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據(jù)界面新聞報道，上海市人大常委會法工委主任丁偉介紹，"強(qiáng)監(jiān)管，防風(fēng)險，促發(fā)展"，是本次立法（即《條例》）重要的價值取向，體現(xiàn)了當(dāng)前地方金融監(jiān)管工作的主基調(diào)。

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強(qiáng)監(jiān)管，來源于地方金融監(jiān)管部門落實監(jiān)管職責(zé)的迫切需要。據(jù)上海市地方金融監(jiān)督管理局政策法規(guī)處工作人員介紹，上海地方金融組織的數(shù)量達(dá)到數(shù)千家，體量相當(dāng)龐大。上海當(dāng)前地方金融監(jiān)管資源配置難以承受如此龐大數(shù)量和體量的監(jiān)管任務(wù)，而且"7+4"類行業(yè)監(jiān)管制度的法律位階不高，除了融資擔(dān)保行業(yè)出臺了行政法規(guī)（即《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》）外，其他行業(yè)以部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件為主，導(dǎo)致地方金融部門的監(jiān)管執(zhí)法措施有限、法律責(zé)任設(shè)定比較薄弱（以監(jiān)管約談警示、督促整改為主）。因此，《條例》通過地方立法，賦予地方金融管理部門相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法及行政處罰等權(quán)力，有助于地方金融監(jiān)管管理部門更好地落實監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管影響力和威懾力。

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防風(fēng)險，主要防范非法集資風(fēng)險和非法設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)以及非法從事金融活動引發(fā)的風(fēng)險。據(jù)上海市地方金融監(jiān)督管理局政策法規(guī)處工作人員介紹，近年來各類非法金融機(jī)構(gòu)及非法金融活動引發(fā)的風(fēng)險，主要有：（1）以P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險；（2）各類地方交易場所引發(fā)的風(fēng)險；（3）各行業(yè)非法集資類案件引發(fā)的投資受損類風(fēng)險。防范化解區(qū)域金融風(fēng)險是近年來金融監(jiān)管工作的重要內(nèi)容之一，也是"堅決打贏防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)"的重要組成部分。

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促發(fā)展，是《條例》立法的終極目標(biāo)。強(qiáng)監(jiān)管和防風(fēng)險的目的即在于引導(dǎo)地方金融行業(yè)規(guī)范發(fā)展，避免野蠻生長，避免劣幣驅(qū)逐良幣。地方金融行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，有助于更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，推動金融服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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《條例》第二條第三款明確了主要監(jiān)管對象，"本條例所稱地方金融組織，包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產(chǎn)管理公司，以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)地方人民政府監(jiān)督管理的具有金融屬性的其他組織。"也就是業(yè)界俗稱的"7+4"。

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其中，"7"指的是小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產(chǎn)管理公司。"4"指的是投資公司、社會眾籌機(jī)構(gòu)、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、地方各類交易場所。需要特別說明的是，《條例》并未直接采用"4"的列舉表述，而是表述為"以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)地方人民政府監(jiān)督管理的具有金融屬性的其他組織"，該等規(guī)定能夠更好地涵蓋將來可能會衍生出來的新型地方金融組織類型和在央地金融監(jiān)管職責(zé)分配過程當(dāng)中交給地方管理的組織類型。

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《條例》第四條明確了市區(qū)兩級人民政府在地方金融監(jiān)督管理方面的職責(zé)。第五條明確了市區(qū)兩級金融工作部門的監(jiān)管職責(zé)分工，并明確了公安、市場監(jiān)管等部門在地方金融監(jiān)督管理方面應(yīng)按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作。此外，《條例》第十六條、第二十八條、第三十條、第三十一條分別規(guī)定了地方金融組織解散或者不再經(jīng)營相關(guān)金融業(yè)務(wù)，金融營銷宣傳監(jiān)管，處置非法集資、擅自設(shè)立地方金融組織或者非法從事地方金融組織業(yè)務(wù)活動風(fēng)險防范和處置，以及重大風(fēng)險事件情況下不同部門的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管協(xié)同要求。

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《條例》第九條到第十五條明確了地方金融組織的組織經(jīng)營規(guī)則，具體包括市場準(zhǔn)入、備案事項、審慎經(jīng)營、金融消費(fèi)者和投資者權(quán)益保護(hù)、董監(jiān)高信義義務(wù)、經(jīng)營信息報送和重大風(fēng)險事件報告。本文將在后續(xù)第三部分對前述條文進(jìn)行逐條解讀，在此不再展開。

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《條例》第十六條明確了地方金融組織解散和不再經(jīng)營相關(guān)金融業(yè)務(wù)的要求，強(qiáng)調(diào)組織自身設(shè)計債權(quán)債務(wù)的處置方案和作出相關(guān)安排，相關(guān)金融許可或者試點資格也會被監(jiān)管部門注銷或取消，并通報市場監(jiān)管部門予以公告。

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第十七條明確了在地方金融組織解散或者不再經(jīng)營相關(guān)金融業(yè)務(wù)后，控股股東或?qū)嶋H控制人的責(zé)任承擔(dān)要求，即如控股股東或者實際控制人出具了書面承諾，那么在金融業(yè)務(wù)終止后應(yīng)承擔(dān)地方金融組織的未清償債務(wù)，承擔(dān)剩余風(fēng)險責(zé)任。

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《條例》第十八條明確了地方金融組織的行為底線，即禁止吸收存款或者變相吸收存款，禁止出借、出租許可證件或者試點文件，禁止非法受托投資、自營或者受托發(fā)放貸款，并進(jìn)行了禁止從事"國家和本市禁止從事的其他活動"的兜底規(guī)定。

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前述行為底線的要求，從資金端角度，要求不得吸收存款或者變相吸收存款，旨在強(qiáng)調(diào)不得非法集資，系對近年來非法集資案件頻發(fā)的回應(yīng)；從資產(chǎn)端角度，要求禁止非法受托投資、自營或者受托發(fā)放貸款，旨在強(qiáng)調(diào)未取得放貸資質(zhì)不得從事放貸業(yè)務(wù)和不得非法受托投資，其中前者系對《關(guān)于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》的響應(yīng)。此外，要求禁止出借、出租許可證件或者試點文件，旨在防止取得許可文件或試點文件的地方金融組織成為"殼公司"，而不滿足相應(yīng)許可或試點條件的機(jī)構(gòu)通過借用、租用該等證件或文件達(dá)到規(guī)避監(jiān)管要求的不法目的。

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《條例》第二十條到第二十四條以及第二十六條規(guī)定了地方金融管理部門的監(jiān)督檢查權(quán)限和程序規(guī)范化要求。

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從監(jiān)督檢查權(quán)限看，一是將"查封場所、設(shè)施"和"查封、扣押證據(jù)材料"等行政強(qiáng)制措施納入現(xiàn)場檢查，賦予地方金融管理部門進(jìn)入有關(guān)單位開展延伸調(diào)查的權(quán)限。二是進(jìn)行監(jiān)管評級，并對違法違規(guī)行為設(shè)定監(jiān)管談話、責(zé)令公開說明、責(zé)令定期報告、出示風(fēng)險預(yù)警函、通報批評、責(zé)令改正、列入嚴(yán)重失信主體名單等監(jiān)管措施。

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從監(jiān)督檢查程序要求看，明確了執(zhí)法人員人數(shù)、證件和通知書出示、保守商業(yè)秘密、個人信息的要求，旨在實現(xiàn)監(jiān)督檢查程序的規(guī)劃化，確保依法行政。

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《條例》第二十八條從區(qū)分三類主體的角度，明確了金融營銷宣傳規(guī)范的相關(guān)要求。從金融營銷宣傳主體看，應(yīng)為取得相應(yīng)金融業(yè)務(wù)資質(zhì)的單位和個人；從發(fā)布主體看，應(yīng)核驗金融營銷宣傳主體的資質(zhì)證明材料，發(fā)布與業(yè)務(wù)資質(zhì)范圍一致的宣傳內(nèi)容；從監(jiān)管主體看，地方金融管理、市場監(jiān)管、公安、網(wǎng)信、通信管理等部門和中央金融監(jiān)管部門在滬派出機(jī)構(gòu)均為金融營銷宣傳的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)行協(xié)同監(jiān)測和查處。此外，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融營銷宣傳行為的通知》已于2020.01.25生效，對于金融營銷宣傳提出了細(xì)化的監(jiān)管要求，地方金融組織需要加以學(xué)習(xí)和研究。

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《條例》第三十條明確了對擅自設(shè)立地方金融組織或者非法從事地方金融組織業(yè)務(wù)活動開展風(fēng)險防范和處置的監(jiān)管要求，金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織以外的企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定，不得經(jīng)營或者變相經(jīng)營法定金融業(yè)務(wù)。該規(guī)定反映出地方金融管理部門的監(jiān)管不僅是主體監(jiān)管，還是行為監(jiān)管。換句話說，在上海地區(qū)從事地方金融組織業(yè)務(wù)活動，地方金融管理部門均可以運(yùn)用《條例》中規(guī)定的手段進(jìn)行監(jiān)管。

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《條例》第五章規(guī)定了法律責(zé)任，賦予了市地方金融監(jiān)管部門可以依據(jù)不同違規(guī)情形，采取責(zé)令停業(yè)、沒收違法所得、罰款、責(zé)令限期改正、吊銷許可證件/取消試點資格等行政處置措施的權(quán)力，而不再限于原有的以監(jiān)管約談警示、督促整改為主的權(quán)力范圍，對地方金融業(yè)務(wù)活動相關(guān)違法行為的威懾性大幅提升，地方金融組織的違法成本也大幅增加。

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【解讀】

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本條明確了地方金融組織的設(shè)立要求。

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從設(shè)立要求看，《條例》堅持了地方金融組織應(yīng)取得許可或試點資格的規(guī)定要求，也就是"持牌"要求。而對于設(shè)立條件、程序、申請材料目錄和申請書示范文本等，市地方金融監(jiān)管部門會在官方網(wǎng)站、"一網(wǎng)通辦"等政務(wù)平臺上公布，方便社會公眾進(jìn)行查詢。

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【解讀】

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本條明確了地方金融組織的備案事項。

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從備案事項看，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、變更組織名稱、住所或主要經(jīng)營場所、注冊資本、控股股東或者主要股東以及變更法代、董監(jiān)高均需備案，同時增設(shè)了"市地方金融監(jiān)管部門規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)備案的事項"的兜底要求，以及"國家另有規(guī)定適用其規(guī)定"的要求。

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其中，"主要股東"界定比較明確，根據(jù)《條例》第四十二條第二款，是指持有地方金融組織百分之五以上股權(quán)或者表決權(quán)但不構(gòu)成控股地方金融組織的股東或者其他出資人。

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但"主要經(jīng)營場所"和"高級管理人員"可能在實踐認(rèn)定中面臨不確定性。在上海市內(nèi)有多家辦公地，如何認(rèn)定"主要經(jīng)營場所"？"高級管理人員"是否采用《公司法》第二百一十六條（一）"高級管理人員，是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人，上市公司董事會秘書和公司章程規(guī)定的其他人員"的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還是另有認(rèn)定？前述問題，有待監(jiān)管部門的進(jìn)一步明確。

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【解讀】

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本條明確了地方金融組織的審慎經(jīng)營要求。

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從審慎經(jīng)營要求看，主要包括完善組織治理結(jié)構(gòu)和建立健全并嚴(yán)格遵守業(yè)務(wù)規(guī)則和管理制度要求兩方面。其中，業(yè)務(wù)規(guī)則和管理制度方面，應(yīng)確保公司至少具備列舉的七項規(guī)則/制度，可能名稱不需要完全一致，但內(nèi)容應(yīng)確保為相應(yīng)的內(nèi)容。此外，規(guī)則/制度不能只是一紙空文或者套用別的公司的模板，而應(yīng)該是適合自己公司的且實際在適用的制度。從核查的角度，通過人員訪談、抽查公司內(nèi)部對制度規(guī)則的自我考核記錄等方式，均能對制度規(guī)則的落實情況進(jìn)行核查，切勿抱有僥幸心理。

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【解讀】

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本條明確了金融消費(fèi)者和投資者權(quán)益保護(hù)要求。

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具體來說，主要包括如實、充分揭示風(fēng)險，開展投資適當(dāng)性教育，不得設(shè)置違反公平原則的交易條件，依法保障知情權(quán)、自主選擇權(quán)等合法權(quán)益和及時處理投訴和爭議的要求。

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金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)一直以來是監(jiān)管關(guān)注的重點問題。中國人民銀行于2016年印發(fā)了《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實施辦法》，并于2019年發(fā)布了《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實施辦法（征求意見稿）》，旨在為進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為，切實保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。與之相對應(yīng)，《條例》強(qiáng)調(diào)了地方金融組織對金融消費(fèi)者合法權(quán)益。至此，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和地方金融組織的金融消費(fèi)者，均可以得到相應(yīng)的權(quán)益保護(hù)。

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【解讀】

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本條規(guī)定了董監(jiān)高的信義義務(wù)要求。

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信義義務(wù)，旨在強(qiáng)調(diào)地方金融組織的董監(jiān)高應(yīng)履行恪盡職守、勤勉盡責(zé)的義務(wù)，有效防范和控制風(fēng)險?！稐l例》第三十九條明確了"市地方金融監(jiān)管部門依據(jù)本條例對地方金融組織作出行政處罰的，可以同時對負(fù)有直接責(zé)任的董事、監(jiān)事或者高級管理人員處五萬元以上五十萬元以下的罰款"，而是否妥善履行信義義務(wù)，可能成為是否罰款以及罰款金額的重要考量因素。

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【解讀】

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本條規(guī)定了經(jīng)營信息報送要求。

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根據(jù)本條要求，報送的材料主要包括業(yè)務(wù)經(jīng)營情況報告、統(tǒng)計報表以及相關(guān)資料，經(jīng)會計師事務(wù)所審計的財務(wù)會計報告。其中，除會計報告外，從實操看，地方金融管理部門一般會提供格式文件供地方金融組織進(jìn)行填寫。從報送材料的"隱藏要求"看，報送材料一般應(yīng)真實、準(zhǔn)確、完整，不得出現(xiàn)偽造、隱匿、報送錯誤信息等情況。

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需要強(qiáng)調(diào)的是，《條例》第三十六條規(guī)定了未按照要求報送經(jīng)營信息的法律責(zé)任，"……違反本條例第十四條規(guī)定，未按照要求報送經(jīng)營信息的，由市地方金融監(jiān)管部門責(zé)令限期改正，處一萬元以上五萬元以下的罰款"，地方金融組織應(yīng)予以重視。

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【解讀】

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本條規(guī)定了重大風(fēng)險事件報告要求。

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具體來看，重大風(fēng)險事件報告要求主要包括以下要點：

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1. 重大風(fēng)險事件范圍。流動性困難、重大待決訴訟或者仲裁、重大負(fù)面輿情、主要負(fù)責(zé)人下落不明或者接受刑事調(diào)查以及群體性事件等。當(dāng)然，具體的適用標(biāo)準(zhǔn)，如怎么界定"重大待決訴訟或仲裁"，標(biāo)的額達(dá)到多少的案件滿足該范圍，還有待監(jiān)管部門的進(jìn)一步明確。

2. 報告內(nèi)容，自身重大風(fēng)險事件或者控股股東或者實際控制人發(fā)生本條規(guī)定的重大風(fēng)險事件，強(qiáng)化了對于控股股東和實際控制人動態(tài)的掌握要求。

3. 報告主體，地方金融組織。

4. 報告對象，地方金融管理部門。

5. 報告時間，區(qū)分發(fā)生重大風(fēng)險事件的主體。地方金融組織自身發(fā)生重大風(fēng)險，應(yīng)在事件發(fā)生后二十四小時內(nèi)報告；控股股東或者實際控制人發(fā)生重大風(fēng)險事件，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之時起二十四小時內(nèi)報告。需要指出的是，前述二十四小時均未區(qū)分是否在工作日，也就意味著出現(xiàn)重大風(fēng)險事件，即使在非工作日也要及時報告。

6. 報告的標(biāo)準(zhǔn)、程序和具體要求，由市地方金融監(jiān)管部門制定并向社會公布。向社會公布，有助于包括地方金融組織在內(nèi)的社會公眾充分了解相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、程序和要求。

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