?

截至2017年12月末，國家示范項目共697個，總投資1.8萬億元，全部進入管理庫。其中，2014年第一批示范項目22個（最初為30個，陸續(xù)調(diào)出8個），總投資714億元；2015年第二批示范項目162個（最初為206個，陸續(xù)調(diào)出44個），總投資4,861億元；2016年第三批示范項目513個（最初為516個，陸續(xù)調(diào)出3個），總投資11,957億元。第一批22個示范項目自2016年末以來、第二批162個示范項目自2017年3月末以來已100%落地。第三批示范項目中落地項目413個，落地率80.5%。截至2017年12月，財政部前三批示范項目共落地597個。

?

目前，597個落地示范項目的簽約社會資本信息已入庫，包括333個獨家社會資本項目和264個聯(lián)合體項目。簽約社會資本共981家，包括民營340家、港澳臺27家、外商16家、國有569家，另外還有類型不易辨別的其他29家，民營企業(yè)占比34.7%，如圖1。

圖1:981家社會資本的分類及占比

?

民營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項目數(shù)合計280個、投資額4,948億元，分別占落地項目數(shù)、投資額的46.9%和32.3%。民企參與的行業(yè)領域17個，如圖2。其中，市政工程112個、生態(tài)建設和環(huán)境保護30個、養(yǎng)老20個、水利建設15個、醫(yī)療衛(wèi)生15個，其余皆為15個以下。

圖2：含民營 和外資的落地示范項目領域分布

?

本次共有37個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團和中央部委的1,226個項目申報第四批示范項目，涉及總投資2.12萬億元。經(jīng)過評審共選出396個示范項目，占全部申報項目的32%，投資總額7588.44億元。

?

就數(shù)量和投資額而言，入選示范項目的民營資本參與數(shù)量為143個，占全部示范項目的36.1%；民營資本參與項目的投資額約為2428.97億元，占全部示范項目投資額的31.9%。

?

而就民營資本參與第四批示范數(shù)量的地區(qū)分布情況而言，參與數(shù)量前三為的省份為山東15個、安徽12個、福建10個。具體詳情見圖3。

圖3：民營資本參與數(shù)量地區(qū)分布

?

就參與行業(yè)而言，市政工程行業(yè)中民營資本參與項目數(shù)量最多，為57個項目，生態(tài)建設和環(huán)境保護行業(yè)15個項目，列第二；第三為城鎮(zhèn)綜合開發(fā)行業(yè)，有10個項目，詳見圖4。

圖4：民營企業(yè)參與項目行業(yè)分布

?

通過對財政部前四批示范項目中民營資本的參與數(shù)量、投資規(guī)模和行業(yè)進行分析后不難發(fā)現(xiàn)。當前中國的PPP，整體上還是以國企參與為主，尤其是在示范項目中，國企參與數(shù)量和份額更是接近總量的三分之二，這也凸顯出當前中國PPP發(fā)展的一個十分尖銳的問題，即最終演化成為了政府和國有資本合作項目，Public-Public Partnership。

?

該指導意見的第四條，"鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進基礎設施和公用事業(yè)建設"。對于民企來說是利好消息，但是后期政策落地情況仍有待實踐檢驗。

?

該文件的主要目的清理庫內(nèi)項目，嚴格新入庫標準，給野蠻生長的PPP模式降速，嚴防地方政府債務。92號文標志著PPP從"加數(shù)量"到"提質(zhì)量"的轉變，對民企而言屬于"喜憂參半"，喜的是PPP將越來越規(guī)范，憂得是地方政府是否會借整改對原來的項目條件做調(diào)整。

?

國資委發(fā)文，直接對央企參與PPP實行總量控制。該通知的印發(fā)，無疑是使得民企在PPP市場的競爭對手數(shù)量減少，民企參與PPP市場或將變大。當然，即便如此，在一些體量巨大、結構復雜的PPP項目中，民企仍很難與央企比拼。

?

資管新政出臺后，民企參與PPP的融資環(huán)境將進一步惡化，融資難依然會阻礙民企參與PPP項目。

?

國家發(fā)改委發(fā)文，從準入機制、政策支持、項目推介、選擇標準、合法合規(guī)、融資支持和誠信建設多個方面支持民企進軍PPP項目，但與國務院發(fā)文一樣，政策的落地效果仍有待實踐檢驗。

?

23號文直接規(guī)定，"國有金融企業(yè)向參與地方建設的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照‘穿透原則’加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以‘名股實債’、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。"進一步壓縮了民企參與PPP項目的融資路徑。

?

雖然在國家層面上民企參與PPP項目呈現(xiàn)出整體向好的趨勢，但是對于民營企業(yè)真正關注的在參與PPP項目中的問題，尤其是在項目融資上，民營企業(yè)并未能夠得到有力的支撐。這對于一些非上市民營企業(yè)，尤其是地方民企而言，想要參與體量大、質(zhì)量高的PPP項目還是存在一定的隱性屏障。

?

?

政策風險：雖然PPP模式在我國最早可追溯到上個世紀的BOT模式，但其真正在中國的大規(guī)模展開始于2014年，一是財政部2014年的156號文，另一個是發(fā)改委2014年的2724號文。PPP模式本身就是一個政策產(chǎn)物，至今沒有真正的法律法規(guī)對其進行規(guī)范。這也就直接導致了社會資本在參與PPP項目是不得不面對政策風險，財辦金【2017】92號文就是最明顯的例子。對于民營企業(yè)而言，其對政策變動的抵抗能力也要顯弱于央企和地方國企。

?

市場風險：除此之外，民營企業(yè)在參與PPP項目中還會遇到不可測的市場風險，尤其是在一些包含運營或部分使用者付費的項目中，一方面，涉及到使用者付費的項目往往需要進行前期的市場測試，民營企業(yè)很難介入；另一方面，民營企業(yè)囿于自身的實力，對市場價格、市場需求、市場利率和匯率變動帶來的風險抵抗力較弱。

?

項目風險：最后，民營企業(yè)在參與PPP項目過程中還需要面臨項目本身可能帶來的風險，比如不合理的工程設計、現(xiàn)場施工問題和不恰當?shù)馁|(zhì)量管理等。

?

民營企業(yè)在參與PPP項目時，還會不可避免的遇到PPP項目收益不確定的問題，這主要體現(xiàn)在以下三點：

?

一是在涉及到運營類或使用者付費類的項目時，會面臨定價不合理的問題。由于PPP項目多為提供公共產(chǎn)品，涉及到公共利益，民營企業(yè)很難擁有自主的定價權，而政府在定價時更多的是考慮公共利益而非企業(yè)成本。

?

二是在PPP項目中，同時也會遇到補貼不明確的問題，即在PPP項目合同中設計的調(diào)價機制經(jīng)常會和項目的實際情況相脫節(jié)，并且約定的十分模糊，實操性差， 很難真正的覆蓋企業(yè)在長達一二十年合作期內(nèi)的投入。

?

三是在PPP項目中，民企往往承擔著與收益不相匹配的風險，諸如項目唯一性風險（如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中，其中一個原因可能是因為當?shù)卣畬虻母哔Y金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。）、配套設備服務提供風險等（湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權)。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設、排污費收取等問題遲遲未能解決，導致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務集團。）

?

在中國，PPP項目的全稱是政府和社會資本合作項目，財政部定義PPP模式是為了更好的提供公共產(chǎn)品和服務，政府和社會資本共同推動公共基礎設施建設，建立長期的合作關系。社會資本主要負責建設、運營以及建成之后的大部分維護工作，政府部門主要負責對公共產(chǎn)品和服務的監(jiān)管，保證公眾能夠實現(xiàn)最大利益。發(fā)改委在《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中，認為PPP是政府通過改變提供公共產(chǎn)品和服務的模式，達到提高公共產(chǎn)品供給效率的目的，政府和企業(yè)之間是一種長期的合作關系。但是，在這種政企合作的模式下，也凸顯了一些問題。

?

一是有些地方政府利用國家推行PPP模式將一些負債多、經(jīng)營困難的存量項目重新包裝，希望通過引入社會資本扭虧為盈，減輕負擔，將原本應當由自身承擔的風險推向了社會資本。同時，一些地方政府在立項初期就將一些效益高、盈利好的項目排除在外，社會資本很難獲得具有未定收入的使用費項目。正是這種有目的選擇項目的做法，阻礙了高質(zhì)量PPP項目的推出，給民企的參與增加了難度。

?

二是地方政府以PPP名義掩人耳目，變相融資。在PPP項目實踐中，有些政府把原來由承包方墊資建設再由業(yè)主回購的BT項目包裝成PPP項目，采用明股實債、兜底回購、承諾較短回購期等方式吸引民企投資。這些偽PPP項目造成了劣幣驅逐良幣的消極影響，挫傷了民企參與PPP項目的熱情與信心。

?

三是民營資本在參與PPP項目中不得不注意的政府失信問題，部分地方政府推出海量PPP 項目，做出了稅收優(yōu)惠、財政支持、設置最低投資收益率等承諾。但這些承諾沒有充分考慮政府的財政支付能力，最后無力兌現(xiàn)承諾，企業(yè)難以獲得預期收益。

?

就目前的政策環(huán)境而言，PPP項目融資難已成為業(yè)界公認的難題。當然，于民企而言，尤其是非上市民企，PPP項目融資更是難上加難，而造成這種情況的出現(xiàn)，主要可歸責于以下兩點。

?

一是銀行貸款難，尤其是在2018年23號文出臺后，國有金融企業(yè)對PPP項目的貸款必將進一步收縮，而各商業(yè)銀行也可能以此為借口同步收縮。且對各銀行而言，本身就更傾向于實力強的大型央企和國企進行放貸。

?

二是民企的融資渠道較窄，目前大多數(shù)民企還是傾向于通過傳統(tǒng)的銀行貸款來獲取項目需要的債務性資金，而對于企業(yè)債券、應收賬款質(zhì)押、政府補貼受益權質(zhì)押和資產(chǎn)證券化等新型融資模式了解較少，不能開展多渠道融資。

?

?通過對民企參與PPP現(xiàn)實困境的梳理，我們建議未來民企在參與PPP項目可從以下幾個方面出發(fā)，以應對可遇到的問題。

?

PPP項目的前期調(diào)查就是對項目整個概況做一個全方位的調(diào)查，具體來說要涉及到項目的篩選、政府能力甄別以及可能的合作伙伴的選擇。

?

1）選擇項目

民營企業(yè)在參與PPP項目的過程中首先要注意的就是對PPP項目的篩選，根據(jù)現(xiàn)行的國家政策和PPP項目自身情況而言，使用者付費項目要優(yōu)于可行性缺口補貼項目，而純粹的政府付費項目除了預算充足、財政狀況優(yōu)秀，否則不建議參與。同時也需要注意項目自身的合法合規(guī)性，如各過程性文件是否齊全、有無立項、后期有無可能存在項目土地無法及時獲取的問題等。

?

2）選擇政府

作為PPP項目十分重要的合作方，也是民營企業(yè)參與PPP項目的全過程伙伴，政府的選擇對民營企業(yè)來說顯得尤為重要。這就需要對意向合作政府的財政能力、履約能力和區(qū)域內(nèi)其他PPP項目的開展情況做一個前期調(diào)查，從而形成一個基本判斷，即擬合作政府是否有能力和有意愿將PPP項目做好。

?

3）選擇伙伴

民營企業(yè)在參與PPP項目時，可能還需要面臨選擇合作伙伴的問題，即組建聯(lián)合體參與PPP項目，整合多方資源、分散項目風險、方便項目融資。

?

PPP項目主體眾多、關系復雜，因此不可避免的需要通過大量的合同去確定各方的關系。實踐中，PPP項目也是以項目合同為核心向外發(fā)散構建出完整的合同體系，在這一過程中，就需要民企做好PPP項目合同體系的管理工作。比如投資協(xié)議、項目合同、股東協(xié)議、公司章程以及后期項目建設中可能設計的工程承包、原料采購、委托運營等合同，通過引進外部專業(yè)法律服務機構和構建內(nèi)部專業(yè)法務團隊來保證自己的合同利益。

?

對民營企業(yè)而言，若想實現(xiàn)對PPP項目的可持續(xù)發(fā)展，還需要注重公司內(nèi)部PPP人才的培育，包括財務、法律、工程、造價、運營等多個類型人才的選拔和培訓，并通過和外部機構的合作如律所、咨詢機構的交流豐富企業(yè)自身的實踐和經(jīng)驗。

?

就目前而言，融資仍是阻礙民企參與PPP的一個重要難題。民企若想順利完成PPP項目的項目融資，還需要做好以下工作。

?

一是要準備好項目融資文件，一些需要政府方提供的如土地的"四證"，需要在項目中就明確對方責任，防止因政府方融資文件不能及時提供而影響項目融資；

?

二是開展多渠道融資，結合項目實際情況，開展諸如企業(yè)債券、應收賬款質(zhì)押、政府補貼受益權質(zhì)押和資產(chǎn)證券化等新型融資模式。

?