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與傳統(tǒng)的導(dǎo)航地圖（Street Directory Map，簡稱SD Map）不同，高精地圖提供車道級(jí)別信息(Lane level info)，精度高達(dá)厘米級(jí)，其路徑規(guī)劃稱作局部路徑規(guī)劃（Planning）。按級(jí)別和精度的不同，高精地圖可分為ADAS（Advanced Driver Assistance System, 高級(jí)駕駛輔助系統(tǒng)）地圖和AD（Autonomous Driving, 自動(dòng)駕駛）地圖，以結(jié)合不同精度要求對(duì)應(yīng)不同的智能駕駛需求。傳統(tǒng)導(dǎo)航地圖與ADAS地圖、AD地圖的對(duì)比如下表所示：

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從地圖數(shù)據(jù)上來看，高精地圖數(shù)據(jù)的精度更高、維度更多，兼有靜態(tài)要素（如道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、車道網(wǎng)和道路網(wǎng)等）和動(dòng)態(tài)要素（如道路擁堵情況、交通事故等）。其主要分為兩類：一是道路信息，包括高速公路等車道的位置、類別、寬度、坡度和曲率等信息；二是與車道相關(guān)的附屬設(shè)施及構(gòu)造物等信息，包括交通標(biāo)志、交通信號(hào)燈、過街天橋、交通監(jiān)視點(diǎn)（電子眼、測速雷達(dá)）、路側(cè)設(shè)施、障礙物等道路細(xì)節(jié)和基礎(chǔ)設(shè)施信息，并特別包括車道限制場景（如車道上某一時(shí)段限行）和車道限制信息（如車輛類型、天氣狀況、通行時(shí)間）等。

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通過這些數(shù)據(jù)，自動(dòng)駕駛車輛的導(dǎo)航系統(tǒng)可以完成準(zhǔn)確定位，判斷哪些道路可以行駛，為車輛提供指引。

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根據(jù)我國《測繪法》的定義，測繪活動(dòng)系指"對(duì)自然地理要素或者地表人工設(shè)施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測定、采集、表述，以及對(duì)獲取的數(shù)據(jù)、信息、成果進(jìn)行處理和提供的活動(dòng)"。如上文所述，高精地圖的制作涉及大量與地理要素和地表人工設(shè)施有關(guān)的數(shù)據(jù)采集、編輯加工和生產(chǎn)制作等活動(dòng)，因此該等活動(dòng)極可能被視為測繪活動(dòng)。

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根據(jù)《測繪法》，我國對(duì)從事測繪活動(dòng)的單位實(shí)行測繪資質(zhì)管理制度。進(jìn)一步地，根據(jù)原國家測繪地理信息局（現(xiàn)已合并到自然資源部）相關(guān)規(guī)定，高精地圖（即該通知所稱"自動(dòng)駕駛地圖"）屬于"導(dǎo)航電子地圖的新型種類和重要組成部分"，并且自動(dòng)駕駛地圖的"數(shù)據(jù)采集、編輯加工和生產(chǎn)制作必須由具有導(dǎo)航電子地圖制作測繪資質(zhì)的單位承擔(dān)"[1]。

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通常，測繪資質(zhì)分為甲、乙、丙、丁四級(jí)，其專業(yè)范圍分為大地測量、測繪航空攝影、攝影測量與遙感、地理信息系統(tǒng)工程、地圖編制、導(dǎo)航電子地圖制作、互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)等。但是，對(duì)于導(dǎo)航電子地圖制作測繪資質(zhì)，目前僅有甲級(jí)測繪資質(zhì)，沒有其他等級(jí)。我們?cè)诒鞠盗形恼轮兴懻摰?導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)"即指導(dǎo)航電子地圖甲級(jí)測繪資質(zhì)。

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從《測繪法》、《關(guān)于導(dǎo)航電子地圖管理有關(guān)規(guī)定的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)自動(dòng)駕駛地圖生產(chǎn)測試與應(yīng)用管理的通知》等的規(guī)定來看，需取得導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的測繪活動(dòng)包括導(dǎo)航電子地圖數(shù)據(jù)的采集、編輯加工、格式轉(zhuǎn)換和地圖質(zhì)量測評(píng)等。

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但是，上述法規(guī)并未明確界定何謂導(dǎo)航電子地圖數(shù)據(jù)。根據(jù)《GB/T 28442-2012_導(dǎo)航電子地圖數(shù)據(jù)分類與編碼》，我們理解，導(dǎo)航電子地圖數(shù)據(jù)系指"含有空間位置地理坐標(biāo)，能夠與空間定位系統(tǒng)結(jié)合，準(zhǔn)確引導(dǎo)人或交通工具從出發(fā)地到達(dá)目的地的電子地圖或數(shù)據(jù)集"之相關(guān)數(shù)據(jù)。盡管如此，對(duì)于路況信息、交通標(biāo)志、樹木、障礙物、坑洼、建筑物、道路維修信息、交通事故等信息，是否一概被視為導(dǎo)航電子數(shù)據(jù)，并無定論，尤其是該等信息并未與GPS等定位信息相綁定時(shí)。實(shí)踐中，雖然自然資源部傾向于較為嚴(yán)格地認(rèn)定該等信息屬于測繪數(shù)據(jù)（不論是否包含GPS定位信息），我們也注意到有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果采集的數(shù)據(jù)不包含GPS等定位信息，則該等數(shù)據(jù)不屬于測繪數(shù)據(jù)，相應(yīng)的數(shù)據(jù)采集及后續(xù)的編輯、加工等行為亦不視為測繪活動(dòng)，因而也無需取得導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)。

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此外，需要指出的是，根據(jù)《關(guān)于導(dǎo)航電子地圖管理有關(guān)規(guī)定的通知》，除依法取得導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)者外，其他單位和個(gè)人在使用高精地圖過程中，不得攜帶其他帶有空間定位系統(tǒng)（如GPS等）信號(hào)接收、定位功能的儀器開展顯示、記錄、存儲(chǔ)、標(biāo)注空間坐標(biāo)、高程、地物屬性信息，以及檢測、校核、更改高精地圖相關(guān)內(nèi)容等測繪活動(dòng)。就此問題，筆者在后續(xù)探討"眾包模式"的文章中會(huì)進(jìn)一步討論。

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實(shí)踐中，取得導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的方式主要有如下兩種：（1）自主申請(qǐng)；（2）收購具有資質(zhì)的單位。

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根據(jù)《測繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》[2]規(guī)定，申請(qǐng)導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的企業(yè)需達(dá)到以下兩方面的標(biāo)準(zhǔn)：（1）適用于各測繪資質(zhì)的通用標(biāo)準(zhǔn)：包括主體資格、專業(yè)技術(shù)人員、儀器設(shè)備、辦公場所、質(zhì)量管理、檔案和保密管理、測繪業(yè)績以及測繪監(jiān)理共8個(gè)方面的原則性要求；（2）僅適用于導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：主要包括人員規(guī)模、儀器設(shè)備、保密管理和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共4個(gè)方面的要求。其中，測繪及相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)達(dá)到100人（含注冊(cè)測繪師5人[3]），其中至少包括高級(jí)10人、中級(jí)20人；同時(shí)，專業(yè)技術(shù)人員還需滿足學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)崗位的工作年限以及取得任職/職業(yè)資格的要求。此外，由于我國實(shí)行測繪資質(zhì)年度報(bào)告公示制度[4]，測繪資質(zhì)企業(yè)需要持續(xù)性地達(dá)標(biāo)才能維系其導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)，否則可能面臨喪失導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的嚴(yán)重后果[5]。因此，實(shí)踐中，申請(qǐng)和維持導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的難度和成本都非常高。公開資料顯示，截至目前，僅22家企事業(yè)單位取得了導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)（具體見附件）。從審批趨勢上來看，自2001年四維圖新獲得第一張導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)后，截至2018年末的18年間僅有16家單位拿到該資質(zhì)，平均每年不足1家。而2019年一年間新增5家企業(yè)，2020年首月又新增1家企業(yè)。

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近年來，由于自動(dòng)駕駛、機(jī)器人配貨、智慧城市等需要導(dǎo)航電子地圖支持的產(chǎn)業(yè)日益興起，眾多科技巨頭或汽車廠商也紛紛瞄準(zhǔn)高精地圖行業(yè)、意圖布局該領(lǐng)域。鑒于自主申請(qǐng)導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的難度較大，不少企業(yè)也選擇以收購持有導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的企業(yè)的方式間接獲取這一資質(zhì)。例如，阿里巴巴集團(tuán)2013年5月入股高德地圖（持股28%），2014年2月全資收購高德地圖；騰訊2014年1月全資收購大地通途，同年5月收購四維圖新11.28%股權(quán)；百度2013年全資收購長地萬方等。需要注意的是，測繪資質(zhì)企業(yè)在年度報(bào)告中需要對(duì)自身基本情況變化（包括兼并重組、重大股權(quán)變化等）進(jìn)行公示，并應(yīng)對(duì)測繪資質(zhì)年度報(bào)告的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。若主管部門認(rèn)為企業(yè)的股東方存在準(zhǔn)入問題（例如涉及外資），則不排除主管部門在年度審核時(shí)對(duì)企業(yè)資質(zhì)提出質(zhì)疑乃至撤銷。因此，如擬以收購方式獲取導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)，收購方應(yīng)在盡調(diào)中對(duì)資質(zhì)的有效性（特別是針對(duì)目標(biāo)企業(yè)擁有的測繪人員、設(shè)備、保密制度、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)于維系資質(zhì)至關(guān)重要的因素）進(jìn)行重點(diǎn)核查，并對(duì)股東變更是否影響資質(zhì)予以慎重評(píng)估。

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雖然近年來取得導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的企業(yè)有所增加，但這是否意味著導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)政策有所放寬呢？從立法動(dòng)態(tài)變化來看，似乎并非如此。

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去年5月，中國地理信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)受自然資源部國土測繪司委托，面向協(xié)會(huì)相關(guān)會(huì)員單位征求對(duì)《測繪資質(zhì)管理辦法（征求意見稿）》（"征求意見稿"）的意見建議。與現(xiàn)行的《測繪資質(zhì)管理規(guī)定》和《測繪資質(zhì)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（"現(xiàn)有規(guī)定"）相比，征求意見稿提議了以下變化：

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1. 增設(shè)"乙級(jí)"資質(zhì)：征求意見稿擬在導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)項(xiàng)下增設(shè)"乙級(jí)"資質(zhì)。持有乙級(jí)資質(zhì)的企業(yè)僅可在具體的省級(jí)范圍內(nèi)從事有關(guān)測繪活動(dòng)，不得承攬跨省項(xiàng)目。由于高精地圖大多旨在獲取跨省地理信息，因此乙級(jí)資質(zhì)的作用相對(duì)有限。

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2. 改變專業(yè)人員數(shù)量要求：在導(dǎo)航電子地圖甲級(jí)資質(zhì)人員數(shù)量要求上，雖然征求意見稿擬在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上取消注冊(cè)測繪師人數(shù)要求、降低測繪專業(yè)高中級(jí)人數(shù)要求，但擬要求更多的初級(jí)專業(yè)技術(shù)人員。

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3. 增加申請(qǐng)"甲級(jí)"資質(zhì)的前置要求：征求意見稿擬議，申請(qǐng)導(dǎo)航電子地圖甲級(jí)資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)取得乙級(jí)資質(zhì)滿2年、且所申請(qǐng)的每個(gè)業(yè)務(wù)范圍近2年測繪服務(wù)總值不少于600萬元（每個(gè)項(xiàng)目不低于50萬元）。而現(xiàn)有規(guī)定則無上述年限和測繪業(yè)績要求。因此，如征求意見稿的擬議規(guī)定被最終認(rèn)可，導(dǎo)航電子地圖資質(zhì)的申請(qǐng)難度似乎比在現(xiàn)有規(guī)定下還有所增加。

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