2017年2月6日，最高人民法院以"法發(fā)﹝2017﹞2號(hào)"頒布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見》（下稱"《指導(dǎo)意見》"）。這是最高人民法院針對(duì)長(zhǎng)期困擾法院系統(tǒng)的"執(zhí)行難"問(wèn)題實(shí)施的新舉措，據(jù)業(yè)界推測(cè)，這也將在很大程度上推動(dòng)《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用。

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一、《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景

據(jù)最高人民法院民二庭負(fù)責(zé)人介紹，《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景主要有內(nèi)外兩個(gè)因素，外部因素無(wú)疑是立足于充分發(fā)揮破產(chǎn)制度在"拯救生病企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能"方面的重要功能，是人民法院貫徹中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革部署的重要舉措。而內(nèi)部因素則是構(gòu)建"能夠執(zhí)行的依法執(zhí)行，整體執(zhí)行不能符合破產(chǎn)法定條件的依法破產(chǎn)"的工作格局，從而有效化解執(zhí)行領(lǐng)域的"僵尸案件"。

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我國(guó)法院系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)被"執(zhí)行難"問(wèn)題所困擾，據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)我國(guó)執(zhí)行不能案件數(shù)占到未執(zhí)行到位案件數(shù)的40%-50%。2016年3月的全國(guó)兩會(huì)期間，最高人民法院周強(qiáng)院長(zhǎng)所做的最高人民法院工作報(bào)告中明確指出，要用兩到三年的時(shí)間，基本上解決執(zhí)行難的問(wèn)題。由此，各級(jí)法院提出了"向執(zhí)行難宣戰(zhàn)"的工作目標(biāo)，在一定程度上推動(dòng)了部分案件的執(zhí)行工作，但總體效果尚無(wú)法確定。

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另一方面，《企業(yè)破產(chǎn)法》自2007年6月1日施行以來(lái)，全國(guó)各級(jí)法院每年受理的破產(chǎn)案件僅有3,000件左右，由此出現(xiàn)了一個(gè)顯而易見的矛盾是，作為執(zhí)行不能案件適用對(duì)象的企業(yè)法人明顯具有無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)這一破產(chǎn)程序適用的條件，但卻未能夠進(jìn)入破產(chǎn)程序。這在實(shí)踐中出現(xiàn)了兩個(gè)領(lǐng)域的斷裂：如企業(yè)法人在被執(zhí)行過(guò)程中無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，則執(zhí)行案件被裁定終結(jié)，但被執(zhí)行人仍然作為一個(gè)"僵尸企業(yè)"繼續(xù)存在，相關(guān)當(dāng)事人也并無(wú)動(dòng)力推動(dòng)被執(zhí)行人進(jìn)入破產(chǎn)程序。而《指導(dǎo)意見》即是針對(duì)該問(wèn)題而發(fā)出，這也是人民法院遵循司法規(guī)律、完善司法工作機(jī)制、打通解決部分執(zhí)行難問(wèn)題"最后一公里"的現(xiàn)實(shí)需要。

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二、《指導(dǎo)意見》的適用條件

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為了打通法院系統(tǒng)在強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)與破產(chǎn)審判環(huán)節(jié)相互獨(dú)立的情況，《指導(dǎo)意見》可謂是雪中送炭。但另一方面，既然《指導(dǎo)意見》是一份"指導(dǎo)意見"，則無(wú)法突破現(xiàn)有法律規(guī)定，關(guān)于破產(chǎn)案件的啟動(dòng)方面，《指導(dǎo)意見》從三個(gè)方面予以限制，一是適用對(duì)象需為企業(yè)法人，這與《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用對(duì)象相一致，另兩個(gè)方面實(shí)際上是從實(shí)質(zhì)要件與形式要件的角度對(duì)適用破產(chǎn)程序進(jìn)行限制，即仍然需要符合《企業(yè)破產(chǎn)法》所規(guī)定的"不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力"這一實(shí)質(zhì)條件，但從實(shí)踐中來(lái)看，既然被執(zhí)行人已經(jīng)面臨執(zhí)行不能，均將符合這一實(shí)質(zhì)要件。

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在此情況下，其中可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議在于，執(zhí)行法院能否直接裁定被執(zhí)行人破產(chǎn)？《指導(dǎo)意見》就此給出了否定的回答，其仍然需要以取得被執(zhí)行人或申請(qǐng)執(zhí)行人同意為前提。這是因?yàn)槲覈?guó)的破產(chǎn)立法采取的是利害關(guān)系人申請(qǐng)以啟動(dòng)破產(chǎn)程序的原則，人民法院無(wú)法依職權(quán)直接裁定債務(wù)人破產(chǎn)，因此，仍然要求在執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)案件中取得債權(quán)人或者債務(wù)人的同意，此時(shí)同意的債權(quán)人或債務(wù)人即轉(zhuǎn)變?yōu)槠飘a(chǎn)案件中的申請(qǐng)人。

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實(shí)際上，在執(zhí)行不能案件中，無(wú)論是被執(zhí)行人還是申請(qǐng)執(zhí)行人，均知悉可以對(duì)被執(zhí)行人申請(qǐng)破產(chǎn)的途徑，但實(shí)踐中適用的情況卻極少，而最高法院通過(guò)此份指導(dǎo)意見，即是要求法院行使釋明權(quán)，進(jìn)一步向被執(zhí)行人或申請(qǐng)執(zhí)行人詢問(wèn)是否同意對(duì)被執(zhí)行人適用破產(chǎn)程序。而是否同意被執(zhí)行人破產(chǎn)，仍由其或申請(qǐng)執(zhí)行人這些利害關(guān)系人決定，而且，這樣的同意也必須以明示的書面方式作出。

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三、有關(guān)被執(zhí)行人破產(chǎn)案件的管轄問(wèn)題

根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，民事執(zhí)行案件一般由"第一審人民法院或者與第一審人民法院同級(jí)的被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院執(zhí)行"，雖然由被告人所在地人民法院行使第一審管轄權(quán)是確定管轄權(quán)的主要原則，但并不排除確定第一審人民法院管轄權(quán)的其他方式，故執(zhí)行案件的管轄法院與債務(wù)人住所地法院往往并不具有同一性，這在執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)程序中將涉及重新確定享有破產(chǎn)案件管轄權(quán)的受移送法院的問(wèn)題。

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在級(jí)別管轄方面，《指導(dǎo)意見》總體上實(shí)行"以中級(jí)人民法院管轄為原則、基層法院管轄為例外"的級(jí)別管轄制度，這實(shí)際上突破了《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條確定的根據(jù)債務(wù)人工商登記機(jī)關(guān)的層級(jí)來(lái)確定級(jí)別管轄權(quán)的問(wèn)題。但正如最高人民法院民二庭負(fù)責(zé)人所說(shuō)，這其中一是考慮到企業(yè)工商登記權(quán)限在很多地方都已經(jīng)下移，如果仍然據(jù)此確定級(jí)別管轄，將導(dǎo)致基層法院受理大部分執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)案件。

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而從法院內(nèi)部的情況來(lái)看，2016年6月21日，最高人民法院經(jīng)商中編辦同意，已經(jīng)制定下發(fā)了《關(guān)于在中級(jí)人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，要求在全國(guó)部分中級(jí)人民法院設(shè)立破產(chǎn)審判庭，從機(jī)構(gòu)和人員配備方面推進(jìn)破產(chǎn)審判專業(yè)化。在此情況下，中級(jí)人民法院將具有破產(chǎn)審判的專業(yè)力量來(lái)完成執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)案件的審理工作。當(dāng)然，中級(jí)人民法院也可以通過(guò)由省級(jí)人民法院指定的方式，將執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)案件繼續(xù)交由相關(guān)基層法院審理，這與確定級(jí)別管轄的原則并不矛盾。

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四、執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)程序的總體工作流程

執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)程序是法院系統(tǒng)的內(nèi)部工作程序，這實(shí)際上可以區(qū)分為兩種類型，一是單個(gè)法院內(nèi)部之間的轉(zhuǎn)換程序，這涉及的工作程序?qū)⑤^為簡(jiǎn)單，但考慮到前文涉及的管轄方面的規(guī)定，更多的案件將在不同法院之間轉(zhuǎn)換程序，其中涉及的工作流程較為復(fù)雜。從執(zhí)行法院的角度來(lái)看，具體流程如下：

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五、有關(guān)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的甄別與移交

執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查的案件包括兩種類型，一類是執(zhí)行法院在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，另一類是被執(zhí)行人有一定財(cái)產(chǎn)，且已由執(zhí)行法院對(duì)這些財(cái)產(chǎn)采取查封、凍結(jié)和保全措施的案件。對(duì)于前一種情況，自然不涉及財(cái)產(chǎn)的甄別與移交等問(wèn)題，對(duì)于后一種案件，涉及的情況較為復(fù)雜。

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對(duì)于是否涉及移交的財(cái)產(chǎn)以及移交的具體方式，《指導(dǎo)意見》均作了明確規(guī)定，其總體上把握的原則是以是否執(zhí)行完畢作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于"通過(guò)拍賣程序處置且成交裁定已送達(dá)買受人的拍賣財(cái)產(chǎn)，通過(guò)以物抵債償還債務(wù)且抵債裁定已送達(dá)債權(quán)人的抵債財(cái)產(chǎn)，已完成轉(zhuǎn)賬、匯款、現(xiàn)金交付的執(zhí)行款"，因財(cái)產(chǎn)所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生變動(dòng)，不屬于移交的財(cái)產(chǎn)范疇。而對(duì)于"已扣劃到賬的銀行存款、實(shí)際扣押的動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券等被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)"則屬于移交的財(cái)產(chǎn)，這實(shí)際上是將這些財(cái)產(chǎn)納入債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的范疇，由此將為可能啟動(dòng)的破產(chǎn)程序保留盡可能多的財(cái)產(chǎn)，有利于破產(chǎn)程序的順利推進(jìn)。而在此前的司法實(shí)踐中，對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)是否屬于"已執(zhí)行完畢的財(cái)產(chǎn)"的理解方面存在一定的爭(zhēng)議，《指導(dǎo)意見》就此予以明確，具有較大的積極意義。這些財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)移交給破產(chǎn)受理法院指定的管理人，如破產(chǎn)受理法院未指定管理人時(shí)，則移交給破產(chǎn)受理法院。而對(duì)于在移交財(cái)產(chǎn)之前已經(jīng)由執(zhí)行法院采取查封、扣押、凍結(jié)措施的，《指導(dǎo)意見》亦要求執(zhí)行法院繼續(xù)保持這些措施，以保障這些財(cái)產(chǎn)的安全。

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但是，在執(zhí)行法院移送案件的過(guò)程中，鑒于距離受移送法院裁定受理被執(zhí)行人破產(chǎn)尚有一定的時(shí)間差，此時(shí)如何阻止其他執(zhí)行法院的執(zhí)行程序？《指導(dǎo)意見》對(duì)此問(wèn)題作了技術(shù)性處理，其要求"執(zhí)行法院作出移送決定后，應(yīng)當(dāng)書面通知所有已知執(zhí)行法院，執(zhí)行法院均應(yīng)中止對(duì)被執(zhí)行人的執(zhí)行程序"，這較之于對(duì)執(zhí)行程序自法院裁定受理破產(chǎn)時(shí)方可中止的"自動(dòng)中止"制度無(wú)疑前進(jìn)了一步，但這取決于其他執(zhí)行法院收到執(zhí)行法院作出的移送決定通知的情況，一是看執(zhí)行法院能否及時(shí)、全面地通知到其他執(zhí)行法院，二是不排除在實(shí)際操作過(guò)程中產(chǎn)生其他法院加快執(zhí)行進(jìn)度的反面效果。我們認(rèn)為，在制度設(shè)計(jì)層面由移送法院在作出移送決定的同時(shí)進(jìn)行公告，并將該期日作為中止其他法院執(zhí)行的基準(zhǔn)日更有利于被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，但這勢(shì)必突破現(xiàn)行破產(chǎn)法的規(guī)定。

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六、關(guān)于被執(zhí)行人適用破產(chǎn)程序的具體類型

根據(jù)最高人民法院的總體規(guī)劃，《指導(dǎo)意見》將首先適用于無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，通過(guò)破產(chǎn)程序讓這些被執(zhí)行人退出市場(chǎng)，但同時(shí)也將適用于有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，因此，此處的破產(chǎn)程序是僅僅指破產(chǎn)清算程序，還是同時(shí)包括重整程序與和解程序的理解問(wèn)題值得研究。我們注意到，廣東省高級(jí)人民法院于2016年11月17日印發(fā)的《關(guān)于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查的若干意見》第三條明確規(guī)定："執(zhí)行案件移送破產(chǎn)的，僅對(duì)被執(zhí)行人進(jìn)行破產(chǎn)清算，不適用重整及和解程序。"但《指導(dǎo)意見》對(duì)此并未予以明確。

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我們理解，既然債務(wù)人的部分財(cái)產(chǎn)在執(zhí)行過(guò)程中得以保留，即使被執(zhí)行人保留了通過(guò)重整程序或者和解程序化解債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而走向再生的物質(zhì)基礎(chǔ)，這也更有助于說(shuō)服被執(zhí)行人同意啟動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)程序。在此前深圳市試點(diǎn)執(zhí)行程序轉(zhuǎn)破產(chǎn)程序的司法實(shí)踐中，本所承辦的深圳市水指實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司重整案即為執(zhí)行程序移送破產(chǎn)程序的案件，被執(zhí)行人通過(guò)重整程序?qū)崿F(xiàn)再生。

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由此可見，執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)案件實(shí)際上亦契合企業(yè)破產(chǎn)法的制度價(jià)值，即不僅僅是對(duì)被執(zhí)行人進(jìn)行破產(chǎn)清算的制度，也是一個(gè)對(duì)被執(zhí)行人進(jìn)行挽救的制度。在此情況下，《指導(dǎo)意見》也將執(zhí)行法院裁定終結(jié)對(duì)被執(zhí)行人的執(zhí)行的情況確定為受移送法院裁定宣告被執(zhí)行人破產(chǎn)或裁定終止和解程序、重整程序的情形。

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因此，此處的破產(chǎn)程序宜作廣義理解，即不僅包括破產(chǎn)清算程序，亦包括重整程序與和解程序，在程序轉(zhuǎn)換過(guò)程中，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)一并征詢被執(zhí)行人或者申請(qǐng)執(zhí)行人適用的是破產(chǎn)清算程序還是重整程序或和解程序（和解程序僅在征詢被執(zhí)行人意見時(shí)適用）。

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七、關(guān)于《指導(dǎo)意見》展望

總體上來(lái)看，《指導(dǎo)意見》的相關(guān)條款規(guī)定得較為詳細(xì)，其不僅就適用條件、管轄權(quán)確定、執(zhí)行法院的征詢與決定程序、執(zhí)行涉及的財(cái)產(chǎn)范圍與財(cái)產(chǎn)移交等事項(xiàng)作了明確規(guī)定，甚至就執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)移送的材料清單，以及受移送法院拒絕接收移送材料時(shí)的應(yīng)對(duì)措施等情形均作了規(guī)定，使得這份文件具有較強(qiáng)的可操作性。

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在此情況下，破產(chǎn)程序的啟動(dòng)除了破產(chǎn)法規(guī)定的債權(quán)人、債務(wù)人等當(dāng)事人直接提出申請(qǐng)外，又增加了可操作性較強(qiáng)的執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)的途徑。而且，從執(zhí)行法院或執(zhí)行部門的視角來(lái)看，既然移送至破產(chǎn)受理法院或者破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)庭即可能實(shí)現(xiàn)執(zhí)行案件的結(jié)案，破解執(zhí)行難的問(wèn)題，無(wú)疑，執(zhí)行法院或執(zhí)行部門將具有較大的積極性推動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)。

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可以預(yù)見，《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)勢(shì)必對(duì)人民法院受理破產(chǎn)案件數(shù)量的增長(zhǎng)具有較大的推動(dòng)作用。但在《指導(dǎo)意見》的具體實(shí)施過(guò)程中還需要考慮受移送法院辦理該類案件的各項(xiàng)條件是否已經(jīng)具備，如根據(jù)最高人民法院的部署，首批將重點(diǎn)解決無(wú)產(chǎn)可破案件的破產(chǎn)受理問(wèn)題，那么在制度上妥善解決該類案件破產(chǎn)費(fèi)用的來(lái)源問(wèn)題將迫在眉睫，當(dāng)然，在深圳、無(wú)錫、溫州、泉州等城市，已經(jīng)通過(guò)破產(chǎn)援助基金等方式對(duì)此進(jìn)行了有益的嘗試。

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因此，《指導(dǎo)意見》在實(shí)務(wù)中能否被很好地適用，在一定程度上還將取決于無(wú)產(chǎn)可破案件破產(chǎn)費(fèi)用的解決、破產(chǎn)審判專業(yè)人員的配置等相關(guān)配套問(wèn)題的解決。而且，作為一份"指導(dǎo)意見"，而非司法解釋，在實(shí)務(wù)中的實(shí)施效果如何，我們亦將拭目以待。

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