國《出口管理?xiàng)l例》（EAR），針對(duì)美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）維護(hù)的特別指定國民清單（簡稱SDN名單）中的人員和實(shí)體，增強(qiáng)了對(duì)其實(shí)施的全面出口管制措施。[1]在其發(fā)布的公告中，BIS明確表示此次EAR修訂跟進(jìn)補(bǔ)充了OFAC制裁項(xiàng)目下的二級(jí)制裁效力，即如第三方主體為SDN實(shí)體提供實(shí)質(zhì)性協(xié)助，無論該主體或交易有無美國連接點(diǎn)，美國財(cái)政部OFAC均有對(duì)其實(shí)施封鎖制裁（blocking sanctions）的權(quán)力。[2]因此，中國企業(yè)在開展國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中對(duì)美國二級(jí)制裁制度的準(zhǔn)確判斷和適用至關(guān)重要，相關(guān)合規(guī)需求日益迫切。但實(shí)踐中，對(duì)何為二級(jí)制裁以及如何適用二級(jí)制裁，卻莫衷一是，眾說紛紜，給企業(yè)防范制裁風(fēng)險(xiǎn)造成了一定的困擾。例如：

1.因?yàn)槊绹鴮?shí)施二級(jí)制裁的國際法合法性問題一直備受爭議，所以從國際法的一般認(rèn)知上，二級(jí)制裁不應(yīng)該有大規(guī)模的使用。但設(shè)立不同制裁項(xiàng)目的美國總統(tǒng)行政令（Executive Order）里均有針對(duì)“任何人"（any person）的表述，即預(yù)示著行政令本身具有二級(jí)制裁的廣泛效力，這兩者是否存在矛盾？

2.沒有添加二級(jí)制裁標(biāo)簽的SDN名單，有沒有二級(jí)制裁效力？如果有二級(jí)制裁效力的話，為什么名單中有的主體有標(biāo)簽，有的主體沒有標(biāo)簽？如果沒有標(biāo)簽意味著沒有效力的話，和行政令里的“實(shí)質(zhì)性協(xié)助"（material assistance）條款是否矛盾？

3.在涉俄制裁項(xiàng)目下，美國政府已發(fā)布具有二級(jí)制裁效力的第14024號(hào)行政令，為何又專門針對(duì)外國金融機(jī)構(gòu)發(fā)布第14114號(hào)行政令？是否多余？

4.業(yè)務(wù)性質(zhì)落入在“受制裁行業(yè)"范圍，是否一定面臨較高的制裁風(fēng)險(xiǎn)？如果是，以受制裁的交通運(yùn)輸行業(yè)為例，在俄羅斯境內(nèi)運(yùn)輸戰(zhàn)略物資和運(yùn)輸農(nóng)產(chǎn)品（例如糧食），制裁風(fēng)險(xiǎn)是否一樣高？

……

本文將聚焦美國關(guān)于二級(jí)制裁的法律規(guī)定，結(jié)合理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過解析美國“二級(jí)制裁"的深層邏輯，探索一個(gè)有效劃定美國二級(jí)制裁種類和效力范圍的方法，以解決“二級(jí)制裁究竟是什么"這一問題，為中國的企業(yè)和個(gè)人開展國際業(yè)務(wù)提供更為精準(zhǔn)的合規(guī)指引。

一、概述

美國單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施通常以其國內(nèi)法為依據(jù)，一般包含四個(gè)要素，即禁止和限制相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體與被制裁主體進(jìn)行相關(guān)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，如有違反則可能面臨美國政府的懲罰性措施（包括凍結(jié)資產(chǎn)、追究其民事或刑事責(zé)任、實(shí)施出口管制和列入制裁名單等）。

美國官方文件將經(jīng)濟(jì)制裁分為一級(jí)制裁和二級(jí)制裁，但是沒有對(duì)“二級(jí)制裁"進(jìn)行嚴(yán)格的定義，因此在實(shí)務(wù)中產(chǎn)生了較多的模糊之處。

二、關(guān)于二級(jí)制裁的疑慮

根據(jù)一般性的理解，所謂二級(jí)制裁，又稱次級(jí)制裁，是指制裁發(fā)起方在對(duì)目標(biāo)方進(jìn)行制裁的同時(shí)，限制第三國實(shí)體或個(gè)人與目標(biāo)方進(jìn)行金融和貿(mào)易往來，并對(duì)違反規(guī)定的第三國實(shí)體或個(gè)人施加處罰的制裁行為。[3]

實(shí)踐中，因?yàn)槿狈俜降闹笇?dǎo)性文件，對(duì)如何判斷二級(jí)制裁，很多人給予了不同的解答和辨別方法。比較常見的包括：

如果將某被制裁主體列入制裁名單的行政令里有針對(duì)“任何人"的說法，則表明該制裁具有二級(jí)制裁效力；如果某被制裁主體有二級(jí)制裁標(biāo)簽，則表明該制裁具有二級(jí)制裁效力，沒有則不具有二級(jí)制裁效力；美國財(cái)政部在官方公告里公布了針對(duì)某被制裁主體的制裁風(fēng)險(xiǎn)提示，則表明對(duì)其制裁具有二級(jí)制裁效力；所有的行業(yè)制裁都附帶二級(jí)制裁效力等等。

前述說法確實(shí)在某種程度上為解釋二級(jí)制裁提供了一些幫助，但當(dāng)真正將其作為企業(yè)的制裁合規(guī)指引時(shí)，卻產(chǎn)生了本文開端列明的諸多問題和矛盾，令企業(yè)可能無所適從。

三、官方界定的二級(jí)制裁

由于二級(jí)制裁是以一級(jí)制裁為基礎(chǔ)擴(kuò)展的制裁制度，因此要清楚地解釋官方界定的二級(jí)制裁，需要將其與一級(jí)制裁進(jìn)行對(duì)比。綜合官方文件和法學(xué)界分析，我們可以總結(jié)一、二級(jí)制裁的主要區(qū)別有以下三個(gè)層面：

（1）法定相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體不同。一級(jí)制裁管轄的相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體為“美國人"（U.S. Persons）、由美國人擁有或控制的實(shí)體、或所涉經(jīng)貿(mào)活動(dòng)具有“美國連接點(diǎn)"的其他主體。而二級(jí)制裁則將管轄范圍擴(kuò)大到第三國經(jīng)濟(jì)主體，即，即使該經(jīng)濟(jì)主體并非美國人，亦非美國人擁有或控制的實(shí)體，甚至其從事的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)不涉及美國連接點(diǎn)，該經(jīng)濟(jì)主體依然在美國經(jīng)濟(jì)制裁的管轄范圍內(nèi)。[4]

（2）制裁的具體目標(biāo)不同。一級(jí)制裁措施是美國憑借其經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力，通過單邊制裁實(shí)現(xiàn)對(duì)被制裁主體的強(qiáng)力約束。二級(jí)制裁則建立在一級(jí)制裁基礎(chǔ)上，目標(biāo)是將美國的制裁效果擴(kuò)大化，意在增加第三國經(jīng)濟(jì)主體不支持美國制裁措施的成本，迫使第三國經(jīng)濟(jì)主體配合對(duì)于被制裁主體的限制，從而間接實(shí)現(xiàn)多邊制裁的效果。[5]

（3）管轄權(quán)基礎(chǔ)不同。一級(jí)制裁主要依據(jù)的是屬地管轄原則和屬人管轄原則，通過拓展對(duì)人和對(duì)物管轄權(quán)的方式實(shí)施“長臂管轄"。二級(jí)制裁主要依據(jù)的是域外管轄原則，美國通常援引國際法上的“客觀屬地原則"（又稱“效果原則"）、“保護(hù)性原則"和“普遍性原則"證明域外管轄的合法性。但實(shí)際上二級(jí)制裁對(duì)相關(guān)原則的引用經(jīng)常會(huì)遭到質(zhì)疑。[6]

總結(jié)上述對(duì)比可知，二級(jí)制裁涵蓋范圍非常廣，甚至超出了美國法中一般性的“長臂管轄"。雖然實(shí)施二級(jí)制裁有利于實(shí)現(xiàn)美國的制裁目標(biāo)，但是由于在法理方面欠缺依據(jù)，因此該制度在國際上一直存在爭議。[7]另外，擴(kuò)張管轄雖然會(huì)提供執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，但同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法部門囿于資源有限而無法進(jìn)行廣泛執(zhí)法。因此，聯(lián)邦執(zhí)法部門對(duì)二級(jí)制裁的應(yīng)用相對(duì)比較審慎，同時(shí)避免明確定義，以保留模糊性的方式擴(kuò)大威懾力，實(shí)現(xiàn)制裁的政策目標(biāo)。

在商業(yè)活動(dòng)和法律實(shí)踐中，對(duì)二級(jí)制裁的不充分解讀可能導(dǎo)致美國政府的懲罰性措施，而過度解讀又可能造成過度合規(guī)或混淆，進(jìn)而影響第三國經(jīng)濟(jì)主體國際業(yè)務(wù)的開展。這就給有需要的經(jīng)濟(jì)主體，尤其是中國經(jīng)濟(jì)主體在開展國際業(yè)務(wù)時(shí)的合規(guī)要求帶來了巨大的挑戰(zhàn)和不確定性。對(duì)此，本文將在第四部分對(duì)法律文本進(jìn)行分析，以更清晰明了的方式梳理美國的二級(jí)制裁措施。

四、二級(jí)制裁的深層邏輯解析

縱觀美國財(cái)政部各制裁項(xiàng)目下的法律規(guī)定，二級(jí)制裁管轄的第三國主體行為包括：（1）向被制裁主體或被制裁行為提供實(shí)質(zhì)性協(xié)助；（2）代表被制裁主體行動(dòng)；（3）在被制裁行業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)；（4）由被制裁主體實(shí)際擁有或控制；（5）代表被制裁主體促成重大交易或促成與被制裁行業(yè)相關(guān)的重大交易；（6）規(guī)避、共謀行為。

具體制裁法律依據(jù)原文范式可以如下方式進(jìn)行歸納和舉例：

（1）提供實(shí)質(zhì)性協(xié)助：任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體為被制裁行為或?qū)?strong>被制裁主體做出任何實(shí)質(zhì)性（material）的協(xié)助（assistance）、贊助（sponsorship）或供給（provision）行為，內(nèi)容包括提供財(cái)務(wù)、物質(zhì)或技術(shù)支持，提供商品或服務(wù)等，或該經(jīng)濟(jì)主體做出任何“支持"（in support of）被制裁行為或被制裁主體的行為，該經(jīng)濟(jì)主體將會(huì)被施加制裁措施；[8]

（2）代表被制裁主體活動(dòng)：任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體直接或間接地代表被制裁主體（on behalf of）進(jìn)行或意圖進(jìn)行（任何）活動(dòng)，該經(jīng)濟(jì)主體將會(huì)被施加制裁措施；[9]

（3）在被制裁行業(yè)中經(jīng)營：任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體在被制裁行業(yè)（sanctioned sector）中從事經(jīng)營活動(dòng)，該經(jīng)濟(jì)主體將會(huì)被施加制裁措施；[10]

（4）由被制裁主體實(shí)際擁有或控制：任何由被制裁主體直接或間接地擁有或控制（owned or controlled by）的相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體將會(huì)被施加制裁措施；[11]

（5）進(jìn)行重大交易：任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體代表被制裁主體進(jìn)行（conduct）或促成（facilitate）的重大交易（significant transaction）與實(shí)施制裁的目的相關(guān)，或該經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行或促成的重大交易與實(shí)施制裁的目的相關(guān)，該經(jīng)濟(jì)主體將會(huì)被施加制裁措施；[12]

（6）規(guī)避和共謀：如果任何交易規(guī)避（evade）或避免（avoid）了相關(guān)禁令，或以規(guī)避或避免相關(guān)禁令為目的，或?qū)е禄蛟噲D違反相關(guān)禁令，該交易將會(huì)被禁止，進(jìn)行交易的任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體將會(huì)被施加制裁措施；違反相關(guān)禁令的共謀（conspiracy）將會(huì)被禁止，進(jìn)行共謀的任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體將會(huì)被施加制裁措施。[13]

歸納總結(jié)二級(jí)制裁類的法律規(guī)定均與舉例措辭類似，從而具有同等效果。

上述六種行為中，中國企業(yè)被認(rèn)定為二級(jí)制裁的頻次各不相同。根據(jù)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，其中因進(jìn)行重大交易而被實(shí)施制裁的中國經(jīng)濟(jì)主體要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于因其他原因被制裁的主體。

究其根源，一方面是，相較于進(jìn)行重大交易，其他五類行為與被制裁主體或被制裁行為的關(guān)系更加密切，如不對(duì)該等主體施加制裁，其行為對(duì)美國制裁目標(biāo)達(dá)成的破壞性更大。美國執(zhí)法機(jī)關(guān)也相對(duì)更容易“令人信服"地將進(jìn)行這五類行為的經(jīng)濟(jì)主體直接認(rèn)定（designate）為被制裁主體。[14]例如，文首提及的在俄羅斯境內(nèi)運(yùn)輸戰(zhàn)略物資和運(yùn)輸農(nóng)產(chǎn)品（例如糧食）的行為，顯然前者被認(rèn)定為被制裁行為的可能性遠(yuǎn)高于后者，因?yàn)榍罢邔?duì)美國的核心制裁目標(biāo)達(dá)成的破壞性較大。另一方面是，執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)更加謹(jǐn)慎地判斷相關(guān)主體是否構(gòu)成進(jìn)行重大交易，以節(jié)省執(zhí)法成本、減輕執(zhí)法阻力。根據(jù)美國財(cái)政部公布的《常見問題解答-烏克蘭俄羅斯相關(guān)制裁》（Frequent Asked Questions: Ukraine-/Russia- Related Sanctions），重大交易類二級(jí)制裁需要美國財(cái)政部進(jìn)行逐案（case-by-case）審查，考慮的因素很多，包括：（1）交易規(guī)模、數(shù)量和頻率；（2）交易性質(zhì)；（3）管理層對(duì)交易的知情程度以及交易是否為固定行為模式的一部分；（4）交易與被制裁主體的連接點(diǎn)；（5）交易對(duì)制裁法律目的的影響；（6）交易是否涉及欺詐性行為；以及（7）逐案進(jìn)行的其他考量等。[15]該二級(jí)制裁類型，本身不再局限于與被制裁主體或被制裁行為的實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。僅僅基于存在重大交易（即便這些交易是正常的商業(yè)往來），美國執(zhí)法機(jī)關(guān)就可以基于上述7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)下的廣泛的自由裁量權(quán)，對(duì)相關(guān)主體實(shí)施制裁。這也可從側(cè)面解釋美國政府為何在涉俄制裁項(xiàng)目下已有第14024號(hào)行政令的基礎(chǔ)上，又簽發(fā)了專門針對(duì)外國金融機(jī)構(gòu)特定重大交易限制的第14114號(hào)行政令。[16]

最后一點(diǎn)值得注意的是，OFAC會(huì)為部分被制裁主體標(biāo)注“二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)"（Secondary Sanctions Risk）或“受限于二級(jí)制裁"（Subject to Secondary Sanctions）的標(biāo)簽，表明與該主體進(jìn)行的相關(guān)交易活動(dòng)有可能觸發(fā)二級(jí)制裁。[17]通常情況下，二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)簽會(huì)包含適用二級(jí)制裁的具體范圍，即何種情況下會(huì)觸發(fā)與該主體交易的二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)。[18]例如下圖，即表明與該主體的交易在特定情形下會(huì)觸發(fā)針對(duì)外國金融機(jī)構(gòu)的第14114號(hào)行政令下的二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)：

而對(duì)于下圖中的實(shí)體，直接標(biāo)明受限于二級(jí)制裁，則表明與該主體的重大交易適用于任何主體，即任何主體與其開展重大交易（包括正常的商業(yè)貿(mào)易往來），均可能面臨二級(jí)制裁的風(fēng)險(xiǎn)。

但是，二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)簽或受限于二級(jí)制裁標(biāo)簽并不能作為有無二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)的唯一依據(jù)，與未被標(biāo)注二級(jí)制裁標(biāo)簽的被制裁主體進(jìn)行交易同樣可能會(huì)面臨觸發(fā)二級(jí)制裁的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，美國財(cái)政部官網(wǎng)公告里可能存在針對(duì)被制裁主體的二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)提示。另一方面，雖然交易本身不觸發(fā)二級(jí)制裁標(biāo)簽下的重大交易類二級(jí)制裁，但仍可能觸發(fā)其他行政令下的如實(shí)質(zhì)性協(xié)助等類型的二級(jí)制裁。因此，對(duì)于二級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)，仍需綜合交易細(xì)節(jié)及各項(xiàng)法律規(guī)定、公告等進(jìn)行全盤考慮。

五、總結(jié)

通過上文對(duì)于二級(jí)制裁的討論分析，本文探究了美國二級(jí)制裁的基本范圍、可能涉及二級(jí)制裁的行為和執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施二級(jí)制裁的一些特征。概括而言，我們理解二級(jí)制裁制度存在三個(gè)基本大前提：（1）美國實(shí)施二級(jí)制裁必須在明文授權(quán)的情況下進(jìn)行；（2）實(shí)施制裁的執(zhí)法機(jī)關(guān)有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)和有限的執(zhí)法資源；和（3）美國利用二級(jí)制裁來實(shí)現(xiàn)制裁效果的最大化。

上述前提將必然導(dǎo)致二級(jí)制裁的法律語言措辭較模糊和執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于特定行為的重點(diǎn)針對(duì)。因此，中國企業(yè)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)篩查時(shí)，必須針對(duì)自身所處的行業(yè)等實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)交易細(xì)節(jié)（如物項(xiàng)、客戶、交易架構(gòu)、運(yùn)輸安排和銀行結(jié)算等）多維度分析是否構(gòu)成法律規(guī)定觸發(fā)二級(jí)制裁的行為，在適當(dāng)情況下應(yīng)該咨詢實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員進(jìn)行判斷，在合規(guī)的前提下開展相關(guān)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，避免因法律風(fēng)險(xiǎn)帶來損失的同時(shí)抓住國際貿(mào)易中不斷涌現(xiàn)的發(fā)展機(jī)會(huì)。

[注]?

[1] 參見BIS關(guān)于修訂EAR的官方新聞稿Commerce Rule Advances U.S. National Security by Enhancing Coordination Between Commerce Export Controls and Treasury Sanctions（https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3466-2024-03-20-bis-press-release-sdn-crossover-rule/file）。

[2] 參見BIS關(guān)于完成修改EAR的公告：Export Administration Regulations End-User Controls: Imposition of Restrictions on Certain Persons Identified on the List of Specially Designated Nationals and Blocked Persons (SDN List) ，第3頁（https://public-inspection.federalregister.gov/2024-06067.pdf）。

[3] 參見Scott Maberry, Overview of U.S. Economic Sanctions, 17 International Trade Law Journal 52, 52 - 58 (2008)。

[4] 參見Note 3, Guidance Relating to the Lifting of Certain U.S. Sanctions Pursuant to the Joint Comprehensive Plan of Action on Implementation Day, U.S. Department of Treasury and U.S. Department of State, Jan. 16, 2016, on p.4。

[5] 參見廖博宇，《美國二級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁法律問題研究》，武漢大學(xué)法學(xué)院2020年博士畢業(yè)論文，第20-21頁。

[6] 參見凌冰堯，《美國次級(jí)制裁的合法性分析》，《武大國際法評(píng)論》2020年第5期，第115-117頁。

[7] 參見梁冰潔等，《美國二級(jí)制裁法律問題研究》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第1期，第138-140頁。

[8] 如參見美國總統(tǒng)行政令E.O. 14024《凍結(jié)與俄羅斯聯(lián)邦政府特定有害外國活動(dòng)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)》，第1(a)(vi)(A)條。Sec.1(a)(vi)(A), Blocking Property With Respect To Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation (E.O. 14024), Apr. 15, 2021.

[9] 如參見E.O. 14024，第1(a)(vi)條。

[10] 如參見E.O. 14024，第1(a)(i)條。

[11] 如參見E.O. 14024，第1(a)(vi)條。

[12] 如參見美國總統(tǒng)行政令E.O. 14114《施加與俄羅斯聯(lián)邦政府有害活動(dòng)有關(guān)的額外措施》，第11(a)條。Sec.11(a), Taking Additional Steps With Respect to the Russian Federation’s Harmful Activities (E.O. 14114), Dec. 22, 2021.

[13] 如參見E.O. 14024，第4條。

[14] 關(guān)于美國制裁執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于認(rèn)定權(quán)力（designation authority）的討論，可以參考美國財(cái)政部關(guān)于伊朗制裁項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告腳注24：https://oig.treasury.gov/sites/oig/files/Audit_Reports_and_Testimonies/OIG-18-047.pdf。

[15] 參見美國財(cái)政部外國資產(chǎn)控制辦公室發(fā)布的《常問問題解答-烏克蘭/俄羅斯相關(guān)》第545問：https://ofac.treasury.gov/faqs/updated/2022-04-29。

[16] 參見E.O. 14114，第11(a)條。

[17] 如參見Note 2 to 31 CFR §589.201, Ukraine-/Russia-Related Sanctions Regulations of Office of Foreign Assets Control, Department of the Treasury.

[18] 參見美國財(cái)政部外國資產(chǎn)控制辦公室網(wǎng)站發(fā)布的制裁列表（https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/）。