如本系列文在第一、第二部分所述，14號公告的發(fā)布順應(yīng)了糾紛解決中心下移的整體趨勢，具有明確各級法院審判職能、保持法律適用穩(wěn)定性、減少了當(dāng)事人的訴累等諸多有利之處，但也加重了司法地方保護(hù)主義。同時(shí)，如最高院僅辦理再審案件，依照不到10%的再審率，無異于讓眾多巡回法庭中的優(yōu)秀法官去演過場戲，無益于設(shè)立巡回法庭的初衷，因此筆者認(rèn)為，14號公告僅為我國司法改革新階段的序幕，本部分將介紹14號公告與司法改革的聯(lián)系，以及新階段司法改革的可能方向。

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（一）司法改革的政策與法律依據(jù)

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20世紀(jì)90年代，中國法院就開始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開、推進(jìn)司法職業(yè)化建設(shè)為重點(diǎn)內(nèi)容的改革歷程。第十五次全國代表大會(huì)以來，最高人民法院開展了一系列改革，并于1999年、2005年、2009年分別發(fā)布了三個(gè)"人民法院五年改革綱要"。

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2015年2月4日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，并將之作為《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》。截至2018年底，65項(xiàng)改革任務(wù)已全面推開，涉及改革文件256件。其中，最高人民法院單獨(dú)印發(fā)改革文件173件，會(huì)同中央有關(guān)部門印發(fā)46件，推動(dòng)或參與制定37件。

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中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)作出"深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義"的重大戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著深化司法體制改革進(jìn)入新階段。最高人民法院結(jié)合法院實(shí)際制定《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》，也即《人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》，作為未來五年指導(dǎo)人民法院深化司法體制綜合配套改革工作的重要綱領(lǐng)。

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（二）組織機(jī)構(gòu)改革是司法改革中的重要環(huán)節(jié)

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健全完善優(yōu)化、協(xié)同、高效的法院組織體系和機(jī)構(gòu)職能體系，是人民法院司法改革的重要內(nèi)容和目標(biāo)，是審判體系和審判能力現(xiàn)代化的重要支撐。2013年以來，中國法院積極推進(jìn)法院組織體系和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化司法管轄和職權(quán)配置，促進(jìn)專業(yè)化審判和扁平化管理相結(jié)合，為服務(wù)大局、司法為民、公正司法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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法院組織機(jī)構(gòu)改革的重大舉措包括設(shè)立最高人民法院巡回法庭、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)審判體系專門化建設(shè)、在北京、上海開展跨行政區(qū)劃法院改革試點(diǎn)、設(shè)立上海金融法院、設(shè)立杭州、北京、廣州互聯(lián)網(wǎng)法院、改革軍事法院組織體系、推進(jìn)省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等。

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其中，設(shè)立最高人民法院巡回法庭與開展跨行政區(qū)劃法院改革試點(diǎn)，與本次14號公告的發(fā)布，有著千絲萬縷的聯(lián)系。

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十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭，并探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次全體會(huì)議審議通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》。最高人民法院審判委員會(huì)于2015年1月5日審議通過了《最高人民法院關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》，并于2015年2月1日起施行。

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2015年1月底，最高人民法院在深圳、沈陽分別設(shè)立第一巡回法庭、第二巡回法庭；2016年12月底，在南京、鄭州、重慶、西安分別設(shè)立第三、第四、第五、第六巡回法庭。截至2018年底，六個(gè)巡回法庭共審結(jié)案件33335件，占最高人民法院結(jié)案總數(shù)的50.35%，就地化解涉訴信訪糾紛，累計(jì)接待群眾來訪117090人次。巡回法庭在解決糾紛方面成果顯著，但依然存在一定的問題。

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（一）受理范圍制約了巡回法庭改善司法地方保護(hù)主義

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設(shè)立巡回法庭的目的，是"審跨行政區(qū)域重大行政案件和民商事案件"，從文義中看，防止司法地方保護(hù)主義是設(shè)立巡回法庭的應(yīng)有目的。同時(shí)，第一巡回法庭的庭長劉貴祥在專訪中也提到，"設(shè)立巡回法庭，有利于從體制上理順省級統(tǒng)管后的司法管轄制度，有利于保障涉及省級利益或跨省案件的司法公正"。

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巡回法庭雖然打破了法院轄區(qū)與行政區(qū)劃之間的對應(yīng)關(guān)系，人財(cái)物管理隸屬于中央，不再受制于地方，增強(qiáng)了對行政干預(yù)和地方保護(hù)主義干擾的抵抗力，有效阻斷了地方政權(quán)對司法審判的干涉。同時(shí)，法官輪換制的實(shí)行，確保了法官與地方利益集團(tuán)的無涉性，以及審判獨(dú)立性。

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但歸根到底，司法地方保護(hù)主要存在于地方法院的審判活動(dòng)中，巡回法庭由于被定位為最高法院的派出機(jī)構(gòu)，其審理的案件主要是從最高法院受案范圍中分流出來的部分案件，而并非司法保護(hù)主義所寄居的由省級法院管轄的跨行政區(qū)域案件。其自身受理的案件一般不存在地方保護(hù)，而恰恰存在地方保護(hù)的案件一般不在其受理范圍，受案范圍的錯(cuò)位使得巡回法庭遏制司法地方化這一制度目的有心無力。

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要使巡回法庭能真正切實(shí)地破解司法地方保護(hù)的難題，其受理的案件應(yīng)當(dāng)是可能存在司法地方保護(hù)的案件，即當(dāng)事人雙方分屬不同省市的跨行政區(qū)劃案件。

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（二）跨行政區(qū)劃法院為司法改革下一階段奠定了基礎(chǔ)

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為保障跨行政區(qū)劃案件依法公正審判，北京市第四中級人民法院、上海市第三中級人民法院于2014年12月在北京、上海分別設(shè)立，兩個(gè)法院負(fù)責(zé)審理跨地區(qū)的重大民商事案件、重大行政案件、重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件和部分重大刑事案件，2015年至2018年，北京市第四中級人民法院集中管轄以區(qū)縣政府為被告的行政一審案件的收案量增幅高達(dá)650%。經(jīng)最高人民法院指定，自2017年10月26日起，該院開始受理天津相關(guān)法院審理的環(huán)境保護(hù)行政案件上訴案件，邁出跨省級行政區(qū)劃管轄案件的重要一步。上海市第三中級人民法院行政案件收案量每年增長30%以上，2018年行政案件和解撤訴數(shù)量同比增長126.67%。

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兩個(gè)跨行政區(qū)劃法院不僅有效破除了"訴訟主客場"現(xiàn)象，更重要的是為跨行政區(qū)劃法院的可行性提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

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鑒于巡回法庭目前存在的問題及跨行政區(qū)法庭的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，未來很可能二者進(jìn)行一定的結(jié)合，產(chǎn)生大區(qū)法院，大區(qū)法院在我國并非沒有基礎(chǔ)，我國建國之初即有過運(yùn)行良好的大區(qū)法院系統(tǒng)，同時(shí)現(xiàn)代司法體系下，美國亦有著大量可以借鑒的成熟體系。

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（一）大區(qū)法院在美國有可借鑒的完整系統(tǒng)

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美國同時(shí)存在每州各一個(gè)及特區(qū)一個(gè)的州法院系統(tǒng)，以及一個(gè)聯(lián)邦法院系統(tǒng)。各州法院系統(tǒng)依據(jù)各州的憲法設(shè)立。聯(lián)邦法院依據(jù)美國聯(lián)邦憲法第三條第二款設(shè)立，各州法院與聯(lián)邦法院系統(tǒng)相互獨(dú)立。

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聯(lián)邦法院體系由美國聯(lián)邦大區(qū)法院（擁有普遍管轄權(quán)的初審法院）和各種各樣的有限管轄權(quán)的法院、美國聯(lián)邦上訴法院（上訴仲裁法院）和美國聯(lián)邦最高法院組成，法官直接由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)，并且任職終身。大區(qū)法院不受行政區(qū)劃的限制，根據(jù)人口數(shù)量及案件數(shù)量劃分，審理涉及聯(lián)邦事務(wù)的案件。如果當(dāng)事人來自于不同的州或國家，在滿足一定條件的情況下，可以選擇向州法院及聯(lián)邦法院起訴。

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除大區(qū)法院外，存在13個(gè)聯(lián)邦上訴法院，也叫做聯(lián)邦巡回上訴法院。包含12個(gè)巡回區(qū)及1個(gè)哥倫比亞特區(qū)。上訴法院負(fù)責(zé)審理所在的巡回司法管轄區(qū)內(nèi)的聯(lián)邦法院上訴案件。

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第十三個(gè)巡回審判區(qū)的上訴法院叫做聯(lián)邦巡回法院，對于某些類型的案件，例如涉及專利權(quán)法的案件或者是以美國聯(lián)邦政府為被告的案件，擁有國家上訴管轄權(quán)。這類法院也審理特別法院的上訴案（如美國聯(lián)邦索賠法院和美國聯(lián)邦國家貿(mào)易法院）和聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的判決引發(fā)的索賠案。

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聯(lián)邦最高法院只對極為有限的案件具有一審管轄權(quán)（例如，在州作為一方當(dāng)事人的法律爭議中，或者案件涉及兩個(gè)州，或者涉及大使的案件），它的大部分案件是受理上訴。聯(lián)邦最高法院可以審查任何已經(jīng)由聯(lián)邦上訴法院做出判決的案件，它也同樣有權(quán)受理經(jīng)由州法院判決生效的上訴案件。

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（二）我國有大區(qū)法院運(yùn)行良好的歷史經(jīng)驗(yàn)

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雖然大區(qū)法院系統(tǒng)在美國比較典型，但該系統(tǒng)并非美國專有，事實(shí)上，我國在建國之初，同樣有過建立大區(qū)法院的歷史。

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載于《人民法院報(bào)》2014年11月23日的《最高人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置簡史》寫明："1950年1月，中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)《最高人民法院試行組織條例》，條例規(guī)定最高人民法院設(shè)民事、刑事審判庭和辦公廳、督導(dǎo)處、編纂處等單位。

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1952年4月，最高人民法院東北、西北、華東、中南、西南、華北六個(gè)分院先后在沈陽、西安、上海、武漢、重慶、北京建立，為各大行政區(qū)最高審判機(jī)關(guān)。至各大行政區(qū)于1954年底撤銷，最高人民法院各大行政區(qū)分院也相應(yīng)撤銷。"

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可見，我國1952年至1954年底，共設(shè)立了六個(gè)大行政區(qū)分院。各行政區(qū)法院的法律定位體現(xiàn)于《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》："最高人民法院得在各大行政區(qū)或其他區(qū)域設(shè)分院或分庭，在其所轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行最高人民法院的職務(wù)（第三十二條）。最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在其所轄區(qū)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督各級人民法院的審判工作。（第三十三條）最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判決均為終審判決;但重大或疑難的案件，應(yīng)報(bào)請最高人民法院審查處理。（第三十四條）最高人民法院分院設(shè)院長一人，副院長一人或二人;設(shè)刑事、民事審判庭，庭設(shè)庭長一人，得設(shè)副庭長一人或二人;設(shè)審判員若干人;設(shè)秘書處長一人。（第三十五條）"

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各行政區(qū)分院的管轄范圍，集中體現(xiàn)在《最高人民法院、司法部關(guān)于審級諸問題的批復(fù)》（1950年5月3日司示字第89號），其中載明：

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"二、關(guān)于審級問題……目前一般案件如對縣（市）法院判決不服時(shí)，可向省人民法院或其分院上訴，再不服，可向最高人民法院分院上訴，最高人民法院分院，即為終審機(jī)關(guān)；

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……至死刑復(fù)核，雖已確定本院辦理之原則，但為適應(yīng)目前迅速處理案件之需要起見，在未有明文為相反之規(guī)定以前，現(xiàn)已決定：在華北以外各地，暫由本院根據(jù)各地實(shí)際情況，授權(quán)本院分院，省級人民政府或軍管時(shí)期之軍管會(huì)辦理。華東既有分院，就目前管轄區(qū)域而論，似可由分院辦理，唯分院如有困難或有由省級政府辦理之需要，仍希提出意見報(bào)本院核示。"

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除以上權(quán)能外，各大分院通過對案例的批復(fù)、工作的指示，以類似"司法解釋"的方式，起到了完善當(dāng)時(shí)的司法體系的重要作用，例如1951年4月東北分院與東北人民政府向沈陽、旅大市人民政府并人民法院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于變更死刑案件批準(zhǔn)辦法的聯(lián)合命令》、1951年2月21日華東分院發(fā)布的《關(guān)于出賣子女等問題的指示》，都在當(dāng)時(shí)起到了重要的作用。

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1952年4月，中央政府決定改變大區(qū)政府機(jī)構(gòu)的職能和地位，不斷將權(quán)力集中到中央，之后各大行政區(qū)逐步取消，各大區(qū)法院亦隨之取消。但根據(jù)1954年最高法院于6月28日向中央報(bào)送的《關(guān)于撤銷各大區(qū)分院與加強(qiáng)最高人民法院的意見》，當(dāng)時(shí)的最高院就認(rèn)為，從便利各區(qū)當(dāng)事人、減輕最高院壓力等多種角度出發(fā)，各大區(qū)法院保留依然是是有必要的。

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從美國大區(qū)法院系統(tǒng)以及我國大區(qū)法院設(shè)立歷史可知，大區(qū)法院不僅在我國有歷史基礎(chǔ)，也有一定的現(xiàn)實(shí)意義，結(jié)合司法改革中的巡回法庭、跨行政區(qū)劃法庭兩個(gè)部分，14號公告的發(fā)布更加具有深意。

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法發(fā)〔2019〕14號大大減輕了最高院的審判壓力，使得最高院可以集中更多的精力掌控監(jiān)督指導(dǎo)工作。但指導(dǎo)性案例和司法解釋的制定，位于北京的最高院本部無論是地理位置還是各種資源，都有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，未來必將轉(zhuǎn)換主要職能，應(yīng)對不斷發(fā)展的法律需求新情況。

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與之相對的，各地巡回法庭在法發(fā)〔2019〕14號的影響下，會(huì)減少大量審判工作，自然而然地，地方保護(hù)主義的最后一個(gè)區(qū)域，即省級法院管轄的跨行政區(qū)劃案件，恰恰可以納入未來巡回法院的職能中。

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根據(jù)《2013-2018司法改革白皮書》所述，"中國法院積極推進(jìn)法院組織體系和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化司法管轄和職權(quán)配置，促進(jìn)專業(yè)化審判和扁平化管理相結(jié)合"的下一步動(dòng)作，很可能通過巡回法庭這一已布局多年的重要棋子，結(jié)合跨行政區(qū)劃的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)破除司法保護(hù)主義的最后一片空白。

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綜上，筆者大膽猜想，法發(fā)〔2019〕14號的頒布很可能是大區(qū)法院的改革序幕，未來不排除將省級法院管轄的跨行政區(qū)劃案件歸入巡回法庭的管轄范圍的可能。逐步形成：最高院本部集中精力于宏觀法律指導(dǎo)，重心放在司法解釋；巡回法庭管轄范圍擴(kuò)大，通過將原省級法院管轄的跨行政區(qū)劃案件納入管轄，逐步演化為大區(qū)法院，配合本部選擇指導(dǎo)性案例；高級人民法院專注于二審法律監(jiān)督，遏制省內(nèi)地方保護(hù)主義；中級及基層人民法院專注于案件審理的新的法院職能布局。