政府、國(guó)有企業(yè)拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款已成為民營(yíng)企業(yè)面臨的痛點(diǎn)問(wèn)題。在簽約階段，民營(yíng)企業(yè)因處于交易弱勢(shì)地位而被迫接受?chē)?yán)苛的付款條件和漫長(zhǎng)的付款周期；在履約階段，政府和國(guó)有企業(yè)常常以人員變更、換屆調(diào)整、內(nèi)部程序等理由拖延付款；在追收階段，由于政府干預(yù)及救濟(jì)路徑不暢，民營(yíng)企業(yè)維權(quán)舉步維艱。根據(jù)2020年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)政府部門(mén)和大型國(guó)有企業(yè)拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款超過(guò)8900億元。[1]

民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收困境已經(jīng)引起立法者和有關(guān)部門(mén)的重視。2019年12月4日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》，提出建立清理和防止拖欠賬款長(zhǎng)效機(jī)制。2023年7月14日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出完善拖欠賬款常態(tài)化預(yù)防和清理機(jī)制。2023年9月25日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境 促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從司法審判執(zhí)行角度對(duì)化解民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收困境進(jìn)行了整體謀劃。2024年10月10日，司法部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》，包含多個(gè)涉及保障民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收的條款。

然而，前述指導(dǎo)意見(jiàn)主要從宏觀層面進(jìn)行政策引導(dǎo)，《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》側(cè)重促進(jìn)、指導(dǎo)、宣示，大部分條文缺少具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和明確的法律后果，呈現(xiàn)出一定的軟法特征。如何利用并完善現(xiàn)有法律體系，將軟法性質(zhì)的政策文件落地，切實(shí)解決民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收的實(shí)際困難，是當(dāng)下亟待研究的課題。本文將剖析造成民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收困境的成因，結(jié)合現(xiàn)有法律、制度以及國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)問(wèn)題的根源探討保障民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收的法治路徑，提出相應(yīng)建議，供立法決策參考。

二、民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收困境的成因分析

（一）交易地位不對(duì)等，合同條款有失公允

債權(quán)回收難問(wèn)題往往在交易初期就已經(jīng)埋下了隱患。由于政府和大型國(guó)有企業(yè)在交易中往往處于優(yōu)勢(shì)地位，在合同談判中具有更高的話語(yǔ)權(quán)，民營(yíng)企業(yè)為了促成交易，有時(shí)被迫接受對(duì)其不利的合同條款，具體表現(xiàn)形式包括：

第一，嚴(yán)苛的付款條件。比如在建設(shè)工程項(xiàng)目或涉及上下游的貿(mào)易交易中，約定以收到第三方付款作為向民營(yíng)企業(yè)支付的條件，實(shí)質(zhì)是將第三方付款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給民營(yíng)企業(yè)。此外，實(shí)踐中還存在約定以政府或國(guó)有企業(yè)驗(yàn)收滿意作為付款條件，賦予政府或國(guó)有企業(yè)較高的自由裁量權(quán)等。此類(lèi)嚴(yán)苛的付款條件為民營(yíng)企業(yè)后期請(qǐng)求支付制造了較大障礙。

第二，漫長(zhǎng)的付款期限。最常見(jiàn)的表現(xiàn)形式是在合同中直接約定不合理的超長(zhǎng)賬期。此外，實(shí)踐中還存在通過(guò)承兌匯票等票據(jù)支付進(jìn)而變相延長(zhǎng)付款期限的情形，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)難以及時(shí)獲得現(xiàn)金回款。

第三，失衡的違約條款。比如為政府或國(guó)有企業(yè)設(shè)置極低的逾期支付利息，卻給民營(yíng)企業(yè)設(shè)置較重違約責(zé)任，導(dǎo)致雙方違約成本嚴(yán)重失衡，難以起到震懾付款方按時(shí)履約的效果。

（二）權(quán)力監(jiān)督缺位，政府違約成本較低

權(quán)力監(jiān)督缺位是造成政府拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款的根源之一。政府與民營(yíng)企業(yè)之間簽訂商事合同，此時(shí)二者是平等的交易主體，本應(yīng)平等地受到合同條款以及司法執(zhí)行的約束。但實(shí)踐中政府的違約成本卻遠(yuǎn)低于一般的民事主體，具體而言：

第一，由于官本位觀念長(zhǎng)期根植于中國(guó)社會(huì)，對(duì)政府權(quán)力的制約和監(jiān)督不到位，導(dǎo)致部分政府人員產(chǎn)生“權(quán)力的傲慢”，在履行商事合同時(shí)仍然以管理者自居，缺乏契約精神和法治意識(shí)，任意違約。民營(yíng)企業(yè)往往懾于政府權(quán)威難以強(qiáng)硬維權(quán)，司法機(jī)關(guān)在辦理涉及政府的案件時(shí)也常常受到行政干預(yù)。

第二，為保障政府正常履行行政管理和公共服務(wù)職能，維護(hù)政府的公信力，現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)于針對(duì)政府采取強(qiáng)制執(zhí)行措施設(shè)置了諸多特殊限制，比如政府賬戶中的財(cái)政資金不能用于償還經(jīng)濟(jì)糾紛產(chǎn)生的債務(wù)，政府辦公用房、車(chē)輛等其他辦公必需品也無(wú)法拍賣(mài)，導(dǎo)致政府違約缺乏強(qiáng)制執(zhí)行威懾。

第三，政府人員可以利用任期制逃避責(zé)任，部分政府換屆后存在“新官不理舊賬”的情況，部分政府人員則采用“拖延戰(zhàn)術(shù)”，將支付義務(wù)拖延至下屆政府，導(dǎo)致債務(wù)“代代相傳”，責(zé)任卻無(wú)人承擔(dān)。

（三）宏觀經(jīng)濟(jì)下行，履約償債能力下降

近年，受?chē)?guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦、新冠疫情等影響，宏觀經(jīng)濟(jì)整體處于下行階段，地方政府財(cái)政緊張，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力增大，導(dǎo)致政府和國(guó)有企業(yè)償債能力下降，客觀上加劇了民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收難題。特別是涉及上下游的貿(mào)易采購(gòu)和建設(shè)工程項(xiàng)目，一旦債務(wù)鏈條上一方財(cái)務(wù)惡化導(dǎo)致未能按約支付，可能會(huì)帶來(lái)連環(huán)效應(yīng)，造成“三角債”“連環(huán)套”等問(wèn)題。

（四）救濟(jì)路徑不暢，企業(yè)追收手段受限

首先，地方司法經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期依附于地方財(cái)政；地方黨委、行政部門(mén)對(duì)司法工作人員選任、晉升的影響力較大；多地建立“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制解決各類(lèi)問(wèn)題，雖有助于提升糾紛解決效率，但同時(shí)也在無(wú)形中強(qiáng)化了司法與行政的權(quán)力交融。在此背景下，極易造成行政干預(yù)司法，審判獨(dú)立性受限，民營(yíng)企業(yè)起訴政府難以獲得公正裁判。

其次，即便民營(yíng)企業(yè)獲得勝訴判決，實(shí)際執(zhí)行政府財(cái)產(chǎn)仍困難重重。比如最高人民法院在（2023）最高法執(zhí)監(jiān)13號(hào)、（2019）最高法執(zhí)復(fù)38號(hào)等案例中明確，凍結(jié)、扣劃政府賬戶必須采取“審慎和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)”，只能用政府財(cái)政資金以外的自有資金清償債務(wù)。2022年6月24日發(fā)布的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法（草案）》第一百零一條規(guī)定，不得執(zhí)行為履行行政管理職能或者公共服務(wù)職能所必需的財(cái)產(chǎn)，該條規(guī)定較為籠統(tǒng)，諸如財(cái)政資金、辦公用房、公務(wù)用車(chē)等皆可被解釋在內(nèi)。可以看出，立法、司法的態(tài)度具有明顯的傾向，“審慎和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)”將導(dǎo)致法院在實(shí)際操作中更加保守，甚至可能淪為法院怠于執(zhí)行的借口或政府規(guī)避清償責(zé)任的工具。

此外，失信懲戒作為司法執(zhí)行的重要手段，旨在通過(guò)限制失信被執(zhí)行人的消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，迫使其履行債務(wù)。然而在實(shí)踐中，針對(duì)政府的失信行為卻存在諸多豁免。比如《最高人民法院關(guān)于將政府機(jī)構(gòu)納入失信被執(zhí)行人名單有關(guān)事項(xiàng)的通知》第五條規(guī)定，對(duì)納入失信名單的政府機(jī)構(gòu)不采取限制高消費(fèi)措施。此類(lèi)規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)在于保障政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是過(guò)于武斷的豁免將大大降低政府的失信成本，削弱失信懲戒措施的威懾力和執(zhí)行力。普通的失信被執(zhí)行人會(huì)因高消費(fèi)限制遭遇實(shí)際的生活困境，而手握公權(quán)力的政府及其責(zé)任人員卻享有豁免特權(quán)，這種“差別化懲戒”無(wú)形中削弱了法律的權(quán)威性，助長(zhǎng)了政府在債務(wù)處理上的任意性，限制了民營(yíng)企業(yè)的追收路徑。

（五）法治文化缺位，企業(yè)維權(quán)顧慮重重

受傳統(tǒng)文化和人治思維的影響，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)不擅長(zhǎng)運(yùn)用法治思維和法治手段解決問(wèn)題，主觀上缺乏向政府維權(quán)的內(nèi)在動(dòng)力。

首先，從孔子“以和為貴、無(wú)訟為貴”的箴言，到康熙“和鄉(xiāng)黨以息爭(zhēng)訟”的圣諭，傳統(tǒng)文化中厭訟的基因直到今天依然影響著個(gè)體的行為模式。在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，訴訟維權(quán)往往不是民營(yíng)企業(yè)首選的解決途徑。

其次，受到官本位傳統(tǒng)的影響，民營(yíng)企業(yè)在面對(duì)龐大的政府機(jī)構(gòu)時(shí)，個(gè)人與公權(quán)力之間的力量對(duì)比使得厭訟思維更加強(qiáng)烈。與政府對(duì)簿公堂可能會(huì)影響政府審批事項(xiàng)的推進(jìn)和政府合作機(jī)會(huì)的爭(zhēng)取，進(jìn)一步抑制了民營(yíng)企業(yè)的維權(quán)動(dòng)力。

此外，由于民營(yíng)企業(yè)合規(guī)管理水平尚在逐步提升的階段，經(jīng)營(yíng)中可能存在稅務(wù)、環(huán)保等方面的違規(guī)問(wèn)題，對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)管尤為忌憚。出于對(duì)政府機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法的畏懼，也多傾向于私下解決問(wèn)題，而不是通過(guò)司法維權(quán)尋求救濟(jì)。

三、保障民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收的法治路徑

（一）嚴(yán)格規(guī)制付款條件，保障合同公平合理

1、立法限制不合理的付款條件

合同自由和合同公平是合同法的基本原則。[2]一方面，根據(jù)合同自由原則，法律一般不干預(yù)平等主體之間自愿達(dá)成的約定。另一方面，公平原則要求合同當(dāng)事人平等協(xié)商、權(quán)利義務(wù)基本對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)分配相對(duì)合理。如前所述，由于政府、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間的交易地位不對(duì)等，民營(yíng)企業(yè)可能為促成交易而被迫接受不合理的付款條件。此時(shí)，表面上雙方達(dá)成的合意實(shí)質(zhì)只是強(qiáng)勢(shì)一方意志的體現(xiàn)，弱勢(shì)一方處于消極接受的立場(chǎng)，繼續(xù)堅(jiān)持合同自由原則可能會(huì)導(dǎo)致利益失衡，適用公平原則進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，對(duì)于保障交易安全和市場(chǎng)穩(wěn)定具有積極意義。

鑒此，通過(guò)立法限制政府與民營(yíng)企業(yè)簽訂的合同中約定不合理的付款條件，可以糾正不對(duì)等的交易地位和議價(jià)能力帶來(lái)的利益失衡，從前端預(yù)防民營(yíng)企業(yè)賬款無(wú)法回收的風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地平衡公平原則與意思自治，切實(shí)回應(yīng)實(shí)踐需求，確保相關(guān)立法的針對(duì)性和有效性，筆者提出如下建議：

第一，結(jié)合實(shí)踐痛點(diǎn)，集中列舉禁止約定的情形。《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》在第六十五條、第六十六條分別規(guī)定了不得強(qiáng)制以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)、不得以收到第三方付款作為支付條件，但前述規(guī)定分散于不同條款，且未全面涵蓋實(shí)踐中的常見(jiàn)問(wèn)題。對(duì)此，筆者建議在一個(gè)法條中集中列舉禁止約定的不合理付款條件，包括但不限于：（1）以收到第三方付款作為支付前提；（2）以滿足付款方享有無(wú)限自由裁量權(quán)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)作為支付前提；（3）超出交易慣例合理區(qū)間的付款期限；（4）通過(guò)商業(yè)匯票等支付方式變相延長(zhǎng)付款期限；（5）政府、國(guó)有企業(yè)付款方承擔(dān)低于合同訂立時(shí)1年期貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率（LPR）的逾期支付利息或其他變相減免政府、國(guó)有企業(yè)違約責(zé)任的約定。

第二，設(shè)置兜底條款并細(xì)化適用標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院于2020年7月頒布的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》旨在促進(jìn)政府和大型企業(yè)及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)，對(duì)于保障民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收的相關(guān)立法具有重要參考價(jià)值。該條例第六條第一款規(guī)定，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得要求中小企業(yè)接受不合理的交易條件，但是并未明確“不合理”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為避免適用爭(zhēng)議，建議細(xì)化判斷“不合理”的考量因素，比如給付義務(wù)的對(duì)等性、風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性等。

第三，明確條款效力及民事法律后果。《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》和《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》均對(duì)不合理的交易條款有所限制，但是未明確相關(guān)條款的效力及民事法律后果，容易引發(fā)爭(zhēng)議，削弱立法的有效性和可執(zhí)行性。對(duì)此，筆者認(rèn)為可以有兩種解決方式：一是在相關(guān)法律或條例中直接規(guī)定，適用時(shí)清晰明確。二是通過(guò)司法解釋或法院批復(fù)等予以明確，比如最高人民法院在《關(guān)于大型企業(yè)與中小企業(yè)約定以第三方支付款項(xiàng)為付款前提條款效力問(wèn)題的批復(fù)》中指出，違反《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》的合同條款無(wú)效。該模式無(wú)需另行修法，能夠高效地將法律規(guī)定與實(shí)踐需求相銜接。

2、利用現(xiàn)有法律保障交易公平

除了新立法以外，亦可充分利用現(xiàn)有法律框架下的相關(guān)制度保障合同條款的公平合理。比如，《民法典》第一百五十一條規(guī)定，顯失公平的民事法律行為可以依法撤銷(xiāo)。政府、國(guó)有企業(yè)利用優(yōu)勢(shì)地位迫使民營(yíng)企業(yè)接受不合理的交易條件，致使雙方權(quán)利義務(wù)顯著失衡的，在符合法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以適用顯失公平制度撤銷(xiāo)不合理的條款。

再比如，《民法典》第四百九十七條規(guī)定，提供格式條款一方不合理地免除或者減輕其責(zé)任、加重對(duì)方責(zé)任、限制或排除對(duì)方主要權(quán)利的，該格式條款無(wú)效。如果政府、國(guó)有企業(yè)按照其預(yù)先擬定的模板與民營(yíng)企業(yè)簽訂合同，且未給予民營(yíng)企業(yè)協(xié)商談判的機(jī)會(huì)，則構(gòu)成格式條款，其中不合理減輕政府或國(guó)有企業(yè)責(zé)任、排除或限制民營(yíng)企業(yè)權(quán)利的條款依法應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。

顯失公平和格式條款制度在適用時(shí)均需要法院根據(jù)案件具體情況并基于公平原則進(jìn)行價(jià)值判斷，具有一定自由裁量空間?？梢酝ㄟ^(guò)司法解釋、指導(dǎo)性案例等明確前述制度在政府、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)糾紛中的可適用性，在緩解民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收困境方面發(fā)揮制度補(bǔ)充和價(jià)值引導(dǎo)作用。

（二）加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，促進(jìn)政府依法履約

1、立法規(guī)制政府履約行為

參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，制定專門(mén)立法督促政府的履約行為，是解決民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收問(wèn)題的有效方式。美國(guó)的《聯(lián)邦準(zhǔn)時(shí)付款法》（The Federal Prompt Payment Act）對(duì)政府的付款期限、付款流程以及逾期付款的懲罰措施等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并收獲了良好的實(shí)踐效果，可以為我國(guó)的立法提供借鑒思路。

首先，美國(guó)《聯(lián)邦準(zhǔn)時(shí)付款法》對(duì)政府的付款節(jié)點(diǎn)、流程等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，以保證政府能夠在期限內(nèi)完成付款。我國(guó)可以參考前述規(guī)定，為內(nèi)部付款流程設(shè)置明確的節(jié)點(diǎn)和期限，從源頭上杜絕政府以履行內(nèi)部流程為由拖延支付的可能。

其次，美國(guó)《聯(lián)邦準(zhǔn)時(shí)付款法》針對(duì)食品采購(gòu)、建設(shè)工程等不同類(lèi)型的合同規(guī)定了不同的付款期限或付款標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)可參考其經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同領(lǐng)域的特殊需求制定有針對(duì)性的規(guī)則。

此外，美國(guó)《聯(lián)邦準(zhǔn)時(shí)付款法》設(shè)置了嚴(yán)格的罰息制度，當(dāng)政府遲延付款時(shí)，無(wú)需債權(quán)人申請(qǐng)，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)計(jì)算并支付罰息。該法的實(shí)施條例進(jìn)一步規(guī)定，如果逾期支付罰息，未支付的罰息將計(jì)入本金，隨后的罰息將按該金額累計(jì)。我國(guó)亦可仿效前述規(guī)定，通過(guò)引入強(qiáng)制罰息制度遏制拖延支付的行為。

2、發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督功能

審計(jì)監(jiān)督可以對(duì)政府、國(guó)有企業(yè)拖欠賬款起到一定的約束作用。曾有部分省份的審計(jì)廳在年度審計(jì)報(bào)告中披露政府拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款的數(shù)據(jù)，比如河南省2022年審計(jì)報(bào)告指出，部分地方政府和國(guó)有企業(yè)新增拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款95.63億元；[3]江蘇省2022年審計(jì)報(bào)告指出，562個(gè)建設(shè)工程和政府采購(gòu)項(xiàng)目拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款16.2億元。[4]政府審計(jì)報(bào)告對(duì)公眾公開(kāi)，作為政績(jī)考核的參考依據(jù)，在其中披露相關(guān)數(shù)據(jù)，一定程度上可以制約政府的拖欠行為。

但是，目前法律規(guī)定并未強(qiáng)制要求政府審計(jì)報(bào)告披露拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款情況，實(shí)踐中并非每個(gè)地區(qū)每年均會(huì)進(jìn)行披露，比如河南省和江蘇省2023年的審計(jì)報(bào)告就未繼續(xù)涵蓋相關(guān)內(nèi)容。時(shí)有時(shí)無(wú)、作輟無(wú)常的監(jiān)督難以起到持續(xù)有效的制約作用。

《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》第六十五條第二款規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)支付民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織賬款情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”但未進(jìn)一步明確具體通過(guò)何種方式進(jìn)行監(jiān)督。筆者建議進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，比如要求地方政府的審計(jì)報(bào)告設(shè)置專節(jié)披露拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款情況，包括當(dāng)年增量、存量對(duì)比等，省級(jí)審計(jì)報(bào)告可以對(duì)市縣級(jí)政府拖欠金額進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和對(duì)比，以切實(shí)有效地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督功能。

3、建立逾期支付信息公示制度

《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》第十六條要求政府、大型企業(yè)公示拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)信息。筆者認(rèn)為，可以參照該規(guī)定建立民營(yíng)企業(yè)款項(xiàng)逾期支付信息公示制度，具體而言：（1）要求政府部門(mén)每年將上一年度逾期尚未支付民營(yíng)企業(yè)款項(xiàng)的合同數(shù)量、金額等信息通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)刊等方式公開(kāi)。（2）要求國(guó)有企業(yè)將逾期尚未支付民營(yíng)款項(xiàng)的合同數(shù)量、金額等信息納入企業(yè)年度報(bào)告，通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示。（3）將逾期金額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的政府單位和國(guó)有企業(yè)納入失信懲戒名單，通過(guò)全國(guó)信用信息平臺(tái)公開(kāi)；對(duì)政府單位而言，在公務(wù)消費(fèi)、辦公用房、經(jīng)費(fèi)安排等方面予以限制；對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，在招標(biāo)投標(biāo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面予以限制。

4、建立投訴平臺(tái)

工業(yè)和信息化部于2019年4月設(shè)立了違約拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)登記（投訴）平臺(tái)，受理政府和大型企業(yè)違約拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)的登記投訴，已由法院、仲裁機(jī)構(gòu)或調(diào)解機(jī)構(gòu)受理的案件不屬于該平臺(tái)受理范圍。然而，由于政府項(xiàng)目往往標(biāo)的較大，對(duì)合作對(duì)象設(shè)有一定門(mén)檻，與政府簽訂合同卻未能按時(shí)回收賬款的不乏大型民營(yíng)企業(yè)。此外，盡管部分民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)起訴維權(quán)，如果政府、國(guó)有企業(yè)不予配合，仍然可能面臨執(zhí)行困難?，F(xiàn)有平臺(tái)對(duì)投訴主體和案件范圍的限制無(wú)法全面回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。

因此，建議拓寬投訴平臺(tái)的受理范圍，將投訴主體擴(kuò)大至全部民營(yíng)企業(yè)，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入司法程序的案件，針對(duì)審判執(zhí)行中的違規(guī)操作或惡意逃債等行為，依法受理并處理相關(guān)投訴，切實(shí)發(fā)揮投訴平臺(tái)的監(jiān)督協(xié)調(diào)與糾紛解決功能。

5、明確責(zé)任后果

《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》第七十二條規(guī)定，政府和國(guó)有企業(yè)拒絕或者拖延支付民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織賬款的，由有權(quán)機(jī)關(guān)予以糾正；造成損失的，依法予以賠償；造成不良后果或者影響的，依法給予處分。但由于未規(guī)定處分的形式和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致缺乏威懾力和執(zhí)行力。

建議進(jìn)一步明確政府和國(guó)有企業(yè)拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款的責(zé)任后果，特別是針對(duì)“新官不理舊賬”和拖延戰(zhàn)術(shù)等問(wèn)題，細(xì)化單位主管人員和其他責(zé)任人員的處分措施，執(zhí)行終身責(zé)任制，讓法律規(guī)定長(zhǎng)出“牙齒”。

（三）完善爭(zhēng)議解決機(jī)制，暢通企業(yè)維權(quán)渠道

1、保障審判獨(dú)立

切斷行政與司法的權(quán)力交融，阻斷行政干預(yù)司法，保障審判獨(dú)立，才能從根本上消除民營(yíng)企業(yè)的維權(quán)障礙。

首先，保障司法經(jīng)費(fèi)獨(dú)立才能夠有效切斷政府對(duì)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)控制，弱化司法系統(tǒng)與地方行政權(quán)力之間的利益關(guān)聯(lián)，防止司法受到行政制約?？煽紤]將司法經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)行專項(xiàng)撥款，確保不受地方財(cái)政控制。

其次，強(qiáng)化披露制度是遏制行政干預(yù)司法的重要手段。比如可以參考《關(guān)于建立過(guò)問(wèn)或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項(xiàng)記錄報(bào)告制度的實(shí)施辦法》，要求政府人員和司法審判人員定期填報(bào)表格，披露任何過(guò)問(wèn)或試圖影響司法審判的行為，還可在表格中專設(shè)民營(yíng)企業(yè)賬款糾紛欄目，針對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行專項(xiàng)披露。如發(fā)現(xiàn)虛假陳述或隱瞞不報(bào)的，予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。此外，還可通過(guò)信息化手段建設(shè)“民營(yíng)企業(yè)案件干預(yù)記錄管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)案件干預(yù)記錄的電子化、可追溯，并與監(jiān)察部門(mén)共享數(shù)據(jù)，形成監(jiān)督閉環(huán)。

再次，長(zhǎng)期以來(lái)，地方保護(hù)主義都是司法公正的重要障礙，地方法院與地方政府之間的利益關(guān)聯(lián)很可能導(dǎo)致裁判結(jié)果失之偏頗。巡回法院雖在一定程度上可以防止地方保護(hù)主義，但由于其需要在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展工作，仍可能受到區(qū)域性利益的影響。與之相比，異地審理制度能夠更為有效地削弱地方政府對(duì)案件審理的干預(yù)能力，防止地方保護(hù)主義。因此，建議明確規(guī)定政府與民營(yíng)企業(yè)的賬款支付糾紛應(yīng)當(dāng)實(shí)行異地審理，同時(shí)可以運(yùn)用遠(yuǎn)程庭審、電子證據(jù)交換等技術(shù)手段，降低異地審理的時(shí)間成本和金錢(qián)成本。

2、暢通執(zhí)行渠道

如前所述，當(dāng)前的法律制度對(duì)執(zhí)行政府財(cái)產(chǎn)設(shè)置了諸多限制，法院不得凍結(jié)或執(zhí)行財(cái)政資金以及為履行行政管理職能或者公共服務(wù)職能所必需的財(cái)產(chǎn)。鑒此，為了保障民營(yíng)企業(yè)獲得勝訴判決后能夠獲得有效執(zhí)行，筆者建議通過(guò)如下方式拓展執(zhí)行渠道：（1）對(duì)于政府財(cái)政賬戶資金，區(qū)分日常行政管理、公共服務(wù)資金與其他非重點(diǎn)項(xiàng)目資金，非重點(diǎn)項(xiàng)目資金納入可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)范圍，避免“一刀切”不予執(zhí)行。（2）要求政府將清償民營(yíng)企業(yè)債務(wù)納入預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)償債科目，優(yōu)先保障執(zhí)行。（3）審計(jì)部門(mén)對(duì)政府預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，確保財(cái)政資金流向透明，防止通過(guò)預(yù)算調(diào)整規(guī)避債務(wù)執(zhí)行。（4）采用靈活凍結(jié)/劃扣模式，例如分期凍結(jié)/劃扣或動(dòng)態(tài)凍結(jié)/劃扣賬戶余額，在不影響公共職能行使的前提下，實(shí)現(xiàn)債務(wù)償還。（5）拓寬可執(zhí)行的政府財(cái)產(chǎn)范圍，例如將部分非必需的公務(wù)用車(chē)、庫(kù)房納入可執(zhí)行范圍。（6）參照《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》第十九條之規(guī)定，對(duì)拒絕或者遲延支付民營(yíng)企業(yè)款項(xiàng)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)在公務(wù)消費(fèi)、辦公用房、經(jīng)費(fèi)安排等方面采取必要的限制措施。（7）加大失信懲戒力度，將拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款的政府主要負(fù)責(zé)人納入失信名單、限制高消費(fèi)，對(duì)惡意規(guī)避執(zhí)行的責(zé)任人，依法追究其行政責(zé)任或刑事責(zé)任，形成失信問(wèn)責(zé)的強(qiáng)大威懾。

3、發(fā)揮政府協(xié)調(diào)作用

除了依靠司法手段以外，充分發(fā)揮政府協(xié)調(diào)作用，可以更高效地化解民營(yíng)企業(yè)的追收困境。2023年9月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)新設(shè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，其職能之一是處理拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款問(wèn)題，包括受理民營(yíng)企業(yè)反映的問(wèn)題，與有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)投訴平臺(tái)或司法途徑尋求救濟(jì)，并定期在網(wǎng)站公布辦理情況。[5]地方政府也可以通過(guò)成立工作專班、開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)、設(shè)立民營(yíng)企業(yè)款項(xiàng)支付協(xié)調(diào)辦公室等方式推進(jìn)清欠民營(yíng)企業(yè)賬款工作。通過(guò)政府部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步暢通追收渠道，降低企業(yè)維權(quán)成本。

4、探索多元化糾紛解決機(jī)制

《民營(yíng)企業(yè)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》第六十七條提出利用協(xié)商、調(diào)解處理民營(yíng)企業(yè)債權(quán)回收糾紛，并倡導(dǎo)發(fā)揮工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、律師協(xié)會(huì)等組織的作用，提供了訴訟以外的多元化糾紛解決思路。協(xié)商、調(diào)解具有程序靈活、便捷高效的特點(diǎn)；工商業(yè)聯(lián)合會(huì)是政府聯(lián)系民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的橋梁，具有貼近民營(yíng)企業(yè)的天然優(yōu)勢(shì)；律師協(xié)會(huì)能夠提供法律專業(yè)支持。由此類(lèi)組織主持和參與協(xié)商、調(diào)解程序，能夠提升糾紛解決效率，降低民營(yíng)企業(yè)維權(quán)成本。

建議進(jìn)一步對(duì)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、律師協(xié)會(huì)等組織的具體職責(zé)進(jìn)行細(xì)化分工，對(duì)其開(kāi)展調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)給予專項(xiàng)支持，亦可探索成立專門(mén)處理政府/國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)賬款糾紛案件的調(diào)解中心，幫助雙方快速達(dá)成互利共贏的解決方案。

（四）加強(qiáng)法律素養(yǎng)建設(shè)，提升企業(yè)追收能力

1、提供法律專業(yè)支持

如前所述，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)不擅長(zhǎng)用法治思維和法治手段處理問(wèn)題，缺乏向政府依法維權(quán)的動(dòng)力和能力。因此，充分發(fā)揮專業(yè)人士及社會(huì)團(tuán)體的作用，為民營(yíng)企業(yè)提供法律支持，能夠幫助民營(yíng)企業(yè)通過(guò)法律手段化解追收困境。

建議通過(guò)立法或政策文件鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)社會(huì)團(tuán)體為民營(yíng)企業(yè)提供法律公益培訓(xùn)；通過(guò)律師協(xié)會(huì)引導(dǎo)或要求執(zhí)業(yè)律師為民營(yíng)企業(yè)提供法律援助服務(wù)；指定專門(mén)機(jī)構(gòu)或辦公室為民營(yíng)企業(yè)提供法律咨詢等，多措并舉，全面提升民營(yíng)企業(yè)的法治意識(shí)和維權(quán)能力。

2、倡導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)

如前所述，由于民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，往往因懼怕政府選擇性執(zhí)法而不敢運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，不僅可以避免前述情況的發(fā)生，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有深遠(yuǎn)意義。

就具體措施而言，可以參考中央企業(yè)合規(guī)管理建設(shè)的相關(guān)舉措，比如通過(guò)頒布《合規(guī)管理指引》或類(lèi)似性質(zhì)的文件為民營(yíng)企業(yè)提供引導(dǎo)和指南，通過(guò)組織培訓(xùn)講座等進(jìn)行合規(guī)知識(shí)普及；鼓勵(lì)新聞媒體進(jìn)行合規(guī)文化宣傳等。此外，亦可參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在行政執(zhí)法時(shí)，以企業(yè)完善合規(guī)管理體系作為減輕或解除處罰措施的條件。

3、普及債權(quán)管理制度

完善的債權(quán)管理制度能夠有效幫助企業(yè)預(yù)防和管控債權(quán)回收風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)部門(mén)可以通過(guò)舉辦公益講座、印發(fā)宣傳手冊(cè)、發(fā)布線上視頻和專題文章等方式向民營(yíng)企業(yè)普及債權(quán)管理方面的有關(guān)知識(shí)，幫助民營(yíng)企業(yè)了解如何識(shí)別合同條款中的常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)以及履約中的預(yù)警信號(hào)，指導(dǎo)企業(yè)在合同審查、證據(jù)留存、增信擔(dān)保等方面做好風(fēng)險(xiǎn)管控，以最大限度保障債權(quán)回收。

[注]?

[1] 參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)：https://www.gov.cn/premier/2020-01/09/content_5467884.htm。

[2] 崔建遠(yuǎn)：《合同法》，法律出版社2007年7月第4版，第21頁(yè)。

[3] 參見(jiàn)河南省審計(jì)廳《關(guān)于2022年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，https://sjt.henan.gov.cn/2023/07-28/2787185.html。

[4] 參見(jiàn)江蘇省審計(jì)廳《江蘇省2022年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》，https://jssjt.jiangsu.gov.cn/art/2023/7/27/art_80119_10964296.html。

[5] 參見(jiàn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)官方網(wǎng)站：https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/myj/myjjfzj/202410/t20241031_1394159.html。