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“新基建”風(fēng)口下投資新能源汽車充電樁項目的法律問題
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近日，新能源汽車充電樁被納入新基建行列[i]，從"充電設(shè)施"升級為"充電基礎(chǔ)設(shè)施"?？梢灶A(yù)見，新的政策風(fēng)向?qū)⑹剐履茉雌嚦潆姌缎袠I(yè)成為"下一個投資風(fēng)口"。據(jù)統(tǒng)計，至2030年，我國將存在6300萬臺的充電樁缺口[ii]，隨著國家及地方政策大力支持、新能源汽車市場持續(xù)發(fā)展、充電技術(shù)迅速進(jìn)步以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化程度顯著提升，未來新能源汽車充電樁行業(yè)市場發(fā)展空間巨大。在政策規(guī)定層面，國家多部門近年來陸續(xù)頒布了若干推動充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的宏觀產(chǎn)業(yè)政策，地方政府也相應(yīng)出臺了一系列有關(guān)建設(shè)規(guī)劃實施方案、運營管理暫行辦法等具體配套規(guī)定，以確保行業(yè)健康有序發(fā)展。在"新基建"風(fēng)口之下，投資者在把握投資機遇的同時，亦應(yīng)注意法律風(fēng)險防控。考慮到不同新能源汽車充電樁項目在建設(shè)運營相關(guān)法律要求方面呈現(xiàn)出因類而異、因時而異、因地而異的特點，投資者應(yīng)特別關(guān)注具體項目的合規(guī)問題。本文將通過對中央和地方相關(guān)規(guī)定的梳理，整理新能源汽車充電樁項目在建設(shè)和運營過程中的重點法律合規(guī)問題，以供投資者參考。
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新能源汽車充電設(shè)施建設(shè)項目的審批環(huán)節(jié)[iii]
新能源汽車充電樁在相關(guān)政策規(guī)定中一般被稱作"充電設(shè)施"或"充電基礎(chǔ)設(shè)施"（下文統(tǒng)一簡稱為"充電設(shè)施"）。盡管不同地方的規(guī)定對于充電設(shè)施的具體分類和定義存在差異，但一般而言，根據(jù)充電設(shè)施面向的服務(wù)對象，充電設(shè)施一般包括以下幾種類型：
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自用充電設(shè)施，指專為某個私人用戶提供的充電設(shè)施；
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專用充電設(shè)施，指專為某個法人單位及其職工提供充電服務(wù)的充電設(shè)施，以及在住宅小區(qū)內(nèi)為全體業(yè)主提供服務(wù)的充電設(shè)施；
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公用充電設(shè)施，指服務(wù)于社會電動車輛的充電設(shè)施，包括經(jīng)營性集中式充電設(shè)施。
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投資建設(shè)不同類型的充電設(shè)施涉及的審批要求存在差異。除自用充電設(shè)施因其使用場景的特殊性不涉及項目投資建設(shè)的相關(guān)審批外，其他充電設(shè)施的投資建設(shè)均可能涉及項目立項、建設(shè)、驗收等環(huán)節(jié)的審批。各地方根據(jù)項目的不同情形針對專用充電設(shè)施和公用充電設(shè)施的投建項目規(guī)定了不同的審批要求，盡管在細(xì)節(jié)上存在差異，但總體而言需要經(jīng)過以下環(huán)節(jié)：
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(1) 項目立項
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新建充電設(shè)施項目應(yīng)取得發(fā)改委的核準(zhǔn)或備案，具體要求依項目涉及的充電設(shè)施的類別適用如下原則：
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原則上政府出資項目履行審批手續(xù)，其他項目依具體規(guī)定適用備案手續(xù)；
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對外營運的專用充電設(shè)施和公用充電設(shè)施項目需履行備案手續(xù)，其中經(jīng)營性集中式充電設(shè)施項目適用備案部門級別可能較其他項目更高；
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不對外營運的專用充電設(shè)施項目一般無需履行備案手續(xù)，但如果存在新增用地的情況，則仍需履行備案手續(xù)。
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(2)?建設(shè)審批
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充電設(shè)施項目是否需要建設(shè)審批取決于項目是否涉及新增土地。無需新增土地的項目不需要辦理報建手續(xù)；需要新增土地的項目，包括新建專用充電設(shè)施和新建公用充電設(shè)施，則需要按照建設(shè)項目的審批要求，取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證等主要許可。需要說明的是，充電設(shè)施與其他主體建筑物建設(shè)同步進(jìn)行的，例如，建設(shè)單位停車場、公共停車場、高速公路服務(wù)區(qū)的同時同步建設(shè)充電設(shè)施，則無需單獨為同步建設(shè)的充電設(shè)施單獨辦理報建手續(xù)。
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(3)?項目驗收
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充電設(shè)施建設(shè)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)在充電設(shè)施建設(shè)、安裝完成后通過工程驗收。此外需要注意，特定類型的充電設(shè)施，如對外營運的專用充電設(shè)施和公用充電設(shè)施項目需要由相關(guān)政府主管部門組織、開展消防、環(huán)保等專項審批及驗收。
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投資充電設(shè)施項目需要注意的法律問題
如上文所述，不同類別的充電設(shè)施項目涉及的審批要求有所不同，且各地規(guī)定亦有差異。投資充電設(shè)施項目時，應(yīng)根據(jù)項目涉及的充電設(shè)施的類別及所在地的管理辦法謹(jǐn)慎評估相關(guān)項目的合規(guī)性及潛在法律風(fēng)險?？紤]到公用充電設(shè)施項目所涉及的環(huán)節(jié)和審批事項最為復(fù)雜，下文將以公用充電設(shè)施項目為例分析項目建設(shè)運營過程中需要重點關(guān)注的法律合規(guī)問題。
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(1)?項目建設(shè)階段的合規(guī)重點
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公用充電設(shè)施屬于固定資產(chǎn)投資項目，投資盡調(diào)時需要關(guān)注公用充電設(shè)施項目的立項、建設(shè)和驗收環(huán)節(jié)所需的審批文件是否完備。
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a 規(guī)劃與立項
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2014年國家發(fā)改委、國家能源局等四部委聯(lián)合發(fā)布《電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指南（2015-2020年）》，要求將充電設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，各類場所按比例預(yù)留場地用于充電設(shè)施安裝。此后，各地方也紛紛制定相關(guān)管理辦法明確相應(yīng)項目規(guī)劃管理主體及規(guī)劃要求[iv]。
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符合用地規(guī)劃是項目所需新增用地獲批的必要條件，投資者應(yīng)當(dāng)確認(rèn)項目所在地區(qū)相應(yīng)規(guī)劃管理部門及其規(guī)劃要求。實踐中，對于在現(xiàn)有建筑物、公交場站、公共停車場、加油（氣）站配建充電設(shè)施的項目，地方政府在規(guī)劃要求方面有一定靈活操作的空間。例如，廣東省《關(guān)于保障電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目用地的若干意見》規(guī)定，2016年5月1日起五年內(nèi)，在不改變用地主體、規(guī)劃條件的前提下配建充電設(shè)施的，可繼續(xù)按原用途和土地使用權(quán)利類型使用土地，五年期滿后，可根據(jù)發(fā)展情況和規(guī)劃條件確定是否另行辦理用地手續(xù)事宜。
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在此基礎(chǔ)上，投資方應(yīng)當(dāng)就公用充電設(shè)施項目在當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門辦理企業(yè)投資項目備案。在特定地區(qū)，經(jīng)營性集中式充電設(shè)施項目適用備案部門級別可能較其他公用充電設(shè)施更高。以福建省為例，經(jīng)營性集中式充電設(shè)施項目備案由設(shè)區(qū)市一級發(fā)改部門負(fù)責(zé)，其他公用充電設(shè)施項目備案由縣、區(qū)一級發(fā)改部門負(fù)責(zé)。
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b 項目用地
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從整體看，各地對公用充電設(shè)施項目土地利用采取以下管理思路：
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鼓勵利用現(xiàn)有建設(shè)用地建設(shè)，如在已有各類建筑物配建停車場、公交場站、社會公共停車場、高速公路服務(wù)區(qū)等場所已有用地內(nèi)進(jìn)行建設(shè)；
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對于涉及新增用地的公用充電設(shè)施項目，符合規(guī)劃的前提下協(xié)調(diào)有關(guān)部門在用地上予以支持；
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將經(jīng)營性集中式充電設(shè)施項目用地納入公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點用地，按照加油（氣）站用地供應(yīng)模式，根據(jù)可實施供應(yīng)的國有建設(shè)用地情況，優(yōu)先安排土地供應(yīng)。
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因此，經(jīng)營性集中式充電設(shè)施項目與一般的加油（氣）站獲取用地流程類似，一般需要經(jīng)過用地規(guī)劃、項目選址、用地預(yù)審、用地申請等流程，通過出讓或者劃撥方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。其他需要新增用地的公用充電設(shè)施項目原則上也均按照建設(shè)用地進(jìn)行供給、管理。
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此外，除通過招拍掛或劃撥方式取得土地使用權(quán)外，考慮到充電設(shè)施的投建運營資本回收周期較長，相關(guān)國家和地方政策規(guī)定亦鼓勵土地使用權(quán)人與其他市場主體合作投資建設(shè)充電設(shè)施[v]。因此，實踐中的具體項目在用地方式上可能存在"共建共享，租地運營"的輕資產(chǎn)運營模式，亦可能存在項目運營主體與土地使用權(quán)人設(shè)立合資公司（土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)出資）的運營模式。
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考慮到項目用地的復(fù)雜性，投資者應(yīng)根據(jù)不同的用地模式對用地合規(guī)性進(jìn)行充分審查，另一方面亦應(yīng)通過交易協(xié)議明確場地權(quán)屬瑕疵的補救措施與違約責(zé)任。
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c?建設(shè)施工
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公用充電設(shè)施項目在建設(shè)施工環(huán)節(jié)涉及的前置許可主要包括建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證。此外，充電設(shè)施的安裝設(shè)計應(yīng)符合國家和行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，符合規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、供電、消防和防雷等方面的相關(guān)規(guī)定，公用充電設(shè)施項目在建設(shè)之前，應(yīng)相應(yīng)完成適用的消防審批、防雷裝置設(shè)計審核、環(huán)評審查、節(jié)能審查、安全條件及安全設(shè)施設(shè)計審查等審核。
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另外需要特別留意的是，相關(guān)地方規(guī)定對于充電設(shè)施項目的施工單位具有特別的資質(zhì)要求：充電設(shè)施施工單位需具備電力設(shè)施承裝（承修、承試）資質(zhì)或電力工程施工總承包資質(zhì)。
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d?驗收
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各地方大多要求地方指定主管部門組織或參加公用充電設(shè)施項目的驗收，例如，海南省地方規(guī)定要求對于對外運營的充電設(shè)施，需由當(dāng)?shù)爻潆娫O(shè)施建設(shè)主管部門會同省級平臺組織質(zhì)監(jiān)、住建、電力等行業(yè)單位共同進(jìn)行驗收。投資盡調(diào)時需關(guān)注項目運營前是否已完成相應(yīng)的驗收。
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(2) 項目運營階段的合規(guī)重點
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不同地區(qū)對充電設(shè)施項目運營企業(yè)的準(zhǔn)入管理制度存在差異，如廣東省尚未就運營企業(yè)備案設(shè)置特別管理措施，而海南省、福建省、江蘇省等地對運營企業(yè)采取備案準(zhǔn)入的管理措施，各地在具體要求方面又略有不同。
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以海南省為例，企業(yè)對外運營公用充電設(shè)施之前，首先需要滿足以下條件：
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經(jīng)省內(nèi)市場監(jiān)督管理部門登記注冊，且注冊登記的經(jīng)營范圍含有新能源汽車充電設(shè)施運營或充電服務(wù)；
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遵守國家及本省的充電設(shè)施運營和管理的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，接受各級政府主管部門的安全監(jiān)管；按照用戶需求，根據(jù)新的國家、行業(yè)或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)對充電設(shè)施及運營服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行升級改造；
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擁有5名以上專職運行維護(hù)人員，負(fù)責(zé)充電設(shè)施的維修和維護(hù)；
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有充電設(shè)施運營安全保障管理制度。制度應(yīng)滿足國家能源局《關(guān)于開展電動汽車充電設(shè)施安全專項檢查的通知》（國能綜安全〔2016〕212號）的相關(guān)要求。
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滿足以上條件后，運營企業(yè)的準(zhǔn)入信息將會在省級平臺上公示，公示期滿后企業(yè)將被納入年度公布的充電運營企業(yè)目錄，并接受動態(tài)管理，違規(guī)企業(yè)可能被取消準(zhǔn)入資格。
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因此，投資人需要注意，運營企業(yè)相應(yīng)人員資質(zhì)（如專職人員的資質(zhì)、數(shù)量等）、一般運營管理制度（如充換電站崗位及工作職責(zé)制度、充換電站作業(yè)流程及運營服務(wù)規(guī)范、設(shè)施設(shè)備管理制度等）、安全管理制度（如安全培訓(xùn)、現(xiàn)場安全管理、安全檢查及隱患處理、火災(zāi)及觸電等事故應(yīng)急處理預(yù)案等）是主管部門在運營監(jiān)管方面重點關(guān)心的問題，是運營企業(yè)法律合規(guī)的重點所在。
小結(jié)
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新能源汽車充電樁項目法律合規(guī)是一個變化發(fā)展的話題。一方面，法律法規(guī)層面的或有變化會對項目合規(guī)產(chǎn)生重大影響。例如，最新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定集體土地可以入市，將為新能源汽車充電樁項目投資者與集體土地所有者合作帶來重大影響，投資者有必要及時了解掌握該等有關(guān)法律規(guī)定的變化發(fā)展。另一方面，行業(yè)自身的深度發(fā)展也將不斷產(chǎn)生新的法律合規(guī)問題。例如，當(dāng)前新能源汽車充電樁行業(yè)投資回收周期長、盈利模式待觀察以及充電樁軟件平臺繁多，但兼容性差是一貫為人詬病的行業(yè)問題，行業(yè)自身發(fā)展進(jìn)而消化該等癥結(jié)問題的過程中極有可能涉及價格合規(guī)、反壟斷合規(guī)等問題，對此投資者不可不察。又如，新能源汽車充電樁的大數(shù)據(jù)智能運維是行業(yè)一致認(rèn)可的未來發(fā)展趨勢，而在該等大數(shù)據(jù)融合發(fā)展過程中的數(shù)據(jù)應(yīng)用合規(guī)、個人信息保護(hù)等問題應(yīng)當(dāng)引起投資者的必要關(guān)注。因此，面對不斷變化發(fā)展的法律合規(guī)問題，投資者應(yīng)當(dāng)依據(jù)投資項目的類型和發(fā)展階段個案評估具體項目的法律風(fēng)險和相應(yīng)的防控措施，必要時尋求專業(yè)律師的支持以確保項目順利落地和依法合規(guī)發(fā)展。
[注]?
[i] 新基建指新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具體包括5G基站建設(shè)、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大領(lǐng)域。
[ii] 中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：《借力新基建"風(fēng)口" 充電樁迎來千億元市場機遇》，http://www.ce.cn/macro/more/202003/23/t20200323_34541324.shtml， 訪問時間：2020年3月31日。
[iii]有關(guān)充電設(shè)施分類管理的各地方規(guī)定在項目立項、報建、安裝、驗收等環(huán)節(jié)上的具體要求詳略有異，且存一定差異，投資者有必要根據(jù)具體項目的類型，確認(rèn)項目所在當(dāng)?shù)匾?guī)定的具體要求和實操情況。
[iv] 在各地差異性的具體規(guī)劃內(nèi)容之外，各地的專項規(guī)劃主管部門可能有所不同，例如，福建省規(guī)定由各設(shè)區(qū)市人民政府編制本區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃向省發(fā)改委報備，青海省則規(guī)定由省能源管理部門負(fù)責(zé)編制全省充電設(shè)施規(guī)劃，各部門做好銜接。
[v] 2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》及國家發(fā)改委等四部門發(fā)布的《電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指南（2015-2020年）》等文件中提及對于新建項目用地需配建充電設(shè)施的情況，允許土地使用權(quán)取得人與其他市場主體合作，按要求投資建設(shè)運營充電設(shè)施。
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