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從歐盟發(fā)起保障措施調(diào)查反觀美國的貿(mào)易政策
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貿(mào)易戰(zhàn)?利益失衡?多邊貿(mào)易體制受到?jīng)_擊?歐盟在防范誰?美國真的走"單邊主義"?美國出臺(tái)的一系列貿(mào)易政策、法律措施的組合拳,在全球引起了關(guān)注。美國為什么要這樣做?
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蒲凌塵律師是唯一代理中國企業(yè)應(yīng)訴歐盟發(fā)起的所有保障措施調(diào)查、"特保"調(diào)查的律師。在2002年,曾經(jīng)代理中國應(yīng)訴企業(yè)、中國鋼鐵協(xié)會(huì),應(yīng)訴歐盟發(fā)起的鋼鐵保障措施調(diào)查;參與并指導(dǎo)中國發(fā)起的鋼鐵保障措施調(diào)查。歐盟2002年發(fā)起的調(diào)查,涵蓋了21大類鋼鐵品種,經(jīng)過法律抗辯,成功地排除了19類鋼鐵產(chǎn)品于措施之外。2018年3月26日歐盟針對鋼鐵發(fā)起的保障措施調(diào)查,涵蓋了26大類,采取措施的方式與2002年有所區(qū)別。
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本文從歐盟采取的保障措施調(diào)查,反觀美國的貿(mào)易政策,談一點(diǎn)個(gè)人的粗淺認(rèn)識(shí)。文中陳述的觀點(diǎn)不代表任何機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和企業(yè),只從一個(gè)從事近30年的貿(mào)易法律師角度,力求解析美國、歐盟采取各種法律措施的背后緣由。觀點(diǎn)不一定對,拋磚引玉。
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序言
美國采取的一系列貿(mào)易政策和法律措施,如201,337,301,232的調(diào)查,在全球引起了廣泛的關(guān)注。歐盟為了應(yīng)對美國實(shí)施的232調(diào)查,于2018年3月26日針對鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起保障措施調(diào)查。歐盟的這一舉動(dòng)看似一項(xiàng)普通的貿(mào)易措施,回應(yīng)美國的232調(diào)查,背后隱含了一些值得深究與思考的問題。
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一
為什么歐盟沒有即刻采取臨時(shí)保障措施?
2002年美國曾針對鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起了201調(diào)查,隨后歐盟也發(fā)起了保障措施調(diào)查。這一舉動(dòng)似乎和2018年同出一轍,但仔細(xì)分析,有本質(zhì)上的差別。2002年的保障措施調(diào)查,歐盟即刻采取了臨時(shí)保障措施;2018年3月26日發(fā)起的保障措施調(diào)查,歐盟并沒有采取臨時(shí)保障措施,要求相關(guān)的利益方在立案之日15天內(nèi)進(jìn)行登記,相關(guān)利益方自收到調(diào)查問卷之日起21天內(nèi),提交調(diào)查問卷以及法律抗辯。
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為什么此次調(diào)查沒有即刻采取臨時(shí)保障措施?
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歐盟在立案公告中明確指出:鑒于鋼鐵產(chǎn)能過剩,其他國家針對鋼鐵產(chǎn)品采取的貿(mào)易救濟(jì)措施,以及近期美國實(shí)施的232條款調(diào)查,將導(dǎo)致歐盟市場的鋼鐵進(jìn)口量增長。因此,根據(jù)歐盟的法律規(guī)定,歐委會(huì)自主(ex officio)發(fā)起立案調(diào)查。
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與2002年的調(diào)查相比較,美國正在考慮進(jìn)口國鋼鐵的"豁免"問題。換言之,有些國家有可能不受232條款的影響,有的會(huì)首當(dāng)其沖,這和2002年依據(jù)201條款發(fā)起的調(diào)查有重大區(qū)別。歐盟一定要審慎考慮評估,未被豁免的國家鋼鐵數(shù)量會(huì)處在一個(gè)什么樣的水平,轉(zhuǎn)移的可能性有多大,一旦出現(xiàn)貿(mào)易轉(zhuǎn)移,數(shù)量會(huì)有多少,可能涉及什么樣的鋼鐵種類;假設(shè)歐盟采取相應(yīng)的措施,是否能夠符合WTO《保障措施協(xié)定》和歐盟《保障措施法規(guī)》的法律標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定。
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可以說,歐盟此次采取兩手準(zhǔn)備,判斷審視美國的232調(diào)查對市場引發(fā)多大的沖擊,貿(mào)易量的可能走向。
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二
為什么美國不依據(jù)201而是232條款發(fā)起調(diào)查?
美國在2002年發(fā)起的鋼鐵保障措施調(diào)查是基于201條款 – 即保障措施調(diào)查,而此次針對鋼鐵和鋁產(chǎn)品發(fā)起的調(diào)查,依據(jù)的是232條款。許多業(yè)內(nèi)專家針對232條款做過論述,也試圖結(jié)合WTO相關(guān)的法律條款進(jìn)行澄清、解讀232的調(diào)查是否符合WTO的法律規(guī)定。
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但是,美中不足的是,在這個(gè)時(shí)間點(diǎn),當(dāng)今國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)變化的情勢下,業(yè)內(nèi)人士并沒有太關(guān)注201條款與WTO《保障措施協(xié)定》之間的關(guān)系,只是關(guān)注了232調(diào)查是否符合WTO的規(guī)則。很顯然,232條款相對于201條款,不是嚴(yán)格意義上的(WTO)保障措施。盡管歐盟包括其他的有些WTO成員普遍認(rèn)定232近似于保障措施 ,由于他們的觀點(diǎn)基于該條款限制進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量(只是美國依據(jù)的條款不同),故不完全對。
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依據(jù)201條款展開的調(diào)查,必須受制于WTO《保障措施協(xié)定》,其立案、調(diào)查、裁定等必須遵守符合WTO的《保障措施協(xié)定》。保障措施的法律標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定,相對于反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查,要嚴(yán)格得多,發(fā)起調(diào)查的國家必須證明進(jìn)口的涉案產(chǎn)品構(gòu)成了"sharp increase","sudden increase"和"significant increase";損害認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)必須是嚴(yán)重?fù)p害(全面受損an overall impairment),而并非如反傾銷、反補(bǔ)貼規(guī)定的實(shí)質(zhì)性損害;同時(shí),必須符合滿足GATT第XIX條的法律標(biāo)準(zhǔn)、條件和規(guī)定(如,不可預(yù)見的發(fā)展)。再之,保障措施調(diào)查并非針對的是"非公平"貿(mào)易行為。
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然而,232條款的出發(fā)點(diǎn)不是201條款所關(guān)注涵蓋的,而是進(jìn)口產(chǎn)品給美國構(gòu)成了"國家安全威脅",這就和201有了本質(zhì)上的區(qū)別。此次232的調(diào)查所涉及的產(chǎn)品種類和國家數(shù)量,與美國過去依據(jù)該條款發(fā)起的調(diào)查,在性質(zhì)上、歷史背景、社會(huì)條件,具有非常大的差異,因此,美國發(fā)起的本次調(diào)查所引發(fā)的震動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出2002年依據(jù)201條款發(fā)起的調(diào)查。其震動(dòng)的原因有如下幾條:
(1)??? 美國對進(jìn)口產(chǎn)品發(fā)起的調(diào)查基于"國家安全"
(2)??? 突顯了"America First"宗旨,推行強(qiáng)硬的單邊主義貿(mào)易政策
(3)??? 美國重啟NAFTA談判、退出TPP,也說明了美國正在調(diào)整貿(mào)易政策、戰(zhàn)略布局、規(guī)則的修正
(4)??? 美國尋求利益的再平衡
畢竟,美國是WTO的重要且影響力極大的、為數(shù)不多的成員之一。從大局上,遵守規(guī)則、履行義務(wù)是一個(gè)負(fù)責(zé)任成員首先具備的條件。
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三
美國的"單邊主義"是在遏制中國?
有人說,美國采取的貿(mào)易政策是在遏制中國。此話沒錯(cuò),但不全面。客觀上來看,國際貿(mào)易的格局在過去的10多年里發(fā)生了很大的變化,其中一個(gè)重要原因就是中國的迅速崛起,制造業(yè)與高科技產(chǎn)品不斷更新。另一個(gè)關(guān)鍵因素是,中國的體量龐大,市場容量大,即使是當(dāng)下與美國仍有差距,中國的綜合實(shí)力,已經(jīng)潛在地、逐漸地影響多邊貿(mào)易體制、國際貿(mào)易格局的變化。
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我們簡單回顧一下,WTO成立以后美國在1999年和2001年發(fā)起過兩次232調(diào)查,最終沒有采取措施。雖然,GATT第XXI條有"國家安全例外"的條款規(guī)定,但其實(shí)施的條件很嚴(yán)格。從條款的本身來分析,以及GATT在二戰(zhàn)結(jié)束后構(gòu)建的背景來看,附加這一國家安全例外條款與當(dāng)時(shí)簽訂GATT所處的歷史狀況有一定的關(guān)系。
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如果單純是進(jìn)口數(shù)量激增,可以實(shí)施201條款,但是,如上面所述,美國依據(jù)201條款展開調(diào)查所受的約束過大,難以有效地實(shí)施并突顯美國的現(xiàn)行貿(mào)易政策的目的;如果將進(jìn)口產(chǎn)品納入到美國"國家安全威脅"(232條款),美國留有的空間相對較大,也相對靈活,譬如,國家"豁免",增加了美國的談判籌碼、加強(qiáng)了談判地位,分化了進(jìn)口國的凝聚力,形成了美國主導(dǎo)的局面。
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遏制中國?是!
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只是中國?不是!
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信息傳遞的很明確:"America First"!其含義?現(xiàn)行的國際貿(mào)易體系、法律規(guī)則,不反映美國的利益,其引領(lǐng)主導(dǎo)地位在變化。從201,301到232,針對的目標(biāo)有中國(特定的),亦有其他盟友(談判的)。
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四
歐美貿(mào)易政策 – 形式不同,本質(zhì)一樣
誰來主導(dǎo)全球的貿(mào)易規(guī)則與發(fā)展?
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無容置疑,歐盟與美國面臨的競爭對手是同一個(gè) – 中國!
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美國商務(wù)部針對中國出口的涉案企業(yè)頻頻運(yùn)用"雙反"調(diào)查進(jìn)行限制,明確拒絕中國國有控股或國有股份應(yīng)訴企業(yè)的單獨(dú)稅率;如果原料投入是來源于國有控股或國有股份供貨商,也不予采納,而使用國際價(jià)格;美國明確表態(tài)不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位。與歐盟沒有本質(zhì)產(chǎn)別。
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1
歐盟"暗渡陳倉",破規(guī)而行
歐盟在新修改的反傾銷法規(guī)第2條 – 確立正常值 – 增加了許多新的概念和條件,完全超出了現(xiàn)有的WTO《反傾銷協(xié)定》范圍,其目的在于替代中國應(yīng)訴企業(yè)的成本/價(jià)格,取而代之以國際市場價(jià)格。例如,"市場扭曲"、"人工標(biāo)準(zhǔn)"、環(huán)保要求、補(bǔ)貼等,在近期歐盟針對彩涂板、鋁箔"日落復(fù)審"程序中,明確地要求中國政府、企業(yè)針對產(chǎn)業(yè)政策、市場結(jié)構(gòu)、補(bǔ)貼措施等進(jìn)行解答。歐委會(huì)要求中國政府也必須答卷!
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很顯然,歐盟采取的方法是,突破現(xiàn)有的規(guī)則體系將WTO的《反傾銷協(xié)定》中的某些條款做增補(bǔ)、延伸,并影響其他的WTO成員。歐盟試圖在現(xiàn)有的規(guī)則之上,暗渡陳倉,創(chuàng)建新概念、新條件、新規(guī)則,并在實(shí)際調(diào)查中,測試新規(guī)則的效力和作用。歐盟完全知道,這些新概念和規(guī)則有可能引發(fā)訴訟,但歐盟會(huì)利用訴訟,達(dá)到談判、調(diào)整規(guī)則之目的(有時(shí)訴訟是策略,并非完全為了贏,也不會(huì)過于顧忌輸)。
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歐盟希望在一定的條件下,不脫離多邊的體制前提下,與中國進(jìn)行博弈。歐盟的市場結(jié)構(gòu)、法律體系、文化觀念與美國不盡相同。但是,不可否認(rèn)的是,歐盟的貿(mào)易救濟(jì)法律與實(shí)踐,影響了很多的WTO成員國內(nèi)立法與操作。
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2
美國"單刀直入" – 放棄多邊貿(mào)易體制?
中國對美國構(gòu)成了競爭,這是事實(shí)。
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說中國在WTO的多邊貿(mào)易體系中獲益最多,是一個(gè)狹隘、片面的觀點(diǎn)。問題的根源不在"獲益"多少,而是引領(lǐng)世界經(jīng)貿(mào)體系、制定規(guī)則的主導(dǎo)地位受到了挑戰(zhàn)。中國在體制上、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上、經(jīng)濟(jì)總量上、市場的潛在容納度上、科技的發(fā)展速度,不是任何其他國家、地區(qū)所能比擬的。
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表象上看,美國認(rèn)為在現(xiàn)有體制中美國"給予"的過多,獲益不足,關(guān)稅減讓幅度的差異使得其他成員在多邊貿(mào)易體系中,得到了發(fā)展空間。舉例而言,在TPP成員中,美國、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡、新西蘭的關(guān)稅減讓幅度,相對于馬來西亞、越南等其他TPP成員要多。扮演引領(lǐng)主導(dǎo)角色,(1)靠實(shí)力;(2)靠容納。中國作為一個(gè)發(fā)展速度極快,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常全面的國家,對美國而言,競爭力與挑戰(zhàn)是必然的。
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美國的對應(yīng)策略與歐盟不盡相同。重啟NAFTA談判,就是平衡利益;退出TPP,采取一系列疊加式貿(mào)易救濟(jì)措施,就是要尋求新規(guī)則、新體系,破局重組。說美國徹底放棄多邊貿(mào)易體制,實(shí)施完全的"單邊主義",我不這樣認(rèn)為。美國不會(huì)一意孤行"單邊",這只是個(gè)手段,或戰(zhàn)術(shù)而已。
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結(jié)束語
為什么歐盟"暗渡陳倉",美國"單刀直入"?
為什么歐盟針對中國頒布了近400頁的產(chǎn)業(yè)報(bào)告,修訂反傾銷法規(guī)?
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為什么美國啟動(dòng)337、232?旨在針對中國、孤立中國?以強(qiáng)硬貿(mào)易手段更新組合盟友團(tuán)體?
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為什么歐美之間的協(xié)調(diào)或爭訴是在維系他們的規(guī)則引領(lǐng)、主導(dǎo)體系的地位?
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筆者不做任何具體分析和解讀,留給讀者思考、評述。有一點(diǎn),必須誠懇地指出,歐美匯聚了一大批的精英;我們也有,不太一樣。
THE END
特別聲明:
以上所刊登的文章僅代表作者本人觀點(diǎn),不代表北京市中倫律師事務(wù)所或其律師出具的任何形式之法律意見或建議。
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