2020年3月11日，世界衛(wèi)生組織正式將新型冠狀病毒疫情（COVID-19）評(píng)估為"大規(guī)模流行?。≒andemic）"[1]。各國政府為此采取了一系列措施應(yīng)對(duì)新冠疫情導(dǎo)致的公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。包括歐盟與美國在內(nèi)的主要法域的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都相應(yīng)調(diào)整了監(jiān)管政策和工作機(jī)制，以應(yīng)對(duì)疫情給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)。為響應(yīng)中央在全國范圍內(nèi)推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的決策部署，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（"市場(chǎng)監(jiān)管總局"或"總局"）于4月5日發(fā)布了《關(guān)于支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)反壟斷執(zhí)法的公告》[2]（"《公告》"），通過優(yōu)化反壟斷執(zhí)法支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

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本文將在《公告》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解讀疫情期間中國反壟斷執(zhí)法的動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)，供相關(guān)企業(yè)加強(qiáng)特殊時(shí)期反壟斷合規(guī)之參考：

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·反壟斷申報(bào)和審查將沿用 "全流程"線上審查的方式；

·涉及疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的交易的反壟斷審查流程將提速；

·部分支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的經(jīng)營者合作協(xié)議將可獲得豁免；

·妨礙疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的壟斷行為將從嚴(yán)從重從快查處；

·公平競(jìng)爭(zhēng)審查政策支持將加強(qiáng)；?

·經(jīng)營者需加強(qiáng)疫情期間反壟斷合規(guī)建設(shè)；

·建立專門渠道響應(yīng)和便利反壟斷咨詢和舉報(bào)。

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根據(jù)《公告》，總局將延續(xù)自今年2月5日起采用的"全流程"線上審查的方式開展經(jīng)營者集中審查工作，努力確保反壟斷審查機(jī)制在疫情期間正常運(yùn)營。具體而言：

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1、經(jīng)營者集中反壟斷審查工作繼續(xù)采用非現(xiàn)場(chǎng)方式進(jìn)行，申報(bào)人將經(jīng)營者集中申報(bào)材料及補(bǔ)充問題回復(fù)電子版發(fā)送至反壟斷局郵箱進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)與提交，市場(chǎng)監(jiān)管總局也將通過電子郵箱或傳真向申報(bào)人送達(dá)相應(yīng)的通知和決定；

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2、不方便網(wǎng)上辦理的，可將相關(guān)材料郵寄至國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局；

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3、原則上取消或推遲各類會(huì)議，確需召開的會(huì)議，以視頻會(huì)議或電話會(huì)議方式進(jìn)行。[3]?

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基于近期經(jīng)驗(yàn)和觀察，借助"全流程"線上審查，總局審查經(jīng)營者集中的效率在疫情期間似乎并未受到明顯影響。自2月5日至4月5日，總局無條件批準(zhǔn)了71起交易、2起附加限制性條件交易（丹納赫收購?fù)ㄓ秒姎忉t(yī)療生命科學(xué)生物制藥業(yè)務(wù)案、英飛凌收購賽普拉斯案），并查處了1起未依法申報(bào)的交易[4]，各類案件數(shù)量與疫情發(fā)生前基本持平。

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值得注意的是，一些其他法域的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如歐盟委員會(huì)等）已明確表示反壟斷審查期限可能會(huì)因?yàn)橐咔槎娱L(zhǎng)，對(duì)于非緊急案件甚至可能會(huì)暫停審理[5]，而這可能會(huì)對(duì)部分需要多法域反壟斷批準(zhǔn)的交易產(chǎn)生影響。為降低疫情期間境外反壟斷審查給交易時(shí)間表帶來的不確定性，對(duì)于尚未申報(bào)的交易，交易方可考慮基于不可抗力或情勢(shì)變更等條款與其他方協(xié)商適當(dāng)延長(zhǎng)最終截止日（long-stop date），以免交易因無法如期獲批而終止；而對(duì)于已經(jīng)申報(bào)的交易，除考慮重新安排交割時(shí)間表外，交易方還可考慮結(jié)合具體情況擇機(jī)向當(dāng)?shù)胤磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)表達(dá)交易的重要性和緊迫性，以爭(zhēng)取盡早獲批。?

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市場(chǎng)監(jiān)管總局目前已建立"綠色審查通道"，對(duì)符合以下條件的經(jīng)營者集中實(shí)行快速審查，具體包括主動(dòng)與經(jīng)營者加強(qiáng)對(duì)接和密切溝通、為經(jīng)營者提交完備申報(bào)文件資料提供全程指導(dǎo)、盡量提高立案審查效率等：

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1、醫(yī)藥制造、醫(yī)療儀器設(shè)備及器械制造、食品制造、交通運(yùn)輸、批發(fā)零售等與疫情防控和基本民生密切相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中；

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2、受疫情影響較重的餐飲、住宿、旅游等行業(yè)的經(jīng)營者集中；

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3、為復(fù)工復(fù)產(chǎn)實(shí)施的經(jīng)營者集中。

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對(duì)于符合以上情形的交易，我們建議申報(bào)人在申報(bào)材料或與辦案官員的溝通中明確提出加快審查流程的請(qǐng)求，并給出相應(yīng)理由。

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另一方面，對(duì)于不符合以上情形的交易，交易方也要考慮到在總局審查資源有限而優(yōu)先審查前述案件的背景下，不排除其他案件審查進(jìn)程可能出現(xiàn)一定程度上的延遲。

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《反壟斷法》通常嚴(yán)格禁止競(jìng)爭(zhēng)者之間的協(xié)同行為（coordinated conduct），國內(nèi)反壟斷執(zhí)法通常采用"本身違法"的原則對(duì)此進(jìn)行處罰。但是考慮到疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的需要，總局在《公告》中明確其將積極依據(jù)《反壟斷法》依法豁免符合以下情形的有利于技術(shù)進(jìn)步、增進(jìn)效率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和保護(hù)消費(fèi)者利益的經(jīng)營者合作協(xié)議（包括事實(shí)上的協(xié)同行為），以鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極參與疫情防控、加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)：

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1、在藥品疫苗、檢測(cè)技術(shù)、醫(yī)療器械、防護(hù)設(shè)備等領(lǐng)域改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品；

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2、提高防控物資產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本、增進(jìn)效率而統(tǒng)一產(chǎn)品規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)或者實(shí)行專業(yè)化分工；

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3、實(shí)現(xiàn)救災(zāi)救助等社會(huì)公共利益；

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4、為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率、增強(qiáng)中小經(jīng)營者競(jìng)爭(zhēng)力等。

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需要注意的是，《公告》對(duì)以上橫向壟斷協(xié)議的豁免仍是基于《反壟斷法》第15條的個(gè)案豁免[6]，而非創(chuàng)設(shè)新的豁免情形（或設(shè)定新的"集體豁免"規(guī)則）。因此，對(duì)于具體的協(xié)議而言，即使符合《公告》規(guī)定的情形，也并非當(dāng)然能夠獲得豁免，經(jīng)營者仍需要高度警惕協(xié)同行為在《反壟斷法》下的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

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就具體的豁免流程而言，根據(jù)《反壟斷法》第15條的規(guī)定，除了相應(yīng)的豁免情形，相關(guān)經(jīng)營者還需要證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。此外，市場(chǎng)監(jiān)管總局還進(jìn)一步要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)定豁免時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮協(xié)議實(shí)現(xiàn)相應(yīng)豁免情形的具體形式和效果、協(xié)議與豁免情形之間的關(guān)系、協(xié)議是否構(gòu)成實(shí)現(xiàn)豁免情形的必要條件等因素[7]?？偩钟谀瓿醢l(fā)布的《反壟斷法（修訂草案）》亦對(duì)認(rèn)定豁免的流程作出了類似規(guī)定[8]。

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總局目前尚未制定關(guān)于豁免壟斷協(xié)議的程序性規(guī)定，就支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的經(jīng)營者合作協(xié)議如何獲得豁免，實(shí)操上仍有待進(jìn)一步明確。例如：相關(guān)經(jīng)營者是否需要在達(dá)成協(xié)議前向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)、對(duì)于未事前申請(qǐng)的已經(jīng)實(shí)施的協(xié)議是否還能夠申請(qǐng)豁免等等?？紤]到《反壟斷法》對(duì)橫向壟斷協(xié)議的嚴(yán)格禁止，經(jīng)營者對(duì)于與具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營者達(dá)成任何協(xié)同行為或協(xié)議仍需非常謹(jǐn)慎。對(duì)于為疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)而確需與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)行合作的，經(jīng)營者也應(yīng)當(dāng)采取機(jī)制將合作范圍嚴(yán)格限定在前述目的的合理、必要的范圍（如建立專員審核與競(jìng)爭(zhēng)者溝通和往來等），保存好相關(guān)書面記錄，并及時(shí)咨詢反壟斷律師的專業(yè)意見。

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為支持疫情防控和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行，國外一些反壟斷機(jī)構(gòu)也采取了與中國類似的做法。例如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部于3月24日發(fā)布了一份關(guān)于COVID-19的反壟斷執(zhí)法聯(lián)合聲明，原則上允許合作研發(fā)、分享專有技術(shù)、共同制定建議性醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合采購醫(yī)療物資等行為[9]，英國、澳大利亞、挪威等法域的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也對(duì)航空、零售等行業(yè)的聯(lián)合行為給予了類似的臨時(shí)豁免[10]。因此，因向境外出口防護(hù)物資、醫(yī)療設(shè)備等而可能受到域外反壟斷法管轄的中國企業(yè)，也可考慮根據(jù)適用法域的最新反壟斷執(zhí)法動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整生產(chǎn)和出口安排，以便更好地支持全球疫情防控。?

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《公告》還要求省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法從嚴(yán)、從重、從快查處妨礙疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)、損害消費(fèi)者利益的壟斷行為，重點(diǎn)關(guān)注涉及以下行業(yè)和領(lǐng)域的壟斷協(xié)議（包括協(xié)同漲價(jià)、限制產(chǎn)量、分割市場(chǎng)、聯(lián)合抵制、固定或限定轉(zhuǎn)售價(jià)格等）和濫用市場(chǎng)支配地位（包括不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售或附加不合理交易條件、差別待遇等）的行為：

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1、口罩、藥品、醫(yī)療器械、消殺用品等防控物資及原輔材料；

2、供水、供電、供氣等公用事業(yè)；以及

3、與其他民生密切相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域。

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實(shí)際上，在《公告》發(fā)布之前，各地市監(jiān)部門就已根據(jù)《價(jià)格法》等法律法規(guī)嚴(yán)查了一批疫情期間的價(jià)格違法行為[11]，部分省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)（例如浙江市場(chǎng)監(jiān)管局）還發(fā)起了針對(duì)妨礙疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的壟斷行為的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)[12]，涉及的違法行為將被從嚴(yán)從重處罰。因此，重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)的經(jīng)營者在疫情期間采取任何敏感的經(jīng)營策略（如單方或協(xié)同漲價(jià)等）應(yīng)當(dāng)高度警惕反壟斷風(fēng)險(xiǎn)，特別是考慮到總局還建立了專門的舉報(bào)渠道（詳見下文第7節(jié)），以鼓勵(lì)單位及個(gè)人對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行投訴和舉報(bào)。

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對(duì)于規(guī)模較大、案情復(fù)雜的調(diào)查案件，考慮到疫情防控的要求和企業(yè)尚未完全復(fù)工的實(shí)際情況，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在疫情期間安排突擊檢查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)的可能性較低。然而，常規(guī)的調(diào)查活動(dòng)仍可能會(huì)通過書面、電話或視頻會(huì)議等線上方式進(jìn)行。另外也不能排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能會(huì)在疫情結(jié)束或減緩之后再行安排突擊檢查的可能。

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反壟斷處罰案例通常都會(huì)在反壟斷局官方網(wǎng)站上進(jìn)行公示，而《公告》還特別提到，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將及時(shí)對(duì)阻礙疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的典型案例予以公開曝光，這也將給被調(diào)查企業(yè)帶來更大的聲譽(yù)損失和輿論壓力。?

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根據(jù)《公告》，總局將加大對(duì)有利于疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策措施的支持力度（包括簡(jiǎn)化審查流程、加快審查速度等），并要求各級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)支持政策制定機(jī)關(guān)切實(shí)提高審查效率、做好公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施時(shí)，必須進(jìn)行"事前"的審查，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)[13]。根據(jù)總局于年初發(fā)布的《反壟斷法（修訂草案）》，公平競(jìng)爭(zhēng)審查將成為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的競(jìng)爭(zhēng)政策。

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此外，對(duì)于政策制定機(jī)關(guān)適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度例外規(guī)定[14]而制定的對(duì)排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不嚴(yán)重、且有助于實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的和社會(huì)公共利益的政策措施，市場(chǎng)監(jiān)管總局重申了關(guān)于政策措施本身應(yīng)明確實(shí)施期限的要求，以確保此類政策措施不會(huì)超出必要的公共目的限度而損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

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實(shí)踐中，為支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)，目前多地均制定了促進(jìn)消費(fèi)的措施，如加大儲(chǔ)備物資投放力度、向市民發(fā)放消費(fèi)券等，但部分措施在實(shí)施中曾因限定交易對(duì)象等問題引起爭(zhēng)議[15]。因此，對(duì)于違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政"抗疫"政策或者超出必要限度的情形（例如限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)、妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通等），《公告》鼓勵(lì)經(jīng)營者和消費(fèi)者積極向市場(chǎng)監(jiān)管總局投訴和舉報(bào)。多地省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也在其地方性的反壟斷合規(guī)指引中建議經(jīng)營者積極采取措施投訴和舉報(bào)此類行政壟斷的行為（參見第6節(jié)和第7節(jié)）。?

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總局還在《公告》中明確其將加強(qiáng)經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指導(dǎo)，支持經(jīng)營者根據(jù)自身業(yè)務(wù)狀況、規(guī)模大小、行業(yè)特性等，建立健全反壟斷法律合規(guī)制度，全面、有效開展反壟斷合規(guī)管理工作，并要求省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)指導(dǎo)經(jīng)營者做好反壟斷合規(guī)指引。總局及部分省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門此前曾就經(jīng)營者反壟斷合規(guī)發(fā)布多份指引文件——2019年11月28日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南（公開征求意見稿）》；2019年7月9日，浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)布了《浙江省企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)指引》；2019年12月26日，上海市市場(chǎng)監(jiān)管局在也發(fā)布了《上海市經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指引》[16]。

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對(duì)此，黑龍江省市場(chǎng)監(jiān)管局曾在2020年3月5日發(fā)布了一份關(guān)于復(fù)工復(fù)產(chǎn)的地方性反壟斷合規(guī)指引，重點(diǎn)提示經(jīng)營者審慎締結(jié)協(xié)議、合規(guī)合法經(jīng)營、履行申報(bào)手續(xù)合法進(jìn)行經(jīng)營者集中以及積極投訴和舉報(bào)政策制定機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為[17]；江西市場(chǎng)監(jiān)管局和吉林省市場(chǎng)監(jiān)管廳也分別于3月31日和4月1日發(fā)布了類似的反壟斷合規(guī)指引[18]。

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總局還明確支持行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)行業(yè)自律，積極引導(dǎo)本行業(yè)的經(jīng)營者依法競(jìng)爭(zhēng)，主動(dòng)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。實(shí)際上，很多行業(yè)協(xié)會(huì)也在積極從反壟斷方面支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，例如廣東省餐飲協(xié)會(huì)曾基于大量會(huì)員餐飲企業(yè)的投訴與某第三方外賣平臺(tái)交易其平臺(tái)涉嫌違反《反壟斷法》的行為，助力中小餐飲企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)[19]。?

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為了充分支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，總局還建立了多種形式的專門渠道（包括電話、電子郵件、傳真、郵寄、網(wǎng)站公眾留言等），鼓勵(lì)經(jīng)營者和消費(fèi)者向市場(chǎng)監(jiān)管總局進(jìn)行與疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)的反壟斷業(yè)務(wù)咨詢、豁免申請(qǐng)和投訴舉報(bào)。總局還特別承諾在2個(gè)工作日內(nèi)積極回應(yīng)經(jīng)營者和消費(fèi)者訴求。

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上述舉措將大大便利經(jīng)營者就疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)反壟斷問題進(jìn)行舉報(bào)投訴，另一方面也將顯著提高重點(diǎn)行業(yè)和敏感行為的反壟斷合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。目前尚不清楚該專門機(jī)制和響應(yīng)機(jī)制是否適用于非疫情相關(guān)的壟斷行為以及是否會(huì)在疫情結(jié)束之后延續(xù)。

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