2003年起，我國風(fēng)電發(fā)展進入規(guī)?；A段。本文擬對2003年起集中式陸上風(fēng)電項目指標(biāo)、與指標(biāo)緊密相連的上網(wǎng)電價及電價補貼的歷史沿革進行梳理和分析。

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自2003年起，取得風(fēng)電項目的開發(fā)經(jīng)營權(quán)主要通過兩種方式，分別為特許權(quán)方式與核準(zhǔn)方式。以核準(zhǔn)方式取得風(fēng)電項目的開發(fā)經(jīng)營權(quán)時，又分為有補貼及無補貼兩種方式，分別受限于不同的管理機制。

在2003年以前，我國風(fēng)電價格成本高、規(guī)模有限，風(fēng)電設(shè)備嚴(yán)重依賴進口，國產(chǎn)設(shè)備的性能有待考驗。在此背景下，為了促進國內(nèi)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家發(fā)展改革委組織開展了大型風(fēng)電特許權(quán)示范項目。

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2003年9月30日，國家發(fā)展改革委為加強風(fēng)電特許權(quán)項目前期工作，建立和健全風(fēng)電特許權(quán)項目前期工作管理機制，發(fā)布了《風(fēng)電特許權(quán)項目前期工作管理辦法》（發(fā)改能源[2003]1403號，已失效，下稱"《風(fēng)電特許權(quán)辦法》"）。根據(jù)《風(fēng)電特許權(quán)辦法》，風(fēng)電特許權(quán)項目是指需通過公開招標(biāo)選擇投資者建設(shè)的風(fēng)力發(fā)電項目。企業(yè)通過公開招投標(biāo)方式取得投資該等風(fēng)電項目的特許權(quán)。中標(biāo)的特許權(quán)人會與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，該協(xié)議會對電價、運營期限、期滿移交等事項進行約定。中標(biāo)的特許權(quán)人作為風(fēng)電項目的投資者，承擔(dān)項目建設(shè)和運營的商業(yè)風(fēng)險。

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（1）分級核準(zhǔn)

2004年7月16日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（《國發(fā)〔2004〕20號》，下稱"《投資體制改革決定》"），并同時發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2004年本) 》（下稱"《政府投資目錄2004》"）。

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根據(jù)《投資體制改革決定》及《政府投資目錄2004》，總裝機容量5萬千瓦及以上的項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其余項目由地方政府投資主管部門核準(zhǔn)。新能源行業(yè)通常按照MW計算項目規(guī)模，5萬千瓦等于50MW。而就筆者項目經(jīng)驗而言，風(fēng)電項目一般均在50MW以上，按此推算這一階段的風(fēng)電項目大部分由國家發(fā)展改革委進行核準(zhǔn)，少部分由地方發(fā)展改革委核準(zhǔn)。

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在2004年至2007年，既有特許權(quán)方式的風(fēng)電項目，也有核準(zhǔn)方式的風(fēng)電站項目。2007年后，國家發(fā)展改革委不再進行風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)后，僅有核準(zhǔn)方式的風(fēng)電項目。

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2005年7月4日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（發(fā)改能源[2005]1204號，下稱"《風(fēng)電建設(shè)管理要求》"），重申了風(fēng)電項目需由發(fā)改委核準(zhǔn)的要求。

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（2）地方發(fā)改委核準(zhǔn)階段

2013年5月15日， 國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2013〕19號，下稱"《取消下放審批項目決定》"）。根據(jù)《取消下放審批項目決定》，企業(yè)投資風(fēng)電站項目核準(zhǔn)的審批權(quán)限由國家發(fā)展改革委下放至地方政府投資主管部門。在《取消下放決定》發(fā)布后，部分省市將風(fēng)電站項目的核準(zhǔn)再次下放。自此以后，風(fēng)電站核準(zhǔn)項目的審批權(quán)限由省級、或設(shè)區(qū)的市級或直轄市區(qū)級的發(fā)展改革委進行核準(zhǔn)。同年12月2日發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2013年本）》亦重申了該等要求。

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（1）擬核準(zhǔn)計劃管理

2009年以前核準(zhǔn)的風(fēng)電項目，由發(fā)改委直接核準(zhǔn)后即可并且可享受電價補貼政策。但自2010年起，發(fā)改委核準(zhǔn)的項目需要同時滿足指標(biāo)要求才可享受電價補貼。

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2010年3月25日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于加強風(fēng)電開發(fā)與電網(wǎng)接入和運行管理協(xié)調(diào)工作的通知》（國能新能〔2010〕75號，下稱"《開發(fā)并網(wǎng)運行協(xié)調(diào)通知》"）?！堕_發(fā)并網(wǎng)運行協(xié)調(diào)通知》規(guī)定，各省級能源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家風(fēng)電建設(shè)技術(shù)歸口管理單位評審?fù)ㄟ^的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，梳理已建、在建和正在開展前期工作的風(fēng)電項目，核實進度和電網(wǎng)接入工程情況，篩選提出2010年風(fēng)電開發(fā)方案，報國家能源局審核。通過審核的項目，方可享受國家電價補貼政策。

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2011年8月25日，為加強風(fēng)能資源開發(fā)管理，規(guī)范風(fēng)電項目建設(shè)，國家能源局發(fā)布了《風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》（國能新能[2011]285號，下稱"《風(fēng)電開發(fā)建設(shè)辦法》"）?！讹L(fēng)電開發(fā)建設(shè)辦法》重申了《開發(fā)并網(wǎng)運行協(xié)調(diào)通知》確立的原則。國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)全國風(fēng)電場工程建設(shè)規(guī)劃的編制和實施。省級政府能源主管部門根據(jù)全國風(fēng)電場工程建設(shè)規(guī)劃要求，編制本地區(qū)的風(fēng)電場工程建設(shè)規(guī)劃與年度開發(fā)計劃，報國務(wù)院能源主管部門備案。各?。▍^(qū)、市）風(fēng)電場工程年度開發(fā)計劃內(nèi)的項目經(jīng)國務(wù)院能源主管部門備案后，方可享受國家可再生能源發(fā)展基金的電價補貼。

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根據(jù)上述辦法，國家能源局先后發(fā)布了多批風(fēng)電項目核準(zhǔn)計劃，該等風(fēng)電項目核準(zhǔn)計劃中包含了具體的項目信息。

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（2）年度開發(fā)方案管理

2015年5月15日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于進一步完善風(fēng)電年度開發(fā)方案管理工作的通知》（國能新能〔2015〕163號，下稱"《年度開發(fā)方案通知》"）。根據(jù)《年度開發(fā)方案通知》，后續(xù)全國年度開發(fā)方案將僅包括各?。▍^(qū)、市）年度建設(shè)規(guī)模、布局、運行指標(biāo)和有關(guān)管理要求，不再包括具體的項目清單。各?。▍^(qū)、市）年度開發(fā)方案根據(jù)本省（區(qū)、市）風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃和全國年度開發(fā)方案的要求編制，包括項目清單、預(yù)計項目核準(zhǔn)時間、預(yù)計項目投產(chǎn)時間、風(fēng)電運行指標(biāo)和對本地電網(wǎng)企業(yè)的管理要求。

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根據(jù)上述通知，在年度開發(fā)方案管理階段，國家層面不再把具體的項目清單納入年度開發(fā)方案。

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（3）競爭方式配置

2018年5月18日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕47號，下稱"《2018年風(fēng)電建設(shè)管理通知》"）。根據(jù)《2018年風(fēng)電建設(shè)管理通知》，自該通知發(fā)布之日起，尚未印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的省（自治區(qū)、直轄市）新增集中式陸上風(fēng)電項目應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。且自2019年起，各省新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項目應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。

2017年5月17日，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于開展風(fēng)電平價上網(wǎng)示范工作的通知》（下稱"《示范項目通知》"）。根據(jù)《示范項目通知》，示范項目的建設(shè)規(guī)模由各?。▍^(qū)、市）、新疆兵團能源主管部門協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)確定，不受年度規(guī)模指標(biāo)的限制。且除風(fēng)電紅色預(yù)警地區(qū)外，其他地區(qū)不設(shè)針對示范項目的額外規(guī)模限制。

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示范項目的上網(wǎng)電價按當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價執(zhí)行，并且相關(guān)發(fā)電量不核發(fā)綠色電力證書（下稱"綠證"）。

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2019年1月7日，國家發(fā)展改革委與國家能源局發(fā)布《關(guān)于積極推進風(fēng)電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號，下稱"《平價上網(wǎng)通知》"）。根據(jù)《平價上網(wǎng)通知》，平價上網(wǎng)項目與低價上網(wǎng)項目不受年度規(guī)模限制，但受限于(1)本省可再生能源建設(shè)規(guī)劃，(2)符合國家風(fēng)電發(fā)電年度監(jiān)測預(yù)警要求，及(3)電網(wǎng)企業(yè)落實接網(wǎng)和消納條件。

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與2017年示范項目不同的是，2019年風(fēng)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的綠證，通過出售綠證獲得收益，獲得一定形式上的補貼。

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特許權(quán)方式風(fēng)電項目的上網(wǎng)電價不得高于國務(wù)院價格主管部門規(guī)定的上網(wǎng)電價水平。在特許權(quán)方式階段，風(fēng)電資源的獲取需要通過競爭方式取得，而投標(biāo)方的風(fēng)電價格在評判該投標(biāo)者能否取得風(fēng)電項目開發(fā)權(quán)上至關(guān)重要。為了取得風(fēng)電資源，一度出現(xiàn)"價低者得"的現(xiàn)象，特許權(quán)方式風(fēng)電項目的電價核算甚至?xí)陀陂_發(fā)成本。

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與此同時，省級發(fā)展改革委核準(zhǔn)的風(fēng)電項目，仍采取價格主管部門審批的方式確定上網(wǎng)電價。

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特許權(quán)方式階段，政府承諾執(zhí)行了固定電量、固定電價模式，因此風(fēng)電項目公司的收入僅來源于其電價收入，沒有額外的電價補貼。

除國家發(fā)展改革委在2003年至2007年先后組織的五期風(fēng)電特許權(quán)項目招標(biāo)外，2006年以前省級發(fā)改委審批的風(fēng)電項目的電價由省級價格主管部門審批確定。

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《可再生能源法》于2005年2月28日發(fā)布并于2006年1月11開始實施?！犊稍偕茉捶ā访鞔_要求可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，由國務(wù)院價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時調(diào)整。

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2006年1月4日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》（發(fā)改價格[2006]7號，下稱"《發(fā)電價格辦法》"）。根據(jù)《發(fā)電價格辦法》，風(fēng)力發(fā)電項目的上網(wǎng)電價實行政府指導(dǎo)價，電價標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院價格主管部門按照招標(biāo)形成的價格確定。實踐中，部分組織了省級風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)的省市，會參考中標(biāo)電價核準(zhǔn)非特許權(quán)項目的電價。沒有組織特許權(quán)招標(biāo)的省市，一般采用具體項目的電價分別核準(zhǔn)的方式。

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自《發(fā)電價格辦法》實施后，即實行風(fēng)電價格費用分?jǐn)傊贫龋L(fēng)電上網(wǎng)電價高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的部分，通過向電力用戶征收電價附加的方式解決。具體到實行層面而言，風(fēng)電上網(wǎng)電價在當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)負(fù)擔(dān)；高出部分的電價補貼，通過全國征收的可再生能源電價附加分?jǐn)偨鉀Q。這一電價分?jǐn)傊贫茸源搜佑弥两瘛?/p>

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2009年7月1日，為規(guī)范風(fēng)電價格管理，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》（發(fā)改價格[2009]1906號，下稱"《風(fēng)電上網(wǎng)電價政策》"）。根據(jù)《風(fēng)電上網(wǎng)電價政策》，按風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件，將全國分為四類風(fēng)能資源區(qū)，相應(yīng)制定風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價。I類資源區(qū)、II類資源區(qū)、III類資源區(qū)與IV類資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價（元/kWh）分別為0.51、0.54、0.58與0.61。此后國家發(fā)展改革委分別于2014年、2016年、2018年進行了調(diào)整。

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標(biāo)桿電價階段繼續(xù)實行始自2006年的可再生能源電價補貼模式，可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電價在當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)負(fù)擔(dān)；高出部分，通過電價附加補貼解決。

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2011年及2012年，財政部、國家發(fā)展改革委及國家能源局先后出臺了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（財綜〔2011〕115號）及《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建〔2012〕102號），對可再生能源發(fā)展基金的征收使用及可再生能源電價附加資金補助的取得進行了詳細規(guī)定。自此之后，風(fēng)電項目的電價補貼按照該等文件進行申請與享受。

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2019年5月21日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》（發(fā)改價格〔2019〕882號，下稱"《新風(fēng)電上網(wǎng)電價政策》"）?！缎嘛L(fēng)電上網(wǎng)》將陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價改為指導(dǎo)價。新核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項目上網(wǎng)電價全部通過競爭方式確定，競爭配置的電價不高于項目所在資源區(qū)指導(dǎo)價。

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同時，《新風(fēng)電上網(wǎng)電價政策》還規(guī)定了2019年、2020年的指導(dǎo)價并將燃煤機組標(biāo)桿上網(wǎng)電價作為指導(dǎo)價的下限。

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此外，對2018年底之前及2019年1月1日至2020年底前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目設(shè)定了獲取補貼的并網(wǎng)時限要求；并且明確自2021年1月1日開始，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項目全面實現(xiàn)平價上網(wǎng)，國家不再補貼。