2024年9月23日，根據(jù)美總統(tǒng)第13873號行政令，美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）發(fā)布一項《保障信息和通信技術(shù)及服務(wù)供應(yīng)鏈：網(wǎng)聯(lián)車輛》的擬議規(guī)則通知[1]（NPRM，以下簡稱“擬議規(guī)則”），該擬議規(guī)則將禁止含有中俄和其他受關(guān)注國家（country of concern）的某些硬件或軟件的網(wǎng)聯(lián)汽車進口至美國或在美國銷售。該擬議規(guī)則基于第13873號行政令的授權(quán)，并采納了2024年3月1日發(fā)布的擬議規(guī)則預(yù)先通知所收集的部分公眾反饋意見。針對本次擬議規(guī)則的評論意見可在聯(lián)邦公報發(fā)布后的30天內(nèi)提交，政策目標(biāo)是在拜登政府換屆前公布正式生效規(guī)則。下文將詳細(xì)分析該擬議規(guī)則的主要內(nèi)容。

一、背景

該立法公告宣稱, 鑒于中國汽車制造業(yè)已經(jīng)主導(dǎo)了全球及美國市場網(wǎng)聯(lián)汽車的技術(shù)市場，對美國供應(yīng)鏈安全造成了巨大危險?，F(xiàn)代化汽車配備了大量網(wǎng)絡(luò)連接設(shè)備, 如果這些在美國境內(nèi)收集的信息被外國對手獲取, 將對美國國家安全和公民隱私構(gòu)成嚴(yán)重威脅。BIS的立法目的就是為了加強網(wǎng)聯(lián)汽車供應(yīng)鏈的安全性而采取禁限制措施，擬議規(guī)則將禁止銷售或進口與中俄等受關(guān)注國家有"充分關(guān)聯(lián)"的特定硬件和軟件, 以及集成了這些組件的網(wǎng)聯(lián)汽車，以應(yīng)對和控制上述潛在風(fēng)險。

二、目的與范圍

為應(yīng)對外國對手（foreign adversaries）對美國國家安全構(gòu)成不當(dāng)或不可接受的風(fēng)險，該擬議規(guī)則通過（1）禁止性規(guī)定；（2）合規(guī)機制；（3）通用授權(quán)與特別授權(quán)；以及（4）激勵網(wǎng)聯(lián)汽車制造商、車聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)硬件進口商和相關(guān)供應(yīng)商采取措施，協(xié)力確保美國網(wǎng)聯(lián)汽車的信息與通信技術(shù)供應(yīng)鏈的安全。

三、相關(guān)關(guān)鍵定義

Connected Vehicle(CV)，網(wǎng)聯(lián)汽車是指由機械動力驅(qū)動或牽引，主要為在公共街道、公路和高速公路上使用而制造的汽車，該汽車集成了車載網(wǎng)絡(luò)硬件和汽車軟件系統(tǒng)，可通過專用短程通信、蜂窩式電信連接、衛(wèi)星通信或其他無線頻譜連接與任何其他網(wǎng)絡(luò)或設(shè)備進行通信。本擬議規(guī)則的限制范圍不包括僅在鐵路線上運行的車輛。

Automated Driving System（ADS），自動駕駛系統(tǒng)是指能夠為網(wǎng)聯(lián)汽車整車持續(xù)執(zhí)行整個動態(tài)駕駛?cè)蝿?wù)的硬件和軟件的總稱，無論其是否僅限于一個特定的運行設(shè)計域。

Vehicle Connectivity System (VCS)，車輛連接系統(tǒng)是指用于網(wǎng)聯(lián)汽車整車的硬件或軟件，其功能是以450兆赫以上的頻率傳輸、接收、轉(zhuǎn)換或處理射頻通信。

VCS hardware，車輛連接系統(tǒng)硬件是指支持車輛連接系統(tǒng)功能或作為支持車輛連接系統(tǒng)功能的部件的下列軟件或可編程部件和子部件：微控制器、微型計算機或模塊、片上系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)或遠(yuǎn)程信息處理單元、蜂窩調(diào)制解調(diào)器/模塊、Wi-Fi微控制器或模塊、藍牙微控制器或模塊、衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、衛(wèi)星通信系統(tǒng)、其他無線通信微控制器或模塊以及外部天線。車輛連接系統(tǒng)硬件不包括對車輛連接系統(tǒng)硬件的通信功能無作用的部件（如支架、緊固件、塑料和無源電子元件）。

Connected Vehicle Manufacturer(CVM)，網(wǎng)聯(lián)汽車制造商是指從事以下活動的美國人（包括個人和實體）：

（1）在美國制造或組裝網(wǎng)聯(lián)汽車整車；和/或

（2）進口網(wǎng)聯(lián)汽車整車并在美國銷售。

Covered Software(CS)，受轄軟件是指由存在外國利益的各系統(tǒng)的主處理單元執(zhí)行的基于軟件的組件，這些組件是在車輛層面支持車輛連接系統(tǒng)或自動駕駛系統(tǒng)功能的項目的一部分。受轄軟件不包括固件，因為固件的特點是專門為硬件設(shè)備編程的軟件，其主要目的是控制、配置硬件設(shè)備并與之通信。受轄軟件也不包括可由任何人自由使用、修改和分發(fā)（distribute）的開放源碼軟件，任何人都可以訪問源代碼并為軟件的開發(fā)和改進做出貢獻，除非該開放源碼軟件已為專有目的進行了修改，且未重新分發(fā)（distribute）或共享。

Hardware Bill of Materials (HBOM)，硬件物料清單是指創(chuàng)建一個物理產(chǎn)品所需的零件、裝配、文件、圖紙和組件的一個綜合清單，包括制造商標(biāo)識信息、相關(guān)固件、技術(shù)信息和說明信息。

Model year，車型年份是指用于指定各別車型的年份，與車輛實際生產(chǎn)的日歷年無關(guān)，但生產(chǎn)期不得超過24個月。

Software Bill of Materials，軟件物料清單 (SBOM) 是指一份正式的、動態(tài)的、機器可讀的清單，詳細(xì)列出軟件組件和子組件之間的軟件供應(yīng)鏈關(guān)系，包括軟件依賴關(guān)系、層次關(guān)系和基線軟件屬性，包括作者姓名、時間戳、供應(yīng)商名稱、組件名稱、版本字符串、組件hash package URL、唯一標(biāo)識符以及與其他軟件組件的依賴關(guān)系。

四、限制規(guī)則

(一) 禁止VCS硬件的交易（Prohibited VCS hardware transactions）

1.????? 禁止VCS硬件進口商在明知的情況下（knowingly）進口由受關(guān)注國家擁有、控制、受其管轄或聽從其指示的主體設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)的VCS硬件[2]。

但是，該禁止規(guī)則不會僅僅根據(jù)受雇、簽約或以其他類似方式參與設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)VCS硬件的自然人的國籍，而將VCS硬件視為由中俄等受關(guān)注國家所擁有、控制、受其管轄或聽從其指示的人員所設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)的[3]。

(二) 禁止“受轄軟件”的交易（Prohibited covered software transactions）

1、禁止網(wǎng)聯(lián)汽車制造商（connected vehicle manufacturers）在明知的情況下進口包含“受轄軟件”的網(wǎng)聯(lián)汽車整車到美國，其中“受轄軟件”由受關(guān)注國家擁有、控制、受其管轄或聽從其指示的人員設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)[4]。

2、禁止網(wǎng)聯(lián)汽車制造商在明知的情況下在美國銷售（sell）包含受轄軟件的網(wǎng)聯(lián)汽車整車，其中“受轄軟件”由受關(guān)注國家擁有、控制、受其管轄或聽從其指示的人員設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)[5]。

但是，該禁止規(guī)則不會僅僅根據(jù)受雇、簽約或以其他類似方式參與設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)受轄軟件的自然人的國籍，而將受轄軟件視為由受關(guān)注國家所擁有、控制、受其管轄或聽從其指示的人員所設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)的[6]。

(三) 相關(guān)禁止交易

1、禁止由受關(guān)注國家擁有、控制、受其管轄或聽從其指示的網(wǎng)聯(lián)汽車制造商在明知的情況下在美國銷售包含VCS硬件或受轄軟件的網(wǎng)聯(lián)汽車整車[7]。

(四) 具體舉例說明

BIS在擬議規(guī)則中提供了部分示例，用以詳細(xì)說明禁止交易的范圍，下表為節(jié)選的部分示例：

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五、合規(guī)機制

(一)年度合規(guī)聲明（Declaration of Conformity）

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網(wǎng)聯(lián)汽車制造商如欲進口或制造在美國銷售的含有受轄軟件的網(wǎng)聯(lián)汽車整車，應(yīng)在網(wǎng)聯(lián)汽車整車的每個車型年份（each model year）的首次進口或首次銷售前60天提交合規(guī)聲明（根據(jù)品牌、型號和裝飾分類）。

VCS硬件進口商如欲進口任何VCS硬件，應(yīng)在首次進口VCS硬件前60天提交合規(guī)聲明，對于與車型年份相關(guān)的設(shè)備，應(yīng)在每個車型年份提交；對于與車型年份不相關(guān)的設(shè)備，應(yīng)在日歷年提交。VCS硬件進口商可提交一份單一的合規(guī)聲明，詳細(xì)說明將在“車型年份”或“日歷年份”進口的所有VCS硬件型號。

最后，任何人從事被禁止的VCS硬件交易或被禁止的受轄軟件交易，并提交欺詐或虛假合規(guī)聲明（無合理理由相信合規(guī)聲明的真實性），均可能受到處罰（詳見下文）。

(二)通用授權(quán)（General Authorization）

VCS硬件進口商和網(wǎng)聯(lián)汽車制造商如果符合相關(guān)規(guī)定的要求或條件，可以獲得通用授權(quán)。獲得任何通用授權(quán)的人都必須在10年內(nèi)保留每筆被禁止的交易的記錄。

如果與通用授權(quán)相關(guān)的網(wǎng)聯(lián)汽車整車或VCS硬件的用途發(fā)生任何變化，使用通用授權(quán)的VCS硬件進口商或網(wǎng)聯(lián)汽車制造商必須確定其是否仍有資格獲得通用授權(quán)，或者是否必須申請?zhí)貏e授權(quán)。此外，獲得通用授權(quán)的VCS硬件進口商和網(wǎng)聯(lián)汽車制造商須接受BIS的審計和檢查。

最后，如果出現(xiàn)以下一種或多種情況，VCS硬件進口商和網(wǎng)聯(lián)汽車制造商不得利用任何通用授權(quán)：

（1）BIS已通知VCS硬件進口商或網(wǎng)聯(lián)汽車制造商，其不符合獲得通用授權(quán)的條件。

（2）VCS硬件進口商或網(wǎng)聯(lián)汽車制造商由中俄等受關(guān)注國家擁有、控制或受其管轄、或聽從其指示。

(三)特別授權(quán)（Specific Authorization）

對于被禁止的交易，如未獲得豁免或通用授權(quán)，BIS可通過特別授權(quán)以允許VCS硬件進口商或網(wǎng)聯(lián)汽車制造商從事某些被禁止的交易。獲得特別授權(quán)的人需要將相關(guān)記錄保存10年，并根據(jù)每項特別授權(quán)中規(guī)定的說明提交報告和聲明。

BIS將采用“逐案審查”的政策審理特別授權(quán)申請，并確定適用于每項特別授權(quán)的必要條件。此類審查可能包括對申請人為特定交易提出的風(fēng)險和潛在緩解措施進行評估，包括但不限于網(wǎng)聯(lián)汽車的數(shù)據(jù)外泄和遠(yuǎn)程操縱或操作風(fēng)險；外國對手參與設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)VCS硬件或受轄軟件的程度和性質(zhì)；申請人限制受關(guān)注國家訪問或影響設(shè)計、開發(fā)、制造或供應(yīng)VCS硬件或受轄軟件的能力；申請人采用的安全標(biāo)準(zhǔn)，以及該標(biāo)準(zhǔn)是否可由BIS或第三方驗證；申請人為減輕不適當(dāng)或不可接受的風(fēng)險而計劃采取的其他行動和建議。BIS將向每個申請人告知對所提交申請的決定。

對于任何特別授權(quán)申請，BIS應(yīng)在收到申請后90天內(nèi)作出答復(fù)，說明最新情況，并要求提供補充資料或文件（如有）。

最后，除法律另有規(guī)定，BIS可隨時修正、修改或撤銷任何特別授權(quán)或據(jù)此發(fā)布的指令。

六、豁免

在一定期限內(nèi)，VCS硬件進口商和網(wǎng)聯(lián)汽車制造商無需申請授權(quán)或提交合格聲明從而進行部分被禁止的交易。在符合以下相關(guān)條件的情況下，可以豁免審查。BIS建議縮短涉及受轄軟件的交易實施周期，延長涉及VCS硬件的交易實施周期，以便各市場主體有足夠的時間建立替代供應(yīng)鏈。具體規(guī)定如下表：

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由受關(guān)注國家擁有、控制或受其管轄或聽從其指示的網(wǎng)聯(lián)汽車制造商，可以在美國銷售在2027車型年之前制造的包含VCS硬件或受轄軟件的網(wǎng)聯(lián)汽車。

七、行政復(fù)議

該擬議規(guī)則規(guī)定，被采取行政措施而受到直接、不利影響的任何人，均可向副部長（Under Secretary）提起行政復(fù)議，要求重新審議該行政措施。只有以下類型的行政措施適用本復(fù)議程序：

（1）拒絕特別授權(quán)的申請；

（2）暫?；虺蜂N已簽發(fā)的特別授權(quán)；或

（3）確定無資格適用通用授權(quán)。

八、咨詢（Advisory opinions）

BIS擬建立類似《出口管理條例》（EAR）概述中的咨詢意見機制，以方便網(wǎng)聯(lián)汽車制造商、VCS硬件進口商和其他相關(guān)方了解如何遵守擬議規(guī)則。BIS強調(diào)，擬咨詢的整個交易必須是實際發(fā)生的交易，而非假設(shè)性交易，并且交易各方是公開的，不得匿名。

九、處罰

確定違反、企圖違反、共謀違反或故意導(dǎo)致違反本規(guī)則的，會依據(jù)IEEPA的規(guī)定并結(jié)合具體違規(guī)情況，被處以民事和/或刑事處罰。故意向美國政府提供虛假或虛構(gòu)信息，可能被處以刑事罰款、監(jiān)禁或兩者兼有。

罰金將根據(jù)《2015年聯(lián)邦民事處罰通貨膨脹調(diào)整改進法案》（Federal Civil Penalties Inflation Adjustment Act Improvements Act of 2015）調(diào)整。目前，違反IEEPA最高可處以368,136美元民事處罰，以及1,000,000美元刑事處罰。

十、影響分析與合規(guī)建議

（一）持續(xù)關(guān)注該擬議規(guī)則進展。本次的擬議規(guī)則暫未生效，仍在公眾意見收集階段。且該擬議規(guī)則的部分定義較為模糊，沒有明確的邊界，例如“由外國對手擁有、控制、受其管轄或聽從其指揮”的公司這一定義的具體邊界等。這將可能導(dǎo)致該擬議規(guī)則義務(wù)主體的混淆和不明確，中國網(wǎng)聯(lián)汽車企業(yè)需要判斷自身是否屬于該擬議規(guī)則的管制主體。

（二）風(fēng)險評估。該擬議規(guī)則生效后，可能會對中國網(wǎng)聯(lián)汽車制造商以及VCS硬件或VCS/ADS相關(guān)軟件的供應(yīng)商施加更嚴(yán)格的合規(guī)要求。相關(guān)企業(yè)將面臨更嚴(yán)格的合規(guī)審查。因此，我們建議相關(guān)企業(yè)制定內(nèi)部計劃并進行風(fēng)險評估，以確保其不屬于該擬議規(guī)則所管制的主體且不涉及被禁止的交易。

（三）供應(yīng)鏈盡調(diào)和布局變革。基于該擬議規(guī)則，中國網(wǎng)聯(lián)汽車商及VCS硬件或VCS/ADS相關(guān)軟件的供應(yīng)商可能需要針對自身供應(yīng)鏈進行盡職調(diào)查，明確各硬件、軟件的原產(chǎn)地，并依據(jù)公司業(yè)務(wù)及市場布局進行供應(yīng)鏈的調(diào)整和變革。

（四）針對其他高科技行業(yè)的企業(yè)的影響。該擬議規(guī)則作為第13873號行政令下的首批重大行動之一，可能為美國未來對其他高風(fēng)險技術(shù)的進口管制監(jiān)管鋪平道路，開啟更多脫鉤斷鏈的行動。

最后，隨著美國推動供應(yīng)鏈透明化，擬議規(guī)則對中國網(wǎng)聯(lián)汽車企業(yè)產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。中國汽車制造商可能需要徹底改革其合規(guī)和供應(yīng)鏈體系，進行深入的供應(yīng)鏈盡職調(diào)查開展風(fēng)險評估，并可能需要重新考慮采購策略，特別是針對VCS和ADS兩大類相關(guān)物項。一旦相關(guān)規(guī)則最終生效，中國汽車制造商及相關(guān)硬件、軟件供應(yīng)商將面臨嚴(yán)格的供應(yīng)鏈審查，如涉及本次擬議規(guī)則規(guī)定的范圍，則將被禁止進入美國市場。

[注]?

[1]?Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain:

Connected Vehicles

https://www.federalregister.gov/public-inspection/2024-21903/securing-the-information-and-communications-technology-and-services-supply-chain-connected-vehicles

[2]?VCS hardware importers are prohibited from knowingly importing VCS hardware that is designed, developed, manufactured, or supplied by persons owned by, controlled by, or subject to the jurisdiction or direction of the PRC or Russia.

[3]?In the context of this subpart, VCS hardware will not be considered to be designed, developed, manufactured, or supplied by persons owned by, controlled by, or subject to the jurisdiction or direction of the PRC or Russia, solely based on the country of citizenship of natural persons who are employed, contracted, or otherwise similarly engaged to participate in the design, development, manufacture, or supply of the VCS hardware.

[4]?Connected vehicle manufacturers are prohibited from knowingly importing into the United States completed connected vehicles that incorporate covered software, designed, developed, manufactured, or supplied by persons owned by, controlled by, or subject to the jurisdiction or direction of the PRC or Russia.

[5]?Connected vehicle manufacturers are prohibited from knowingly selling in the United States completed connected vehicles that incorporate covered software, designed, developed, manufactured, or supplied by persons owned by, controlled by, or subject to the jurisdiction or direction of the PRC or Russia.

[6]?In the context of this subpart, covered software will not be considered to be designed, developed, manufactured, or supplied by persons owned by, controlled by, or subject to the jurisdiction or direction of the PRC or Russia, solely based on the country of citizenship of natural persons who are employed, contracted, or otherwise similarly engaged to participate in the design, development, manufacture, or supply of the Covered Software.

[7]?Connected vehicle manufacturers who are persons owned by, controlled by, or subject to the jurisdiction or direction of the PRC or Russia, are prohibited from knowingly selling in the United States completed connected vehicles that incorporate VCS hardware or covered software.