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在人員安置方面，《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》等法律法規(guī)未針對(duì)國(guó)有企業(yè)做出特別規(guī)定，因此，許多國(guó)有企業(yè)乃至專業(yè)律師在為國(guó)企制定人員安置方案時(shí)簡(jiǎn)單地套用勞動(dòng)法律對(duì)人員安置的一般性規(guī)定，忽略了國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)員工分流、安置的特殊規(guī)定，為國(guó)企人員安置項(xiàng)目的合法有效開展埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

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雖然許多地方性職工代表大會(huì)條例均規(guī)定"改革改制中職工分流安置、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葎趧?dòng)關(guān)系變更的方案應(yīng)當(dāng)向職工代表大會(huì)報(bào)告，接受職工代表大會(huì)審議，并通過(guò)職工代表大會(huì)聽取職工的意見和建議"，考慮到人員安置方案的保密要求，大多數(shù)外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)在向員工正式宣布人員安置方案前，通常不會(huì)履行向職代會(huì)提前報(bào)告的義務(wù)，使得地方性職工代表大會(huì)條例賦予的職代會(huì)對(duì)員工安置方案的審議權(quán)淪為"僵尸條款"。然而，由于國(guó)有企業(yè)具有國(guó)家出資的屬性，且國(guó)有資產(chǎn)代表人民群眾的利益，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的員工安置，切實(shí)履行民主程序則是保障項(xiàng)目合規(guī)進(jìn)行不可或缺的環(huán)節(jié)。

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(1) 中央及地方法規(guī)的清晰規(guī)定

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對(duì)此，許多國(guó)家法規(guī)、地方性規(guī)定均強(qiáng)調(diào)了履行民主程序在國(guó)有企業(yè)員工安置過(guò)程中的必要性。例如，《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》（國(guó)經(jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號(hào)）第二十條規(guī)定，"企業(yè)的改制分流方案須經(jīng)過(guò)改制企業(yè)職工代表大會(huì)討論，充分聽取職工意見。其中涉及職工分流安置和用于安置職工的資產(chǎn)處置等有關(guān)事項(xiàng)，要經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過(guò)；未經(jīng)審議通過(guò)，不得實(shí)施企業(yè)改制分流工作。"同時(shí)，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕60號(hào)）在第四部分"切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益"中也提出"改制方案必須提交企業(yè)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議，并按照有關(guān)規(guī)定和程序及時(shí)向廣大職工群眾公布，職工安置方案必須經(jīng)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議通過(guò)，企業(yè)方可實(shí)施改制"的要求。

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除此之外，許多地方性法規(guī)在地方關(guān)于國(guó)企改制的規(guī)定中進(jìn)一步繼承、弘揚(yáng)中央精神，確立了民主程序在國(guó)企員工安置中的重要地位。例如，上海市總工會(huì)在《關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)持和完善國(guó)有企業(yè)改制工作民主程序的若干意見》（滬工總民［2004］88號(hào)）中提出"依法規(guī)范和履行企業(yè)改制的民主程序"的要求，根據(jù)滬工總民［2004］88號(hào)文，"改制方案必須提交職工代表大會(huì)審議，充分聽取職工代表意見。其中，凡涉及到勞動(dòng)合同的變更、職工安置分流、解除勞動(dòng)合同經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)嚷毠ぐ仓梅桨感杞?jīng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，并聽取職工代表的意見后，按規(guī)定提交職工代表大會(huì)審議通過(guò)。" 而成都市總工會(huì)、成都市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、成都市勞動(dòng)和社會(huì)保障局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在國(guó)有企業(yè)改制中進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民主程序的意見》（川工發(fā)[2005] 95號(hào)）和哈爾濱市《深化市屬國(guó)有企業(yè)改革調(diào)整職工勞動(dòng)關(guān)系實(shí)施辦法》等地方性法規(guī)中也不乏此類規(guī)定。

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(2) 實(shí)務(wù)中的慘痛教訓(xùn)

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雖然中央和地方規(guī)定均將切實(shí)履行民主程序作為國(guó)有企業(yè)實(shí)施人員安置必不可少的環(huán)節(jié)，實(shí)務(wù)中，不乏有部分國(guó)有企業(yè)疏于履行民主程序，導(dǎo)致員工安置的進(jìn)行受到嚴(yán)重阻礙。

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南通市的A公司為某國(guó)有集團(tuán)下屬的國(guó)有控股企業(yè)，由于近年來(lái)業(yè)務(wù)不景氣，A公司連續(xù)多年虧損，且已停業(yè)兩年，職工每月僅拿1000多元的生活費(fèi)。為化解過(guò)剩產(chǎn)能，A公司決定裁減人員。2017年6月，A公司突然召開會(huì)議宣布擬實(shí)行大規(guī)模裁員，除依法規(guī)定不得解除勞動(dòng)合同的職工外，其余所有員工均解除勞動(dòng)合同，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為按照本人在本企業(yè)工作年限，滿一年計(jì)發(fā)一個(gè)月工資，另適當(dāng)增加工齡補(bǔ)貼，在6月30日前辦理解除勞動(dòng)合同手續(xù)者另獎(jiǎng)勵(lì)一萬(wàn)元，公司從下月起停止繳納社會(huì)保險(xiǎn)。員工聽聞后難以接受A公司的決定，群情激憤，封堵廠門表達(dá)不滿。部分員工代表上訪南通市總工會(huì)，反映公司裁員程序不合法,未征求工會(huì)意見,未經(jīng)職代會(huì)討論通過(guò)，希望提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

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南通市總工會(huì)接待來(lái)訪職工后，決定啟動(dòng)勞動(dòng)法律監(jiān)督程序，一方面積極做好來(lái)訪職工代表的情緒穩(wěn)定工作，另一方面當(dāng)即召集企業(yè)工會(huì)，進(jìn)一步了解核實(shí)情況。經(jīng)過(guò)調(diào)查，南通市總工會(huì)提出以下監(jiān)督意見：根據(jù)《江蘇省企業(yè)民主管理?xiàng)l例》及江蘇省總工會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)全面深化改革過(guò)程中職工民主參與的意見》等有關(guān)規(guī)定，國(guó)有控股企業(yè)的裁員方案，應(yīng)當(dāng)提交職代會(huì)審議，經(jīng)職代會(huì)無(wú)記名票決通過(guò)后實(shí)施。A公司在未征求工會(huì)意見以及未提交職代會(huì)審議的前提下公布裁員方案，程序不符合法律規(guī)定，要求A公司必須加以改正。在南通市總工會(huì)的指導(dǎo)下，A公司最終同意根據(jù)員工的訴求適當(dāng)提高補(bǔ)償方案，并按照法規(guī)規(guī)定履行了民主程序，人員安置才得以順利進(jìn)行。

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在國(guó)有企業(yè)人員安置的實(shí)施過(guò)程中，保障員工知情權(quán)、切實(shí)履行民主程序不僅是履行法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)于保障項(xiàng)目的安全進(jìn)行亦有著重要意義。除上述案例外，實(shí)踐中，因未能保障員工知情權(quán)而引發(fā)的群體性惡性事件時(shí)有發(fā)生。例如，在2009年的吉林通鋼事件中，正是因國(guó)有企業(yè)改制的員工安置方案未經(jīng)職工代表大會(huì)討論，員工在毫不知情的情形下突然收到裁員通知，才引得員工極度不滿，成千上萬(wàn)名工人在短時(shí)間內(nèi)通過(guò)集體行動(dòng)維權(quán)，最終導(dǎo)致國(guó)企老總被毆打致死的慘劇發(fā)生。受歷史原因的影響，國(guó)有企業(yè)員工在心理上對(duì)企業(yè)通常具有更強(qiáng)的依附性。因此，國(guó)有企業(yè)在去產(chǎn)能的過(guò)程中更加應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定履行民主程序，在履行法定程序的同時(shí)消除員工的焦慮感、緊張感，降低群體惡性事件的發(fā)生概率，保障員工安置的順利平穩(wěn)進(jìn)行。

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在國(guó)有企業(yè)去產(chǎn)能的過(guò)程中，通過(guò)改制重組的方式優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)是許多國(guó)企選擇的發(fā)展道路，而改制過(guò)程中的人員優(yōu)化劣汰也將是國(guó)有企業(yè)必然面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然《勞動(dòng)合同法》第三十三條規(guī)定："用人單位變更名稱、法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或者投資人等事項(xiàng)，不影響勞動(dòng)合同的履行"，然而由于改制后企業(yè)的性質(zhì)可能發(fā)生根本變化（例如由國(guó)有控股企業(yè)變更為非國(guó)有控股企業(yè)），企業(yè)在安置員工的過(guò)程中如何制定合法、合理的補(bǔ)償方案尤為重要。與其他性質(zhì)企業(yè)不同，國(guó)有企業(yè)向員工支付安置費(fèi)可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的減少，因此，國(guó)有企業(yè)在制定補(bǔ)償方案時(shí)要?jiǎng)?wù)必警惕"國(guó)有資產(chǎn)流失"的紅線，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失。例如，根據(jù)《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》（國(guó)經(jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號(hào)）及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕60號(hào)）的規(guī)定，"國(guó)有企業(yè)改制后依然為國(guó)有控股企業(yè)的，改制后企業(yè)繼續(xù)履行改制前企業(yè)與留用的職工簽訂的勞動(dòng)合同；留用的職工在改制前企業(yè)的工作年限應(yīng)合并計(jì)算為在改制后企業(yè)的工作年限；原企業(yè)不得向繼續(xù)留用的職工支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。"根據(jù)前述法規(guī)的規(guī)定，如國(guó)有企業(yè)在改制后依然為國(guó)有控股企業(yè)，而企業(yè)使用國(guó)有資本向留用職工支付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，則可能面臨違反國(guó)有資金監(jiān)管規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，國(guó)有企業(yè)在改制過(guò)程中應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待員工安置費(fèi)的支付問(wèn)題，時(shí)刻警惕國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

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對(duì)于諸多存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的國(guó)有企業(yè)，由于當(dāng)今的監(jiān)管政策及市場(chǎng)環(huán)境與企業(yè)成立初期相比均發(fā)生了巨大變化，在安置入職時(shí)間較早的老員工時(shí)，企業(yè)通常會(huì)面臨許多歷史遺留問(wèn)題，例如職工身份置換補(bǔ)償金等。一方面，大多數(shù)歷史遺留問(wèn)題僅僅是當(dāng)時(shí)的政策性概念，無(wú)法律條款查證核實(shí)；另一方面，實(shí)踐中對(duì)相關(guān)歷史遺留問(wèn)題也存在許多爭(zhēng)議，導(dǎo)致員工安置工作受到嚴(yán)重阻礙。

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而在司法程序的救濟(jì)方面，對(duì)國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題的處置同樣存在爭(zhēng)議。最高人民法院《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2003〕1號(hào)）第三條明確規(guī)定，"政府主管部門在對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行行政性調(diào)整、劃轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的糾紛，當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。"2010年，最高人民法院頒布《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（三）》（法釋〔2010〕12號(hào)），其第二條雖然規(guī)定"因企業(yè)自主進(jìn)行改制引發(fā)的爭(zhēng)議，人民法院應(yīng)予受理"，卻未對(duì)政府主導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)改制做出明確規(guī)定。法條表述的不夠清晰也給國(guó)有企業(yè)人員安置工作帶來(lái)不確定性。

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針對(duì)國(guó)有企業(yè)員工勞動(dòng)關(guān)系的特點(diǎn)，國(guó)有企業(yè)在去產(chǎn)能過(guò)程中應(yīng)當(dāng)按照以下方式妥善處置員工安置事宜：

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與外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)的人員結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，除直接雇傭以外，用工方式還涉及勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包、勞務(wù)用工等。員工的工作狀態(tài)可能包括在崗、待崗、外派、停工留薪、停薪留職、長(zhǎng)病假等。在制定人員安置方案時(shí)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)法律關(guān)系對(duì)所有人員進(jìn)行分類，對(duì)于存在勞動(dòng)關(guān)系的員工，根據(jù)勞動(dòng)法律和國(guó)有企業(yè)的特別規(guī)定以用人單位的身份對(duì)其進(jìn)行安置。而對(duì)于非勞動(dòng)關(guān)系的員工，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際用工需求及合同約定進(jìn)行安置。

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鑒于國(guó)有企業(yè)人員結(jié)構(gòu)和狀態(tài)復(fù)雜的實(shí)際情況，國(guó)有企業(yè)在制定人員安置方案時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)卣吆蛦T工實(shí)際情況為員工提供靈活的安置方案，避免一刀切的做法，例如，對(duì)符合提前退休、退職條件的員工，企業(yè)可為其辦理提前退休、退職手續(xù)；對(duì)符合內(nèi)部退養(yǎng)條件的員工，企業(yè)可為其辦理提前退養(yǎng)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、員工利益的雙贏。同時(shí)，內(nèi)部安置應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱罅Φ赝茝V與提倡，國(guó)有企業(yè)應(yīng)為員工積極開拓集團(tuán)內(nèi)就業(yè)渠道，通過(guò)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等一系列措施實(shí)現(xiàn)員工的內(nèi)部分流安置，保障員工安置的平穩(wěn)、順利進(jìn)行。

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在人員安置的過(guò)程中，如國(guó)有企業(yè)須與員工解除勞動(dòng)關(guān)系，則應(yīng)確保勞動(dòng)合同的解除符合法律規(guī)定的條件與程序。因國(guó)有企業(yè)員工安置工作通常涉及大規(guī)模人員，本著維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)，我們建議企業(yè)首先通過(guò)協(xié)商解除的方式與受影響員工解除勞動(dòng)關(guān)系，如勞資雙方無(wú)法就協(xié)商解除方案達(dá)成合意，則再通過(guò)單方解雇的方式解除勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)于因去產(chǎn)能引起的大型裁員項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)慣用的單方解雇理由通常包括《勞動(dòng)合同法》第四十一條規(guī)定的"經(jīng)濟(jì)性裁員"（"經(jīng)濟(jì)性裁員條款"）及《勞動(dòng)合同法》第四十條（三）"勞動(dòng)合同訂立時(shí)所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，致使勞動(dòng)合同無(wú)法履行（"客觀情況變更條款"）"，而經(jīng)濟(jì)性裁員條款與客觀情況變更條款均對(duì)勞動(dòng)合同的解除提出了較為細(xì)致的要求，例如：

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(1) 經(jīng)濟(jì)性裁員條款對(duì)裁員人數(shù)做出了明確規(guī)定，并要求企業(yè)履行提前三十日向工會(huì)或全體職工說(shuō)明情況的法定程序，企業(yè)應(yīng)當(dāng)將裁員方案向勞動(dòng)行政部門報(bào)告，且裁員須符合"優(yōu)先留用"及"優(yōu)先錄用"的原則；

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(2) 客觀情況變更條款要求企業(yè)在裁減人員前履行變更勞動(dòng)合同的法定程序。

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因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)在法律規(guī)定的原則和程序下進(jìn)行人員裁減，并注重落實(shí)各項(xiàng)細(xì)節(jié)，減少違法解雇風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

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根據(jù)筆者的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在大中型國(guó)有企業(yè)員工安置的實(shí)施過(guò)程中，與當(dāng)?shù)馗髡块T密切配合對(duì)于項(xiàng)目的順利進(jìn)行有著重要意義。如前文所述，受歷史發(fā)展過(guò)程中的政策性變革影響，國(guó)有企業(yè)老員工的勞動(dòng)關(guān)系通常存在一些歷史遺留問(wèn)題，而相關(guān)歷史遺留問(wèn)題與政府在改革發(fā)展的進(jìn)程中所做出的政策性決定密不可分。因此，國(guó)有企業(yè)需要與政府部門密切配合，結(jié)合當(dāng)時(shí)的政策、協(xié)議對(duì)相關(guān)歷史遺留問(wèn)題妥善處理。同時(shí)，基于民眾對(duì)政府的信賴心理，政府部門的介入也有利于穩(wěn)定員工情緒，減少群體性爭(zhēng)議的發(fā)生，為員工安置的平穩(wěn)進(jìn)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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因國(guó)企員工對(duì)企業(yè)具有更強(qiáng)的人身依性，相比外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)員工對(duì)裁員往往表現(xiàn)出更強(qiáng)烈的抵觸心理。對(duì)此，除向員工提供安置補(bǔ)償金以外，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)為失業(yè)員工提供適當(dāng)便利，以安撫員工心理。例如，如人社部發(fā)（2019）56號(hào)文所述，企業(yè)一方面應(yīng)協(xié)助失業(yè)員工及時(shí)辦理失業(yè)保險(xiǎn)待遇；另一方面，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)掌握的職工技能水平、就業(yè)需求等情況，為員工再就業(yè)提供積極便利。

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長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)員工"吃大鍋飯"的現(xiàn)象始終存在，嚴(yán)重阻礙了國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)效率的提升。在去產(chǎn)能的時(shí)代背景下，國(guó)有企業(yè)在裁減富余勞動(dòng)力的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的人力資源管理體系進(jìn)行改革、創(chuàng)新，去除國(guó)企員工"進(jìn)入企業(yè)養(yǎng)老"的心理，提高員工的工作積極性。在新型人力資源管理模式下，國(guó)有企業(yè)可以嘗試建立崗位聘任制度，引入競(jìng)爭(zhēng)上崗的機(jī)制，并加強(qiáng)員工的績(jī)效考核管理，從而激活國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)力的能動(dòng)性。

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化解過(guò)剩產(chǎn)能是推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)，而其中員工安置問(wèn)題又是化解過(guò)剩產(chǎn)能工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這不僅涉及國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，還關(guān)系到千萬(wàn)職工的切身利益和社會(huì)和諧。在人員安置的推進(jìn)過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守勞動(dòng)法律和國(guó)有企業(yè)政策的規(guī)定，注重履行民主程序，保障員工的知情權(quán)，既要保證員工利益不受損害，又要嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)的流失。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)保持與政府部門密切配合，保障人員安置的平穩(wěn)有效推進(jìn)。