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1.集體建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)

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《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)"《物權(quán)法》"）第五條規(guī)定："物權(quán)的種類(lèi)和內(nèi)容，由法律規(guī)定。"即關(guān)于物權(quán)，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)制定法律予以規(guī)定，其他法律文件，包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等均不能設(shè)立物權(quán)。這一條是物權(quán)法定原則的直接體現(xiàn)。而《物權(quán)法》第三編用益物權(quán)，明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)（國(guó)有）[2]、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)四種類(lèi)型的土地使用權(quán)，《物權(quán)法》特別在第一百五十一條規(guī)定："集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。"而原土地管理法第六十三條規(guī)定："農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。"根據(jù)物權(quán)法定原則，原土地管理法并未明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)為用益物權(quán)。

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此次修改后，原《土地管理法》第六十三條修改為："土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。前款規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書(shū)面合同另有約定的除外。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。"上述修改刪除了"農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)"的規(guī)定，結(jié)合《物權(quán)法》及修改后《土地管理法》的規(guī)定，允許集體土地的所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交由其他單位或個(gè)人使用，即從法律層面肯定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。

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對(duì)于社會(huì)投資者而言，在原《土地管理法》的實(shí)踐中，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體土地違法出讓、轉(zhuǎn)讓或出租給社會(huì)投資者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，此種情形下，社會(huì)投資者將面臨被土地行政主管部門(mén)處罰和被收回土地的風(fēng)險(xiǎn)，法院也可能將此等出讓、轉(zhuǎn)讓或租賃的合同認(rèn)定為因違反強(qiáng)制性法律規(guī)定而無(wú)效，導(dǎo)致社會(huì)投資者的大額投資面臨無(wú)法順利收回的風(fēng)險(xiǎn)。修改后的《土地管理法》從法律層面肯定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，社會(huì)投資者通過(guò)合法程序所取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)將不再面臨被提前收回的風(fēng)險(xiǎn)，所簽署的出讓、出租協(xié)議有效且受到法律保護(hù)。修改后的《土地管理法》第六十六條新增加一款："收回集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，依照雙方簽訂的書(shū)面合同辦理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。"通過(guò)書(shū)面合同約定收回集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的方式，體現(xiàn)了合同各方在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)收回方式上的意思自治，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，社會(huì)投資人可以通過(guò)書(shū)面合同，保護(hù)所取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不被非法提前收回。

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2. 社會(huì)投資者參與集體建設(shè)用地運(yùn)營(yíng)的合法路徑

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除將集體土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后、再通過(guò)正常的國(guó)有土地取得方式取得以外，在非試點(diǎn)區(qū)域，社會(huì)投資者在原《土地管理法》語(yǔ)境下參與集體建設(shè)用地運(yùn)營(yíng)，通常以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同舉辦企業(yè)的方式"曲線(xiàn)救國(guó)"，這種模式系根據(jù)原《土地管理法》第六十條之規(guī)定[3]，但此種合作模式，存在較多障礙和不可控因素：

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1. 需要確保共同舉辦的企業(yè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而根據(jù)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)"《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》"），鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過(guò)百分之五十或者雖不足百分之五十，但能起到控股或者實(shí)際支配作用，此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需要當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門(mén)（地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村局及其下屬具體行政單位）登記備案，從而取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)身份，不僅程序繁復(fù)，且與社會(huì)投資者希望實(shí)際經(jīng)營(yíng)和操盤(pán)并表的商業(yè)需求相矛盾，社會(huì)投資者也無(wú)法充分發(fā)揮其經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)能力。

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2. 根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)立的目的是承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)，其所持土地使用權(quán)能否用于開(kāi)展非農(nóng)建設(shè)亦存在爭(zhēng)議，這與社會(huì)投資者的商業(yè)訴求不相符合。

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3. 土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)需要向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)，程序難度較大。

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4. 社會(huì)投資者既不直接持有項(xiàng)目物業(yè)的權(quán)益，也不直接持有項(xiàng)目公司的股權(quán)，僅以合同關(guān)系約束與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的合作。而合作合同可能被認(rèn)定為違反強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。

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基于前述的障礙，《土地管理法》修改前，社會(huì)投資者參與集體土地投資運(yùn)營(yíng)時(shí)的通常模式下，社會(huì)投資者將面臨大額投資無(wú)法順利收回、產(chǎn)生收益前需墊付土地費(fèi)用、項(xiàng)目土地被收回、法律關(guān)系不穩(wěn)定而導(dǎo)致連環(huán)違約等風(fēng)險(xiǎn)（具體請(qǐng)參考本團(tuán)隊(duì)文章《社會(huì)投資者參與集體土地運(yùn)營(yíng)模式初探》）[4]?！锻恋毓芾矸ā沸薷暮?，社會(huì)投資者可通過(guò)出讓、租賃等方式直接取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，與之前的模式相比，法律關(guān)系簡(jiǎn)潔清晰，權(quán)利義務(wù)不僅有法可依，亦可通過(guò)出讓合同、租賃合同的洽商和簽訂在合法合規(guī)的前提下靈活處理，社會(huì)投資者參與集體建設(shè)用地運(yùn)營(yíng)可充分發(fā)揮其運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。

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1.社會(huì)投資者應(yīng)關(guān)注集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的程序要求

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《土地管理法》修改后，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表同意的條件下出租、出讓。

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集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的第一前提條件是符合規(guī)劃，修改后的《土地管理法》在第二十三條增加規(guī)定："土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)本法第六十三條規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排。"特別增加第六十四條規(guī)定："集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。"分別從土地利用計(jì)劃角度、實(shí)際使用者角度要求集體建設(shè)用地合理規(guī)劃并按照規(guī)劃用途使用；在第七章法律責(zé)任章節(jié)第八十二條規(guī)定："擅自將農(nóng)民集體所有的土地通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或者出租等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或者違反本法規(guī)定，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門(mén)責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款。"足見(jiàn)立法者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市必須符合規(guī)劃這一條件的重視程度。

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其次，所利用的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)為依法登記的土地。

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再次，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表同意，這與《村民委員會(huì)組織法》[5]的規(guī)定一脈相承。

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目前，《土地管理法》對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)僅為原則性規(guī)定，參考媒體對(duì)自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)的采訪(fǎng)[6]，自然資源部后續(xù)將會(huì)針對(duì)上述法律修改起草《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)則，社會(huì)投資者可進(jìn)一步關(guān)注相關(guān)程序要求。

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2.同權(quán)同價(jià)后集體建設(shè)用地的吸引力

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不可否認(rèn)的是，在原《土地管理法》禁止集體土地入市的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有合法的途徑將集體土地投入土地市場(chǎng)，無(wú)法由土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)性收入，社會(huì)投資者恰恰是看中了這一點(diǎn)，以有限的投資成本與集體經(jīng)濟(jì)組織合作，參與集體土地的運(yùn)營(yíng)；而《土地管理法》修改后，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、租賃、入股將與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，雖然有利于農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，但社會(huì)投資者參與投資和運(yùn)營(yíng)集體土地的成本將有所增加。隨著后續(xù)《土地管理法實(shí)施條例》的修訂、《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，同權(quán)同價(jià)后集體建設(shè)用地對(duì)社會(huì)投資者的吸引力還有待市場(chǎng)進(jìn)一步給出答案。

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1.什么是土地所有權(quán)？

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答：土地所有權(quán)是土地所有制在法律上的體現(xiàn)，是土地所有者依法對(duì)土地實(shí)行占有、使用、收益和依照法律做出處分并排除他人干涉的權(quán)利。我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，土地所有權(quán)分國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。

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《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定："城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。"《土地管理法》第二條規(guī)定："中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。"因此，國(guó)有土地的所有者是國(guó)家，集體土地的所有者是農(nóng)民集體。

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2.什么是土地使用權(quán)？

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《土地管理法》第九條規(guī)定："國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。"土地使用權(quán)是指使用人根據(jù)國(guó)家法律、文件、合同的規(guī)定，在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家和集體所有的土地享有占有、使用、收益和部分處分的權(quán)利。土地使用權(quán)分國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)。

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3.什么是"三塊地"？什么是"農(nóng)地入市"

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所謂"三塊地"，是指存在于農(nóng)村地區(qū)的"農(nóng)用地"、"農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地"和"宅基地"這三類(lèi)名稱(chēng)不同，性質(zhì)不同，用途不同，處置方式不同的土地。

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《土地管理法》第四條規(guī)定："國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地……建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等……"其中，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為住宅的農(nóng)村集體建設(shè)用地即"三塊地"中的"宅基地"，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地即"三塊地"中的"農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地"。

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所謂"農(nóng)地入市"，是指此次《土地管理法》修改后，根據(jù)第六十三條的規(guī)定允許"農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地"在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單經(jīng)或者個(gè)人直接使用。上述規(guī)定不包括"農(nóng)用地"和"宅基地"。

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4.允許入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有多少？

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根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的專(zhuān)家視點(diǎn)[7]，截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地面積為3.1億畝，其中經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積為4,200萬(wàn)畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的13.5%。根據(jù)相關(guān)新聞報(bào)道[8]，截至2016年末，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量規(guī)模在5000萬(wàn)畝以上。根據(jù)自然資源部《2017年中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2016年末，全國(guó)建設(shè)用地3909.51萬(wàn)公頃（58642.65萬(wàn)畝）。可粗略計(jì)算，截至2016年末，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量規(guī)模約占全國(guó)建設(shè)用地總量的9%。

[1] 網(wǎng)址：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml。

[2]《物權(quán)法》第一百三十五條規(guī)定："建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。"

[3]?原《土地管理法》第六十條："農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。"

[4]?載于《城市與發(fā)展：政策、法律模式與趨勢(shì)觀察》，中倫研究院編，法律出版社，2018年5月版。

[5]《村民委員會(huì)組織法》第二十二條："召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶(hù)的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。法律對(duì)召開(kāi)村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。"

[6]?參考《農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)重大突破——自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華解讀新土地管理法》，來(lái)源：中華人民共和國(guó)自然資源部網(wǎng)站，網(wǎng)址：http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201908/t20190827_2462251.html。

[7]?網(wǎng)址：http://www.drc.gov.cn/xsyzcfx/20150527/4-4-2887362.htm。

[8]?參見(jiàn)2019年8月27日中央電視臺(tái)13套《新聞1＋1》節(jié)目報(bào)道。