該規(guī)則依托于《證券法》、《證券期貨違法行為行政處罰辦法》等資本市場的基本法律法規(guī)，進一步明確了對各類證券違法行為的處罰力度與裁量方法，設(shè)置了六檔裁量階梯和裁量情節(jié)，明確了共同違法、多次違法、單位直接責任人員違法等多項處罰規(guī)則，建立了主要負責人批準或者集體討論制度，重申“立體追責”和“行刑銜接”的追責機制，力求實現(xiàn)證券行政監(jiān)管領(lǐng)域行政裁量的精準化、清晰化和規(guī)范化。

結(jié)合近年來證監(jiān)會行政處罰的相關(guān)案例，我們綜合研究如下：

一、當事人陳述申辯的趨勢分析

參加聽證會和進行陳述申辯，是被處罰相對人進行權(quán)利救濟的重要途徑。但近幾年行政處罰相對人進行陳述申辯，以及陳述申辯被采納的情況不高。根據(jù)公開數(shù)據(jù)：

（1）2024年上半年作出的證券行政處罰中，111起案件中的行政相對人未提出陳述申辯，92份行政處罰決定書中提及行政相對人提出陳述申辯，占比約為45.3%。對比2022年，行政相對人提出陳述申辯的占比存在小幅增長。在前述92份提及行政相對人提出陳述申辯的行政處罰決定書中，77份行政處罰決定書中的陳述申辯理由未被采納，14份陳述申辯理由部分被采納，1份陳述申辯理由被采納。[1]

（2）2023年全年作出的證券行政處罰中，存在265位行政相對人未提出陳述申辯，共計191份行政處罰決定書中提及行政相對人提出陳述申辯，比例約為41.9%，對比2022年，雖然行政相對人提出陳述申辯的絕對數(shù)量存在一定漲幅，但是占比存在下降。在前述191份提及行政相對人提出陳述申辯的行政處罰決定書中，171份行政處罰決定書中的陳述申辯理由未被采納。從公開的處罰決定書來看，在前述191份提及行政相對人提出陳述申辯的行政處罰決定書中，19份行政處罰決定書中的陳述申辯理由得到部分采納；另外1份行政處罰決定書中的陳述申辯理由雖得到采納，但是監(jiān)管部門并未免除處罰，而是從輕處罰。[2]

（3）2022年全年作出的行政處罰決定中，共計146份決定書中提及被處罰對象提出了陳述申辯，比例高達45.2%。其中，有20例案件的陳述申辯的理由得到部分采納。[3]

（4）2021年全年作出的行政處罰決定中，共計177份決定書中提及被處罰對象提出了陳述申辯，比例高達51.3%。其中，37份陳述申辯的理由得到部分采納，29份處罰決定因采納陳述申辯而調(diào)整了量罰。[4]

據(jù)統(tǒng)計，2021年至2024年上半年證券行政處罰中，行政相對人個人提出申訴和申訴被部分采納的數(shù)據(jù)如下（從歷年案例看，陳述申辯被全部采納的情況只有零星個例[5]，不會影響統(tǒng)計結(jié)果呈現(xiàn)的整體趨勢，因此不納入統(tǒng)計分析）。表格主要列示了近三年相對人提出陳述申辯的比率，以及陳述申辯被部分采納的比率：

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在行政處罰程序中，陳述申辯是行政相對人的合法權(quán)益，《證券期貨違法行為行政處罰辦法》規(guī)定，行政處罰決定作出前，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)應(yīng)當向當事人送達行政處罰事先告知書，載明當事人依法享有陳述和申辯的權(quán)利[6]。

從2021年到2024年上半年，行政相對人做出陳述申辯以及陳述申辯意見的被采納率整體呈現(xiàn)下降趨勢，2021-2023年間呈完全下降趨勢。在2021年至2024年上半年對證券違法人員的行政處罰決定書中，幾乎一半的當事人放棄了陳述申辯的權(quán)益，且整體比例呈上升趨勢。

我們理解，其中原因可能包括：（1）當事人對法律程序不熟悉，未依《證券期貨違法行為行政處罰辦法》到指定地點參加聽證會，或雖然參加聽證會但未在規(guī)定時間內(nèi)提出陳述申辯意見[7]；（2）當事人出于成本與收益的權(quán)衡，認為提出可能被采納的申辯意見需要個人投入較高的時間、精力和金錢成本；（3）當事人對法律后果存在悲觀預(yù)期，認為即使提出陳述申辯意見，該意見也不會被采納，難以改變處罰對結(jié)果等等。其中第三點原因值得關(guān)注，從行政相對人陳述申辯意見的部分采納率看，行政相對人即使做出陳述申辯，意見被采納的幾率大約在10%到20%，且近幾年整體呈下降趨勢。

陳述申辯不被采納的可能原因有很多：違法事實清楚，證據(jù)確鑿充分，因此沒有申辯余地；相對人不具備專業(yè)法律知識和經(jīng)驗，無法做出有針對性和說服力的陳述申辯；行政機關(guān)在維護證券市場秩序的立場上，出于權(quán)威性和嚴肅性，傾向于對相對人采取較為嚴厲的措施等等。

二、《裁量規(guī)則》出臺后的影響

《裁量規(guī)則》出臺后，可能會對改變目前的狀況有所助益?！恫昧恳?guī)則》關(guān)于“最低法定罰款金額—30%—60%—最高法定罰款金額”+上下浮動十個百分點的處罰幅度，使行政機關(guān)在嚴格執(zhí)法的同時，按不同階梯做出處罰，對于一些符合不予處罰和免于處罰的法定情形的輕微違法行為可以不做處罰。

對于行政相對人，《裁量規(guī)則》規(guī)定的六檔裁量階梯對應(yīng)的情節(jié)可以為其提出陳述申辯意見提供方向指引，同時也給予了相對人對處罰結(jié)果的預(yù)期。違法行為符合較輕檔次處罰對應(yīng)的法定情形的相對人，通過提出有針對性的陳述申辯意見從而降低處罰措施的概率可能會有所提高?！恫昧恳?guī)則》實施后，未來因證券違法行為受到行政處罰的相對人的陳述申辯率以及陳述申辯被采納的概率有望進一步回升。

此外，《裁量規(guī)則》基于六檔裁量階梯和當事人責任認定的相關(guān)條款建立了“立體追責”的追責體系。新規(guī)出臺后，當事人在因證券違法行為受到行政處罰后的申辯思路應(yīng)更加具有針對性。

目前行政處罰決定的做出過程中，當事人申辯的重點，集中于是否存在主觀過錯、是否實際參與違法行為、對違法行為是否知情等等。新規(guī)出臺，為當事人的申辯路徑提供了指引，直接負責的主管人員應(yīng)進一步闡述其履職情況、在違法行為中發(fā)揮的作用、知情后采取的行為等，盡量全面地展示違法情況發(fā)生的全過程。在涉及改變證據(jù)材料的情況、阻礙監(jiān)管人員行使職權(quán)的案件中，證明當事人對于證據(jù)材料實施的行為屬于“損毀”“篡改”還是“隱藏”可能直接影響裁量階梯。對于在公司中擔任多個身份的管理人員，其擔任的多個職務(wù)不必然造成罰款數(shù)額的累積計算，各項違法行為的關(guān)聯(lián)性以及相互關(guān)系將成為罰款數(shù)額的決定因素，也是未來在此類案件中進行陳述申辯時不可忽視的內(nèi)容。

新規(guī)實施后，在多個當事人實施違法行為的案件中，所有當事人將作為一個整體，認定主觀過錯、違法行為和違法所得。因此，各當事人除了對違法行為中自己參與的部分進行陳述申辯，還要注意對共同違法行為做整體的陳述與申辯。避免陳述申辯不到位導致共同違法行為的行為性質(zhì)和違法所得的認定影響個人責任的確定。在對共同違法行為做陳述申辯時，可以從對資本市場秩序穩(wěn)定的影響程度，引起金融風險、危害金融安全的可能性與程度出發(fā)，對違法行為可能引起的后果做全面分析。

三、《裁量規(guī)則》針對的兩類人與六檔裁量階梯設(shè)置

（一）兩類人

《裁量規(guī)則》重點針對兩類人員，一類是直接負責的主管人員和其他直接責任人員，另一類是共同違法人。對違法單位和責任個人進行“雙罰”、財產(chǎn)罰與資格罰疊加適用，是近年來證券期貨市場執(zhí)法的較為典型的特點。

但是，如何合理劃定單位直接責任人員的責任大小，一直是實務(wù)中的難點。

對于單位直接責任人員，《裁量規(guī)則》明確了五項認定該人員行為嚴重程度的參考要素：（一）在違法行為中所起的作用；（二）職務(wù)及履行職責情況；（三）知情程度；（四）知情后采取的行動；（五）其他影響責任認定的情節(jié)。

因此，單位直接責任人員并不會因為其職位直接被認定其責任大小，而是會需要更為客觀的綜合考量。負責的主管人員若能證明其未實際參與違法行為、不知情、知情后及時采取補救，都會成為降低其責任比重的有力依據(jù)。

對于共同違法人，《裁量規(guī)則》第十五條和第十六條確立了“先整體認定后分別處罰”的處理原則，即將所有當事人作為一個整體，認定主觀過錯、違法行為和違法所得，然后根據(jù)各當事人在共同違法中的地位、作用，明確各當事人承擔沒收違法所得、罰款的金額。

因此，同一案件中共同違法人的關(guān)聯(lián)性進一步加強，處于次要地位的違法人行為的性質(zhì)、主觀過錯將受到主要違法人的影響。相應(yīng)地，依據(jù)《裁量規(guī)則》第十條，違法人證明主動減輕違法行為危害后果、受他人脅迫或者誘騙實施違法行為、主動供述監(jiān)管機構(gòu)尚未掌握的違法行為、配合查處違法行為有立功表現(xiàn)，明確可以獲得降檔的減輕處罰。

但是，共同違法人的處理原則并非適用于所有的證券期貨違法案件?！恫昧恳?guī)則》第十五條“但書”規(guī)定，如果法律、行政法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)對共同違法行為規(guī)定了獨立罰則的，則按照相應(yīng)罰則處理。例如，發(fā)行人的控股股東、實際控制人組織、指使實施欺詐發(fā)行或者信息披露違法行為，社會危害性大，是從嚴打擊的重點，《證券法》第一百八十一條、第一百九十七條已經(jīng)為其設(shè)置獨立罰則，不必再按照共同違法進行處理。

（二）六檔處罰裁量階梯

新出臺的《裁量規(guī)則》較為核心的部分，是“最低法定罰款金額—30%—60%—最高法定罰款金額”+上下浮動十個百分點的處罰幅度[8]，以及從不予處罰到從重處罰6檔裁量階梯與處罰幅度的對應(yīng)關(guān)系[9]。

例如《裁量規(guī)則》第十一條規(guī)定，“毀損、偽造、篡改證據(jù)材料”屬于從重處罰的情形；“搶奪、隱藏證據(jù)材料”則是“可以從重處罰”，是否從重處罰涉及處罰金額的檔位不同。

同樣的，“毆打、圍攻、推搡、抓撓執(zhí)法人員，造成執(zhí)法人員人身損害，或者限制執(zhí)法人員人身自由”與“搶奪、毀損執(zhí)法裝備及執(zhí)法人員個人物品”同屬于《證券法》第218條“拒絕、阻礙證券監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員依法行使監(jiān)督檢查、調(diào)查職權(quán)”的行為，但在《裁量規(guī)則》出臺后，行為人會比較明確地劃分為屬于“可以從重處罰”還是“從重處罰”，來決定罰款金額的檔位。

以深圳證監(jiān)局行政處罰決定書〔2024〕29號為例，本案中3名當事人均涉及拒絕、阻礙證券監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員依法行使監(jiān)督檢查、調(diào)查職權(quán)的行為。其中彭某某、廖某某涉及損毀、隱匿檢查要求提供的文件資料，指使工作人員不配合檢查，組織財務(wù)部等人員打包財務(wù)核算材料、刪除工作電腦資料、更換電腦硬盤，安排人員將有關(guān)紙質(zhì)資料焚燒或掩埋，要求相關(guān)人員刪除電腦資料和工作微信內(nèi)容；李某某涉及提供虛假返利材料。

上述案件中，3人均被處以100萬元罰款，依據(jù)《證券法》第218條，“拒絕、阻礙證券監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員依法行使監(jiān)督檢查、調(diào)查職權(quán)，由證券監(jiān)督管理機構(gòu)責令改正，處以十萬元以上一百萬元以下的罰款”，本案對3名當事人的處罰屬于頂格罰。《裁量規(guī)則》出臺后，即使對3人都予以從重處罰，還存在上下十個百分點的處罰幅度，因此類似案件的處罰結(jié)果可能出現(xiàn)變化，違法行為對應(yīng)同一處罰幅度的當事人的具體處罰金額也可能會出現(xiàn)差異化。

與此同時，《裁量規(guī)則》亦規(guī)定了較為多樣化的懲罰方法，決定依法不予處罰的，根據(jù)情節(jié)還可能受到記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法采取紀律處分等自律管理措施。

《裁量規(guī)則》第十七條也值得關(guān)注，第十七條規(guī)定中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)認定當事人有多個獨立違法行為，均給予罰款的，罰款數(shù)額累計計算。

在深圳證監(jiān)局行政處罰決定書〔2024〕27號中，林某潤作為公司董事、高級管理人員和實際控制人，因未按規(guī)定披露擔保事項、未按規(guī)定披露非經(jīng)營性資金往來的關(guān)聯(lián)交易被處以750萬元罰款；其中作為公司實際控制人罰款480萬元，作為直接負責的主管人員罰款270萬元。申辯意見認為，對林某潤分別基于公司董事、高級管理人員和實際控制人身份給予處罰，違反“一事不二罰”原則。但是，該申辯意見最終并未被采納。

新的《裁量規(guī)則》出臺后，依據(jù)多項獨立違法行為累積計算罰款數(shù)額的規(guī)定，上述申辯的立足點可能會進一步減弱。我們理解，未來申辯的重點，可聚焦于當事人基于不同身份進行的違法行為，不符合“多項獨立違法行為”，而是一項違法行為；或多項違法行為之間存在關(guān)聯(lián)、并非獨立。

四、“集體監(jiān)督機制”——實現(xiàn)處罰標準的統(tǒng)一化

《裁量規(guī)則》明確了中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)采取集體監(jiān)督、決策的機制。中國證監(jiān)會對派出機構(gòu)行使處罰權(quán)進行監(jiān)督、指導。第二十條規(guī)定，對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，中國證監(jiān)會或其派出機構(gòu)負責人應(yīng)當集體討論決定。適用本規(guī)則可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平，或者本規(guī)則適用的客觀情況發(fā)生變化，需要調(diào)整適用的，應(yīng)當經(jīng)中國證監(jiān)會主要負責人批準或者集體討論決定。

中國證監(jiān)會各派出機構(gòu)針對證券違法的相對人可能做出行政處罰決定、市場禁入決定、采取行政監(jiān)管措施決定三種處理決定；以處罰的嚴厲程度為分類依據(jù)，可以將處罰行為分為罰款、市場禁入類處罰和采取行政監(jiān)管措施。相比出具警示函、責令改正等行政監(jiān)管措施，罰款、市場禁入類處罰更為嚴厲。

我們分析了7個省、自治區(qū)、直轄市的證監(jiān)會派出機構(gòu)近三年做出的罰款、市場禁入類處罰占全部處罰和措施的比重（以下簡稱“較重處罰比”），結(jié)果如下：

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據(jù)不完全統(tǒng)計，選取的7個中國證監(jiān)會派出機構(gòu)，平均較重處罰比最大差值達到12個百分點，3年內(nèi)最大差值達到23個百分點，各證監(jiān)會派出機構(gòu)的處罰力度存在較大差異。并且同一派出機構(gòu)每年處罰嚴厲程度也存在較大的變化幅度，總體呈現(xiàn)如下趨勢：

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在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況、證券市場情況等客觀差異存在的情況下，各地區(qū)證監(jiān)局處罰嚴厲程度呈現(xiàn)差異化，或同一機構(gòu)不同年份之間存在差異，一定程度上有其合理性，但過大的處罰力度差異不利于市場主體對違法后果產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期。

新的《裁量規(guī)則》區(qū)分了處罰階梯，規(guī)定了適用各處罰階梯的法定情形，為各地證監(jiān)局進行行政處罰裁量提供了標準依據(jù)。另外，《裁量規(guī)則》第四條后段特別強調(diào)，“對同一時期類型、性質(zhì)、情節(jié)相似的案件，處理結(jié)果應(yīng)當基本均衡”，同時規(guī)定了中國證監(jiān)會統(tǒng)一指導監(jiān)督制度，以及對于情節(jié)復雜案件、重大影響案件、適用法規(guī)不當案件采取集體決策機制。我們理解，《裁量規(guī)則》的實施目的之一可能是為統(tǒng)一全國范圍內(nèi)證券違法行為的懲治力度，縮小各地區(qū)處罰差異化。

五、“精細裁量”對證券期貨市場參與者的影響

新規(guī)的出臺，標志著證券行政監(jiān)管領(lǐng)域的法律規(guī)進一步健全。行政處罰將更加精細化，同時也對案件調(diào)查、審理、聽證、作出處罰決定等各個環(huán)節(jié)的規(guī)范化執(zhí)法提出了更高的要求。這一方面有助于保障行政裁量的準確性和合理性，保障企業(yè)與個人的合法權(quán)益；另一方面，對于證券期貨市場參與者而言，《裁量規(guī)則》的出臺為其加強日常合規(guī)建設(shè)、規(guī)范自身市場行為、應(yīng)對行政執(zhí)法調(diào)查提供了重要指引，對市場參與者有效應(yīng)對行政執(zhí)法調(diào)查提出了更高需求。

因此，建議市場參與者在面對證券執(zhí)法調(diào)查時，應(yīng)當及時征求專業(yè)人員的意見，合理評估自身可能面臨的行政處罰幅度，積極挖掘從輕、減輕甚至不予處罰的相關(guān)情節(jié)，制定切實可行的申辯策略。

同時，在過去的一年里，圍繞資本市場財務(wù)造假等重大違法行為，“行政+民事+刑事”的全鏈條、立體化追責體系漸成常態(tài)。《裁量規(guī)則》第二十二條對行刑銜接作了進一步明確：一是“先行后刑”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關(guān)時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應(yīng)當寫明沒收違法所得、繳納罰款情況。二是“先刑后行”的情形。違法行為構(gòu)成犯罪被判處罰金后，對該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。三是“刑事回轉(zhuǎn)”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關(guān)后，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當給予行政處罰的，依法進行處罰。

在“行政+刑事+民事”的全鏈條體系交叉追責、金融司法與金融監(jiān)管協(xié)同不斷強化的大背景下，《裁量規(guī)則》中關(guān)于裁量階梯和裁量情節(jié)的相關(guān)規(guī)定，會在何種程度上與證券虛假陳述等證券期貨民事案件的司法裁判標準（尤其是責任范圍和責任比例認定）形成連接和互動，也值得市場參與者高度關(guān)注。

[注]?

[1] 參見徐建軍：《2024年上半年證券期貨行政處罰觀察報告》，https://www.dehenglaw.com/CN/tansuocontent/0008/031518/7.aspx。

[2]?參見徐建軍：《2023證券行政處罰年度全景觀察》，https://www.dehenglaw.com/CN/tansuocontent/0008/030118/7.aspx。

[3] 參見黃江東、施蕾：《證券行政處罰2022年度全景觀察》，https://www.sohu.com/a/650014043_121123903。

[4]?參見黃江東、施蕾：《2021年度證券監(jiān)管執(zhí)法全景觀察》，https://mp.weixin.qq.com/s/4X7B66wtsb7ZughmOTjUVw。

[5] 參見徐建軍：《2024年上半年證券期貨行政處罰觀察報告》，https://www.dehenglaw.com/CN/tansuocontent/0008/031518/7.aspx。

[6]?《證券期貨違法行為行政處罰辦法》第三十條 行政處罰決定作出前，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)應(yīng)當向當事人送達行政處罰事先告知書，載明下列內(nèi)容：（一）擬作出行政處罰的事實、理由和依據(jù)；（二）擬作出的行政處罰決定；（三）當事人依法享有陳述和申辯的權(quán)利；（四）符合《中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰聽證規(guī)則》所規(guī)定條件的，當事人享有要求聽證的權(quán)利。

[7]?《證券期貨違法行為行政處罰辦法》 第三十一條 當事人要求聽證的，按照聽證相關(guān)規(guī)定辦理。當事人要求陳述、申辯但未要求聽證的，應(yīng)當在行政處罰事先告知書送達后五日內(nèi)提出，并在行政處罰事先告知書送達后十五日內(nèi)提出陳述、申辯意見。當事人書面申請延長陳述、申辯期限的，經(jīng)同意后可以延期。當事人存在下列情形的，視為明確放棄陳述、申辯、聽證權(quán)利：（一）當事人未按前兩款規(guī)定提出聽證要求或陳述、申辯要求的；（二）要求聽證的當事人未按聽證通知書載明的時間、地點參加聽證，截至聽證當日也未提出陳述、申辯意見的；（三）要求陳述、申辯但未要求聽證的當事人，未在規(guī)定時間內(nèi)提出陳述、申辯意見的。

[8]?《中國證監(jiān)會行政處罰裁量基本規(guī)則》立法說明。

[9]?《裁量規(guī)則》第六條 對罰款有一定幅度的，在法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰幅度以內(nèi)，劃分從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次：（一）從輕處罰階次，在法定最低罰款金額以上（沒有法定最低罰款金額的除外）、法定最高罰款金額30%以下給予罰款；（二）一般處罰階次，在法定最高罰款金額30%以上、60%以下給予罰款；（三）從重處罰階次，在法定最高罰款金額60%以上、法定最高罰款金額以下給予罰款。在確定裁量階次時，根據(jù)不同違法行為類型的性質(zhì)、構(gòu)成、特點等情況，可以以前款規(guī)定的百分比為基礎(chǔ)上下浮動十個百分點。

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附表：《裁量規(guī)則》具體裁量檔次與處罰幅度、行為類型的對應(yīng)關(guān)系表