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石油天然氣行業(yè)的體制改革醞釀已久。本次改革在政策層面堅(jiān)決果斷，面向未來(lái)，意義深遠(yuǎn)，將對(duì)國(guó)內(nèi)油氣市場(chǎng)格局和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。

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長(zhǎng)期以來(lái)，石油天然氣領(lǐng)域改革是眾多改革事項(xiàng)的重中之重，涉及到油氣行業(yè)規(guī)模巨大的資產(chǎn)和眾多從業(yè)者。根據(jù)《油氣體制改革意見》及其它相關(guān)文件，油氣體制改革的總體思路是"管住中間，放開兩頭"，即：（1）允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與上游勘查開采，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系，提升資源接續(xù)保障能力；（2）在管道運(yùn)輸?shù)闹杏晤I(lǐng)域推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開放；（3）在下游領(lǐng)域形成充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高國(guó)內(nèi)原油深加工水平，保護(hù)和培育先進(jìn)產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能。

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1.下游領(lǐng)域改革措施

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2018版負(fù)面清單首先在下游加油站環(huán)節(jié)打開了市場(chǎng)，取消同一外國(guó)投資者設(shè)立超過(guò)30家分店、銷售來(lái)自多個(gè)供應(yīng)商的不同種類和品牌成品油的連鎖加油站建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股的限制條款。

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以BP、殼牌為代表的外資?油公司，迅速加?了在華加油站業(yè)務(wù)的布局。BP集團(tuán)油品亞太區(qū)?席運(yùn)營(yíng)官霍安迪曾表示，在未來(lái)5年，BP將在中國(guó)新增1000座加油站。殼牌?油下游業(yè)務(wù)執(zhí)?董事約翰·阿伯特也曾表示，殼牌計(jì)劃在2025年前，在華新增2000多座加油站。??????

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在?油化???，2018年，埃克森美孚?油公司、巴斯夫公司分別在惠州、湛江開始了投資額達(dá)100億美元的?端化?項(xiàng)?，打破了外企在華?獨(dú)資?型化?項(xiàng)?的先例。殼牌也將與中海油在惠州投資數(shù)十億美元合作建設(shè)大型煉化一體化基地的三期項(xiàng)目。

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2.中游領(lǐng)域改革措施

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根據(jù)國(guó)家能源局會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)土資源部有關(guān)部門發(fā)布的《2018年天然氣發(fā)展白皮書》，截至2017年底，中國(guó)天然氣干線管道里程約7.4萬(wàn)公里。主干管道之間、主干管道與省級(jí)管網(wǎng)之間、沿海LNG接收站與主干管道之間互聯(lián)互通程度較低，區(qū)域氣源"孤島"或LNG孤站多處存在，具備互聯(lián)互通功能的樞紐站和雙向輸氣功能的管道較少，管網(wǎng)壓力不匹配，富余氣源和LNG接收站不能有效利用。

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為推動(dòng)中游石油天然氣的高效運(yùn)輸、儲(chǔ)備、接收，以及管網(wǎng)公平開放，《管網(wǎng)改革實(shí)施意見》要求，組建的石油天然氣管網(wǎng)公司應(yīng)為國(guó)有資本控股、投資主體多元化，能推動(dòng)形成中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸。根據(jù)目前媒體報(bào)道，國(guó)家管?公司已經(jīng)在積極籌備設(shè)立過(guò)程中。2018年10月，中石油將中石油天然氣銷售分公司、昆侖能源有限公司進(jìn)行合并，組建專業(yè)化天然氣銷售公司，宣告銷售和管道業(yè)務(wù)的正式分離。2019年1月14日，彭博社消息稱，中國(guó)石化銷售股份有限公司上市已獲得中國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。銷售公司的擬上市也標(biāo)志著，中石化已經(jīng)剝離原油和成品油管道資產(chǎn)，為出售給國(guó)家管網(wǎng)公司做好準(zhǔn)備。

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組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司僅是一個(gè)開始，《油氣管網(wǎng)監(jiān)督辦法》明確規(guī)定，油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的重要內(nèi)容是油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)公平無(wú)歧視地向所有符合條件的用戶提供服務(wù)。未來(lái)以管網(wǎng)為主的油氣基礎(chǔ)設(shè)施的開放使用將促進(jìn)上游多元主體的參與，提高勘探開發(fā)效率，有利于保障資源供應(yīng)。

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3.上游領(lǐng)域改革措施

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中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)布的《2018年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，2018年我國(guó)石油進(jìn)口量為4.4億噸，同比增長(zhǎng)11%，石油對(duì)外依存度升至69.8%；天然氣進(jìn)口量1254億立方米，同比增長(zhǎng)31.7%，對(duì)外依存度升至45.3%。

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去年以來(lái)國(guó)家相關(guān)部委組織國(guó)內(nèi)油氣企業(yè)共同研究、形成了未來(lái)七年的戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，如中石油《2019-2025年國(guó)內(nèi)勘探與生產(chǎn)加快發(fā)展規(guī)劃方案》、中海油《關(guān)于中國(guó)海油強(qiáng)化國(guó)內(nèi)勘探開發(fā)未來(lái)"七年行動(dòng)計(jì)劃"》，明確要提高原油天然氣儲(chǔ)量，以及要把原油、天然氣的對(duì)外依存度保持在一個(gè)合理范圍。

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2017年的《油氣體制改革意見》允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采。而在實(shí)踐中，上游領(lǐng)域打破壟斷的市場(chǎng)化改革已經(jīng)開始：2013年塔里木盆地油氣探礦權(quán)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性出讓，2015年石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)公開招標(biāo)出讓，2018年以掛牌方式公開出讓5個(gè)石油天然氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)。在2017年新疆國(guó)土資源工作會(huì)議上，中石化、中石油、中海油3家油企退出在新疆的30萬(wàn)平方千米、近30個(gè)油氣勘查區(qū)塊，面向社會(huì)招標(biāo)。

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2019年版負(fù)面清單允許外資獨(dú)資進(jìn)行石油、天然氣（含煤層氣，油頁(yè)巖、油砂、頁(yè)巖氣等除外）的勘探、開發(fā)，以及在人口50 萬(wàn)以上的城市獨(dú)資進(jìn)行燃?xì)?、熱力管網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

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同時(shí)，在《?勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)?錄（2019年版）》中，外資被鼓勵(lì)對(duì)以下與油氣相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行投資：

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(1) ?油、天然?的勘探、開發(fā)和礦井瓦斯利?；

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(2) 提?原油采收率（以?程服務(wù)形式）及相關(guān)新技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)?；

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(3) 物探、鉆井、測(cè)井、錄井、井下作業(yè)等?油勘探開發(fā)新技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)?。

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就油氣勘探資源而言，?巖?、?巖油、煤層?、深?油?很可能成為未來(lái)產(chǎn)量主?。但這些資源開發(fā)成本?、開采難度?，需要在技術(shù)、商業(yè)模式??有突破，從而實(shí)現(xiàn)全?持續(xù)的商業(yè)化開采。因此，打破上游壟斷，允許包括民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)在內(nèi)的多元主體進(jìn)入，加大油氣資源的勘探和開發(fā)建設(shè)是關(guān)鍵的改革措施。

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為促進(jìn)對(duì)各項(xiàng)油氣行業(yè)改革措施的落實(shí)，我們建議相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門繼續(xù)建立和健全配套法律法規(guī)，主要考慮以下方面：

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(1) 油氣礦業(yè)權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制

油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的壟斷已被打破，但目前，中石油、中石化和中海油三家公司對(duì)國(guó)內(nèi)油氣區(qū)塊探礦權(quán)占有率在96%以上，礦權(quán)集中度過(guò)高，顯然不利于其他企業(yè)的進(jìn)入。具體而言，雖然2019年版負(fù)面清單已明確刪除了對(duì)外資的限制，但外資企業(yè)拿到油氣區(qū)塊礦業(yè)權(quán)的路徑尚不清晰。

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國(guó)家2017年出臺(tái)了幾部關(guān)于礦業(yè)權(quán)的政策和法規(guī)，包括中辦、國(guó)辦印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和財(cái)政部和國(guó)土資源部制定的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》。

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但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)油氣領(lǐng)域勘探開發(fā)的主體較少，區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，競(jìng)爭(zhēng)性還不夠?！蹲匀毁Y源產(chǎn)權(quán)制度改革意?》提出的"全?推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，調(diào)整與競(jìng)爭(zhēng)性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批?式。有序放開油?勘查開采市場(chǎng)，完善競(jìng)爭(zhēng)出讓?式和程序，制定實(shí)施更為嚴(yán)格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉(zhuǎn)管理辦法"尚未得到全面落實(shí)。

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建議盡快出臺(tái)配套文件規(guī)范油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)和退出的操作細(xì)則，從而保證上游改革開放措施的順利實(shí)現(xiàn)。

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(2) 上游的對(duì)外合作專營(yíng)制度

自上世紀(jì)八十年代起，我國(guó)油氣行業(yè)的對(duì)外合作一直實(shí)行專營(yíng)制度，即，外資油企在國(guó)內(nèi)進(jìn)行陸上或海上油氣資源開發(fā)均應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》或《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》與特定的國(guó)內(nèi)石油公司通過(guò)簽訂石油合同進(jìn)行合作。

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在當(dāng)前上游領(lǐng)域取消外資限制并允許多元主體參與的情況下，需要配套法規(guī)指引外資油企是否依然延續(xù)合作專營(yíng)的法律制度、或是轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨虡I(yè)合作為基礎(chǔ)的安排。

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(3) 油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制

《油氣管網(wǎng)監(jiān)督辦法》對(duì)管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了原則性規(guī)定，但未來(lái)油氣管網(wǎng)以及其它油氣基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)是龐大繁雜的系統(tǒng)性工程，隨著改革的不斷深入，需要具可操作性的法律法規(guī)和技術(shù)性規(guī)范予以支持。

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長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，油氣行業(yè)的開放改革，形成以國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的格局，有助于增加國(guó)內(nèi)的能源供應(yīng)保障，降低對(duì)外依存度，提升油氣行業(yè)的整體實(shí)力。特別是，上游領(lǐng)域是資本密集型、技術(shù)密集型行業(yè)，伴隨著高收益和高風(fēng)險(xiǎn)，而多元投資主體的參與，可以有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提高勘探開發(fā)效果。

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具體而言，這一改革浪潮將導(dǎo)致油氣行業(yè)整合并重新分配現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。部分石油天然氣行業(yè)的企業(yè)將受益獲得新的發(fā)展機(jī)會(huì)，例如，外資石油公司可積極進(jìn)行上游非常規(guī)油氣資源的勘探和開發(fā)，以及下游的加油站和石化領(lǐng)域的投資；具有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的民營(yíng)企業(yè)可合理參與上游勘探開發(fā)的合作，以及中游油氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；與行業(yè)密切相關(guān)的油田服務(wù)類公司和技術(shù)類公司都有機(jī)會(huì)在各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

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石油天然氣行業(yè)的改革，可以清晰表明我國(guó)政府全方位對(duì)外開放的決心。上中下游領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈開放對(duì)投資者既是機(jī)會(huì)，又是挑戰(zhàn)。我們會(huì)持續(xù)關(guān)注各項(xiàng)具體配套工作的完善和落實(shí)并提供進(jìn)一步政策法規(guī)解讀。