礦產(chǎn)資源壓覆，通常是指因建設(shè)項(xiàng)目在礦區(qū)進(jìn)行選址建設(shè)，造成了建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)之間形成物理空間上的重疊，進(jìn)而導(dǎo)致礦產(chǎn)資源無(wú)法正常開采的情形。與壓覆相關(guān)的規(guī)定散見于《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、自然資源部（原國(guó)土資源部）的相關(guān)通知以及一些地方性法規(guī)、規(guī)章之中。建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的審批手續(xù)是一套相對(duì)獨(dú)立的審批手續(xù)，且各地的具體規(guī)定有所不同。從權(quán)利沖突的角度來(lái)看，壓覆糾紛之所以產(chǎn)生，是因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的權(quán)利和礦產(chǎn)資源所對(duì)應(yīng)的礦業(yè)權(quán)二者產(chǎn)生重疊且相互影響，從而導(dǎo)致沖突。當(dāng)發(fā)生壓覆糾紛時(shí)，法院的關(guān)注重點(diǎn)往往是壓覆手續(xù)是否完備、權(quán)利先后、是否有實(shí)質(zhì)影響、建設(shè)單位是否有過(guò)錯(cuò)以及損害后果，等等。本文旨在對(duì)過(guò)往實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理、總結(jié)，以期對(duì)防范、處理壓覆糾紛起到參考作用。

一、建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)介紹

關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)的規(guī)范性文件主要有《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》(國(guó)土資發(fā) [2010] 137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文")。其中，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三十三條“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫(kù)、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床"是目前壓覆方面位階最高的規(guī)定。

（一）壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)基本流程

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)的基本流程如下：

需要注意的是，137號(hào)文第四條雖然規(guī)定：“……建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告。"但2017年9月22日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2017〕46號(hào)）取消了地質(zhì)勘查資質(zhì)審批。因此，在此之后委托地勘單位編制建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告，不再需要地勘單位具備相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》亦明確：“申請(qǐng)人可按要求自行編制建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告，也可委托有關(guān)機(jī)構(gòu)編制，審批部門不得以任何形式要求申請(qǐng)人必須委托特定中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。"

（二）壓覆礦產(chǎn)資源審批手續(xù)和建設(shè)用地審批手續(xù)的關(guān)系

137號(hào)文將壓覆重要礦產(chǎn)資源審批手續(xù)作為建設(shè)用地審批的前置條件，該文第六條規(guī)定，“……凡申請(qǐng)辦理土地預(yù)審或用地審批的，要按照有關(guān)規(guī)定，提交省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門出具的未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明或壓覆重要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記有關(guān)材料……"但2017年1月1日《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕16號(hào)）規(guī)定：“在用地預(yù)審階段，不再對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行審查；在用地報(bào)批階段，簽訂壓覆補(bǔ)償協(xié)議、辦理壓覆審批登記手續(xù)也不再作為辦理用地審批的前提，只是最后作為省級(jí)政府轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)和市級(jí)政府供地的條件。"自此，建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源時(shí)，未完成壓覆審批手續(xù)的，不影響辦理用地報(bào)批，只影響供地。

（三）壓覆礦產(chǎn)資源審批的對(duì)象

137號(hào)文規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目壓覆“重要礦產(chǎn)資源"時(shí)需要審批，但并沒(méi)有規(guī)定在壓覆“非重要礦產(chǎn)資源"時(shí)需要辦理何種手續(xù)。目前自然資源部層面并未對(duì)壓覆非重要礦產(chǎn)資源是否需要審批作出明確規(guī)定，各省對(duì)此做法也不一致。

有的省份明確寫明非重要礦產(chǎn)資源無(wú)需審批，如《廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（桂國(guó)土資規(guī)〔2017〕5號(hào)文）規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，不再辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批。"《重慶市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（渝規(guī)資規(guī)范〔2019〕23號(hào)文）規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目確需壓覆其他礦產(chǎn)資源，由項(xiàng)目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人參照國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商解決補(bǔ)償事宜，不再辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批。"有些省份則明確對(duì)于非重要礦產(chǎn)資源仍然需要進(jìn)行審核同意或?qū)徟＠?，《浙江省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源管理的通知》（浙自然資規(guī)〔2019〕9號(hào)文）第二條第（一）款第2項(xiàng)即規(guī)定：“壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，經(jīng)審核同意后辦理壓覆礦產(chǎn)資源登記。"

由此可見，壓覆“重要礦產(chǎn)資源"和壓覆“非重要礦產(chǎn)資源"的審批手續(xù)因省份不同可能會(huì)有所不同。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)充分了解當(dāng)?shù)厥　⑹嘘P(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源手續(xù)的相關(guān)政策，以避免違反法定義務(wù)與注意義務(wù)。

二、壓覆礦產(chǎn)資源糾紛常見爭(zhēng)議焦點(diǎn)

（一）責(zé)任承擔(dān)基礎(chǔ)

司法實(shí)踐中，有的法院認(rèn)為壓覆糾紛為侵權(quán)損害賠償糾紛，適用《侵權(quán)責(zé)任法》或《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的規(guī)定作出裁判，適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。有的法院則認(rèn)為壓覆糾紛為物權(quán)保護(hù)糾紛，適用《物權(quán)法》或《民法典》物權(quán)編的規(guī)定。

（二）礦業(yè)權(quán)/礦產(chǎn)資源是否為在先權(quán)利

建設(shè)項(xiàng)目對(duì)礦產(chǎn)資源有所壓覆的前提是礦業(yè)權(quán)/礦產(chǎn)資源是在先權(quán)利，否則礦業(yè)權(quán)人無(wú)權(quán)要求建設(shè)單位承擔(dān)賠償責(zé)任。

在（2020）最高法民終1062號(hào)案中，礦業(yè)權(quán)人要求管道企業(yè)賠償因管道保護(hù)隧道壓覆煤礦造成的損失。最高院認(rèn)為，根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定，后開工的建設(shè)工程服從先開工或者已建成的建設(shè)工程。礦業(yè)權(quán)人在明知管道工程在先、應(yīng)知權(quán)利沖突的情況下，沒(méi)有依法妥善處理，其整合擴(kuò)建工程安全設(shè)施設(shè)計(jì)也未獲通過(guò)，在此情形下其投入整合擴(kuò)建形成的損失與在先的隧道工程無(wú)關(guān)，其要求管道企業(yè)賠償?shù)恼?qǐng)求法院無(wú)法支持。在（2020）最高法民終1217號(hào)案中，最高院進(jìn)一步認(rèn)為，增加的礦種和資源儲(chǔ)量所享有的權(quán)利并非始于探礦權(quán)設(shè)立之時(shí)，建設(shè)單位對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的物權(quán)，相較于礦業(yè)權(quán)人對(duì)新發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)量的探礦權(quán)屬于在先權(quán)利，建設(shè)項(xiàng)目具有物權(quán)法上的優(yōu)先效力。礦業(yè)權(quán)人以新發(fā)現(xiàn)的儲(chǔ)量主張補(bǔ)償不能成立。

（三）壓覆對(duì)象是否是“已查明"的礦產(chǎn)資源

137號(hào)文第二條規(guī)定，“凡建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，都應(yīng)按本通知規(guī)定報(bào)批。"也就是說(shuō)，壓覆的前提還應(yīng)該是建設(shè)項(xiàng)目和勘查區(qū)塊垂直陰影重疊范圍內(nèi)存在“已查明的重要礦產(chǎn)資源"。

137號(hào)文沒(méi)有對(duì)“已查明礦產(chǎn)資源"有明確定義。部分地方對(duì)“已查明礦產(chǎn)資源"進(jìn)一步予以明確。比如，《山東省建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理辦法》（魯國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)）規(guī)定：“……本辦法中的已查明重要礦產(chǎn)資源是指經(jīng)地質(zhì)勘查工作發(fā)現(xiàn)并經(jīng)評(píng)審備案的重要礦產(chǎn)資源。壓覆重要礦產(chǎn)資源是指在當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。"《四川省國(guó)土資源廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知〉的通知》（川國(guó)土資發(fā)〔2011〕15號(hào)）規(guī)定：“已查明礦產(chǎn)資源是指已登記錄入我省礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量數(shù)據(jù)庫(kù)的礦產(chǎn)資源、有效采礦權(quán)內(nèi)的礦產(chǎn)資源以及有效探礦權(quán)內(nèi)經(jīng)有資質(zhì)地質(zhì)勘查單位勘查和按規(guī)定權(quán)限經(jīng)由礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審，并辦理了儲(chǔ)量評(píng)審備案和查明儲(chǔ)量登記的礦產(chǎn)資源。"

（四）實(shí)質(zhì)影響標(biāo)準(zhǔn)

137號(hào)文第二條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理。"根據(jù)前述規(guī)定，只有當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目影響案涉礦產(chǎn)資源正常勘查開采的，才能構(gòu)成壓覆，換言之，并非建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)之間形成物理空間上的重疊，就一定存在壓覆。

在（2021）閩08民初850號(hào)案件中，煤礦公司要求建設(shè)單位賠償因壓覆煤礦造成的損失，但在該案中，建設(shè)單位取得自然資源主管部門的壓覆審批意見之后，煤礦公司延續(xù)了其采礦權(quán)證且成功取得了生產(chǎn)規(guī)模提升的審批，并取得煤礦開工擴(kuò)建許可且開始擴(kuò)建，后因?yàn)槊旱V公司自身原因擴(kuò)建工程未竣工驗(yàn)收。法院認(rèn)為，采礦權(quán)提升生產(chǎn)規(guī)模并進(jìn)行擴(kuò)建在建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)之后，煤礦公司認(rèn)為提升產(chǎn)能并進(jìn)行礦區(qū)擴(kuò)建受建設(shè)工程影響，不符合137號(hào)文規(guī)定，故對(duì)煤礦公司的主張不予支持。

（五）壓覆范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)

常見的壓覆類型包括鐵路、公路、輸電線路、石油天然氣管道等對(duì)礦產(chǎn)資源的壓覆。實(shí)踐當(dāng)中常見的誤區(qū)是把鐵路、公路、輸電線路、石油天然氣管道等建設(shè)項(xiàng)目的安全保護(hù)距離直接確定為壓覆范圍。比如，《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十三條第一款規(guī)定：“在管道專用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍內(nèi)，除本條第二款規(guī)定的情形外，禁止采石、采礦、爆破。"據(jù)此即有政府機(jī)關(guān)或者礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為管道專用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍全部是壓覆范圍。實(shí)際上，《高速鐵路安全防護(hù)管理辦法》《公路安全保護(hù)條例》《電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》《石油天然氣管道保護(hù)法》等規(guī)范性文件當(dāng)中關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目安全保護(hù)距離的規(guī)定處理的是新建工程與既有的鐵路、公路、輸電線路、石油天然氣管道等相遇相交的情況，該等規(guī)定所涉及的距離并不必然用于新建的鐵路、公路、輸電線路、石油天然氣管道等工程壓覆礦產(chǎn)資源的壓覆范圍的確定。

業(yè)內(nèi)在判斷壓覆時(shí)，一般認(rèn)為應(yīng)適用礦產(chǎn)資源開采設(shè)計(jì)保護(hù)規(guī)范。如山西省地方標(biāo)準(zhǔn)《壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（DB14/T2446—2022）的附錄A“（規(guī)范性）壓覆范圍的確定"中第A.2條規(guī)定：“對(duì)于露天開采的固體礦產(chǎn)，依據(jù)《爆破安全規(guī)程》或《有色金屬采礦設(shè)計(jì)規(guī)范》《冶金礦山采礦設(shè)計(jì)規(guī)范》《煤炭工業(yè)礦井設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)礦山開采設(shè)計(jì)規(guī)范確定壓覆范圍。"第A.3條規(guī)定：“對(duì)于地下開采的固體礦產(chǎn)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)范》《有色金屬采礦設(shè)計(jì)規(guī)范》《冶金礦山采礦設(shè)計(jì)規(guī)范》《煤炭工業(yè)礦井設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)礦山開采設(shè)計(jì)規(guī)范確定壓覆范圍。"

（2020）最高法民終747號(hào)案中，煤礦企業(yè)主張，鐵路沿線一千米范圍內(nèi)不能從事礦山開采活動(dòng)，鐵路公司應(yīng)對(duì)案涉鐵路壓覆煤礦造成的損失進(jìn)行賠償。法院在認(rèn)定壓覆范圍時(shí)，采納了某地質(zhì)大隊(duì)出具的壓覆評(píng)估報(bào)告。而該報(bào)告是依據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)程》對(duì)案涉鐵路壓覆煤礦部分資源的情況進(jìn)行了調(diào)查和評(píng)估，而不是按照鐵路沿線一千米范圍直接作為壓覆范圍。

（六）壓覆的補(bǔ)償范圍

137號(hào)文第四條規(guī)定：“……補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。"

就“礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款"，在“礦業(yè)權(quán)價(jià)款時(shí)期"，是指礦業(yè)權(quán)主管機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)家出資勘查探明的礦業(yè)權(quán)征收的礦業(yè)權(quán)價(jià)款。在“礦業(yè)權(quán)出讓收益"時(shí)期，礦業(yè)權(quán)價(jià)款這一概念已經(jīng)不復(fù)存在，筆者傾向于認(rèn)為價(jià)款損失的范圍應(yīng)考慮“礦業(yè)權(quán)出讓收益"的構(gòu)成。

關(guān)于非價(jià)款類損失，137號(hào)文的規(guī)定相對(duì)抽象，部分省份對(duì)損失作了進(jìn)一步的規(guī)定。如《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于做好壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償工作的通知》（湘政辦發(fā)〔2015〕17號(hào)）規(guī)定：在探礦權(quán)的語(yǔ)境下，是指“壓覆范圍應(yīng)分?jǐn)偟牡刭|(zhì)勘查投入。以原始地質(zhì)勘查資料為基礎(chǔ)，結(jié)合野外現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查確定壓覆范圍投入的工作量，……"；在采礦權(quán)的語(yǔ)境下，是指“……2．壓覆范圍的生產(chǎn)勘查投入。以原始勘查資料為基礎(chǔ)，結(jié)合野外現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查確定壓覆范圍投入的工作量（指專門用于探礦的工作，具有探礦意義的開拓巷道等巷道工作量不計(jì)入）……。3．壓覆范圍的直接損失。包括辦理采礦權(quán)許可證的相關(guān)費(fèi)用，受壓覆影響無(wú)法繼續(xù)使用的已建地表建筑物、構(gòu)筑物、礦山開采專用設(shè)備、通用設(shè)備、壓覆的開拓工程及采準(zhǔn)（采剝）工程費(fèi)用，整合礦山支付的成本等（以縣市區(qū)人民政府提供的證明為依據(jù)）。"

137號(hào)文確定的補(bǔ)償范圍并未包括“可得利益"。各個(gè)法院就此問(wèn)題的看法可能不同。有法院認(rèn)為可以支持“可得利益"損失。但在（2021）最高法民申5230號(hào)案中，最高院認(rèn)為，根據(jù)國(guó)土資源部〔2010〕137號(hào)文的規(guī)定，“補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）以及所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失"并依此認(rèn)定原審法院對(duì)鑒定意見中可得利潤(rùn)部分未予采信進(jìn)而未支持礦業(yè)權(quán)人該主張，并無(wú)不當(dāng)。在（2020）最高法民申5976號(hào)案中最高院同樣認(rèn)為，據(jù)國(guó)土資源部〔2010〕137號(hào)文的規(guī)定，“補(bǔ)償范圍為直接損失，并不包括經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等間接損失。"