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PPP面面觀 | 財政部再出重拳：第一時間解讀54號文
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隨著財政部50號文、87號文、92號文和國資委192號文等規(guī)范地方政府融資管理和PPP政策的密集出臺，一些地方和投資人濫用PPP、借PPP模式變相融資等違法違規(guī)行為得到重點整治，財政部PPP中心及各省級財政部門自2017年11月起自上而下集中開展了為期四個多月的PPP項目核查清理工作。
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2018年4月27日，財政部下發(fā)《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號，下稱54號文），交出了第一份核查清理PPP示范項目結果的官方答卷，社會投資人進入PPP市場又戴了一圈"緊箍咒"。
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一
、公布三類清理處置結果
54號文公布了財政部前三批次總計752個國家級PPP示范項目中有173個項目存在問題，不規(guī)范率達到23%，核查結果不容樂觀。173個項目區(qū)別原因分三類進行處置：
1.30個項目：調(diào)出示范名單并退庫
將包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個不再繼續(xù)采用PPP模式實施的項目，調(diào)出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫。
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2.54個項目：調(diào)出示范名單不退庫
將北京市豐臺區(qū)河西第三水廠等54個尚未完成社會資本方采購或項目實施發(fā)生重大變化的項目，調(diào)出示范項目名單，保留在項目庫，繼續(xù)采用PPP模式實施。
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3.89個項目：限期整改
對于運作模式不規(guī)范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的89個項目，限期在今年6月底前完成整改。逾期仍不符合要求的，調(diào)出示范項目名單或清退出項目庫。這預示著，除了54號文中直接被調(diào)出示范名單的84個項目以外，被調(diào)出示范名單的項目數(shù)量還有可能進一步增加。
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二
、明確兩種退庫處置方式
54號文同時明確了退庫示范項目的后續(xù)兩種處置方式：
1.采用PPP模式重新入庫
對于尚未啟動采購程序的項目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實施的，按規(guī)定重新辦理入庫手續(xù)。
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2.終止實施PPP模式或者采用其他方式繼續(xù)推進
無法繼續(xù)采用PPP模式實施的，終止實施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進。對于已進入采購程序或已落地實施的項目，應當針對核查發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，做到合法合規(guī)；終止實施的，應當依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過友好協(xié)商或法律救濟途徑妥善解決，切實維護各方合法權益。
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三
、提出十二個"不得"要求
54號文提出了項目前期、采購、簽約、履約等各實施階段的12個"不得"，值得引起重點關注：
1.項目前期工作
對于實踐中部分項目存在前期手續(xù)不完善即實施項目、部分項目后期財政支出遠超10%的一般公共預算支出紅線等違法違規(guī)現(xiàn)象，54號文要求：
（1）不得突破10%紅線新上項目；
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（2）不得出現(xiàn)"先上車、后補票"、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個項目支出責任。
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2.項目采購程序
針對項目采購環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作，54號文提出：
（1）不得設置明顯不合理的準入門檻或所有制歧視條款；
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（2）不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份。
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3.項目簽約主體
在部分省市，地方國有企業(yè)或者政府融資平臺公司依然充當著"政府衙門"的角色，承擔部分政府職能，造成政企功能交叉錯位。對此，54號文重申 "堅持政企分開的原則"，要求：
（1）國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同；
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（2）地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。
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4.項目合同內(nèi)容
54號文強化社會投資人應承擔項目投資、建設、運營、商業(yè)風險，要求：
（1）合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金；
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（2） 合同中不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任；
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（3）合同中不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足；
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（4）合同中不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。
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5. 項目履約
54號文進一步明確社會投資人的投融資義務，要求：
（1）不得以債務性資金充當項目資本金；
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（2）政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。
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四
、清理整頓規(guī)范 整裝待發(fā)再上路
1.PPP政策愈嚴，引以為戒
本輪清理處置是財政部首次重拳打擊不規(guī)范的PPP示范項目，雖然54號文規(guī)范的對象是PPP示范項目，但有鑒于示范項目在PPP項目中的標桿引領帶動作用，其出臺實為政府方和社會投資人后續(xù)投資PPP項目打了一劑預防針，將有助于政府方和社會投資人糾偏，推進PPP模式的規(guī)范發(fā)展，從而既嚴控地方財政支付風險，也使得社會投資人的合法權益得到更有效的保障。
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2. 慎重處理失范在施項目
54號文引發(fā)了失范在施項目的整改，特別是被清退出庫的項目還將面臨社會投資人與政府方協(xié)商解約、補償或者訴訟/仲裁等問題。如何處理本次清理整頓無疑將給地方政府、社會投資人、財務投資人等參與各方帶來一系列后續(xù)法律問題，需要予以充分重視和應對。
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3.打開項目投資的新出路
相較于過去爆發(fā)式地推廣PPP項目，隨著PPP監(jiān)管政策的陸續(xù)出臺，PPP模式似乎已從項目投資領域的"香餑餑"、"項目投資的唯一一道菜"，搖身變?yōu)?燙手的山芋"，有些地方政府囿于PPP模式程序繁瑣、周期長、地方債務重等因素，將PPP列入投資模式"黑名單"，社會投資人繼續(xù)投資PPP項目舉步維艱。但是面臨挑戰(zhàn)的同時也將帶來巨大機遇，項目投資模式有望獲得廣闊發(fā)展空間。
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