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1986年10月1日，86版《礦產(chǎn)資源法》正式實施，其中第三條第三款明確規(guī)定"勘查礦產(chǎn)資源，必須依法登記。開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請取得采礦權(quán)……"。據(jù)此，出生伊始，礦業(yè)權(quán)的出讓遵循嚴格的申請登記原則，尚無招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭的出讓方式。

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1987年4月29日，出讓制度接近滿周時，國務(wù)院頒布了《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》（簡稱"《勘查登記暫行辦法》"）和《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》，兩辦法均規(guī)定了礦業(yè)權(quán)必須申請登記取得。

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十一年后，少年時代的出讓制度get到了新技能。1998年2月12日頒布實施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院令第240號）和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號）明確規(guī)定探礦權(quán)按照申請在先的原則進行出讓，并規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)可以通過招標(biāo)投標(biāo)的方式予以出讓。據(jù)此，出讓制度有了明顯的進步和突破。市場化的萌芽已探出頭來，未來可期。

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2000年10月，世界進入千禧年，出讓制度繼續(xù)茁壯成長。原國土資源部印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號，簡稱"309號文"）明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)采取批準(zhǔn)申請（申請在先）、招標(biāo)、拍賣等方式進行出讓，并進一步規(guī)定以批準(zhǔn)申請方式出讓經(jīng)勘查形成礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)的，礦政管理部門應(yīng)按照評估結(jié)果收繳礦業(yè)權(quán)價款；以招標(biāo)、拍賣方式出讓礦業(yè)權(quán)的按照實際交易額收取礦業(yè)權(quán)價款。

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據(jù)此，"招標(biāo)拍賣"也被國家認可并成為市場化出讓礦業(yè)權(quán)的方式。與此同時，國家出資勘查探明礦產(chǎn)地及礦業(yè)權(quán)價款等問題亦在309號文中進行了更為詳盡的定義和闡述?？梢哉f，該文件在浩如煙海的礦產(chǎn)資源領(lǐng)域政策文件中的分量是舉足輕重的，直到現(xiàn)在，亦被廣泛適用。

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站在17歲的尾巴上，出讓制度有了更為豐富的"人格"，從出生伊始的申請登記，到有條件的招投標(biāo)及拍賣，都讓我們看到了礦產(chǎn)資源出讓制度更加市場化、開放化的未來；但也讓我們體會到了礦產(chǎn)和土地管理之間的距離和區(qū)別?？梢哉f，礦政管理更多體現(xiàn)地是國家作為"嚴父嚴師"的一面，其對礦產(chǎn)資源的全面掌控，充分體現(xiàn)了行政權(quán)對礦業(yè)權(quán)的調(diào)整和支配，而壓抑了礦業(yè)權(quán)作為民事權(quán)利的屬性。

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隨著礦業(yè)行業(yè)的高速發(fā)展和市場活躍度的逐步提升，出讓制度在大時代的影響下，亦發(fā)生著深遠的變化。2003年6月，原國土資源部印發(fā)了著名的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2003〕197號，簡稱"197號文"）。該文對新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)在特定情形下必須實施招拍掛出讓行為進行了規(guī)定，亦對應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)出讓礦業(yè)權(quán)予以了明確。上述特定情形主要包括：（1）國家出資勘查并已探明可供進一步勘查/開采的礦產(chǎn)地；（2）探礦權(quán)/采礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地；（3）國家和省兩級礦產(chǎn)資源勘查專項規(guī)劃劃定的勘查區(qū)塊；（4）主管部門規(guī)定無需勘查即可直接開采的礦產(chǎn)；（5）礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他情形。

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與此同時，197號文第十條還規(guī)定了不得以招拍掛方式予以出讓的礦業(yè)權(quán)情形，主要包括：（1）探礦權(quán)人依法申請其勘查區(qū)塊范圍內(nèi)的采礦權(quán)；（2）符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃或者礦區(qū)總體規(guī)劃的礦山企業(yè)的接續(xù)礦區(qū)、已設(shè)采礦權(quán)的礦區(qū)范圍上下部需要統(tǒng)一開采的區(qū)域；（3）為國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供建筑用礦產(chǎn)；（4）探礦權(quán)采礦權(quán)權(quán)屬有爭議；（5）法律法規(guī)另有規(guī)定以及主管部門規(guī)定因特殊情形不適于以招標(biāo)拍賣掛牌方式授予的。

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據(jù)此，197號文作為21世紀(jì)影響出讓制度的一份重要文件，是具有"教父"意義的重要指引，也是送給出讓制度的一份沉甸甸的成人禮。另外，需要特別指出的是，197號文同時規(guī)定了不得以招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)的情形，這也為之后全國各地相繼開展的協(xié)議出讓埋下了政策上的伏筆。

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隨著197號文的出臺，全國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)取得了積極的進展，但部分地方也出現(xiàn)為了加速經(jīng)濟發(fā)展，違規(guī)采取申請在先方式出讓礦業(yè)權(quán)的情形。

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時間來到2006年1月，原國土資源部出臺了礦業(yè)權(quán)出讓制度改革歷史上又一份重量級的規(guī)范性文件，即《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號，簡稱"12號文"）。12號文非常清晰地明確了申請在先、招拍掛以及協(xié)議出讓適用的具體情形，將申請在先嚴格限制在第一類礦產(chǎn)（高風(fēng)險）空白區(qū)的探礦權(quán)內(nèi)，擴大了招拍掛出讓探礦權(quán)的情形，亦第一次提出了應(yīng)當(dāng)以招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)的四種除外情形，在此情形下礦業(yè)權(quán)經(jīng)集體會審批準(zhǔn)后可以協(xié)議方式進行出讓。

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上述具體情況為：

1.以申請在先方式出讓探礦權(quán)的情形：屬于《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》（簡稱"《分類目錄》"）規(guī)定的第一類礦產(chǎn)的勘查，并在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)。

2.以招拍掛方式出讓探礦權(quán)的情形：①《分類目錄》規(guī)定的第二類礦產(chǎn)；②《分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)，已進行過礦產(chǎn)勘查工作并獲可供進一步勘查的礦產(chǎn)地或以往采礦活動顯示存在可供進一步勘查的礦產(chǎn)地。

3.不再設(shè)探礦權(quán)，以招拍掛方式直接出讓采礦權(quán)的情形：①《分類目錄》規(guī)定的第三類礦產(chǎn)；②《分類目錄》規(guī)定的第一類、第二類礦產(chǎn)，探礦權(quán)滅失、但礦產(chǎn)勘查工作程度已經(jīng)達到詳查（含）以上程度并符合開采設(shè)計要求的礦產(chǎn)地；③《分類目錄》規(guī)定的第一類、第二類礦產(chǎn)，采礦權(quán)滅失或以往有過采礦活動，經(jīng)核實存在可供開采礦產(chǎn)儲量或有經(jīng)濟價值礦產(chǎn)資源的礦產(chǎn)地；④石油、天然氣、煤成（層）氣、鈾、釷礦產(chǎn)資源的勘查開采，按照現(xiàn)行規(guī)定進行管理并逐步完善。

4.以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)有下列情形之一的，經(jīng)批準(zhǔn)允許以協(xié)議方式出讓的情形：①國務(wù)院批準(zhǔn)的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地；②已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域；③經(jīng)?。▍^(qū)、市）人民政府同意，并正式行文報國土資源部批準(zhǔn)的大型礦產(chǎn)資源開發(fā)項目；④國家出資為危機礦山尋找接替資源的找礦項目。

5.應(yīng)以招標(biāo)的方式出讓礦業(yè)權(quán)的情形：①根據(jù)法律法規(guī)、國家政策規(guī)定可以新設(shè)探礦權(quán)采礦權(quán)的環(huán)境敏感地區(qū)和未達到國家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)；②共伴生組分多、綜合開發(fā)利用技術(shù)水平要求高的礦產(chǎn)地；③礦產(chǎn)資源規(guī)劃規(guī)定的其他情形

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然而，令人遺憾的是，因種種原因，部分地方礦政管理部門出臺的規(guī)范性文件對12號文作出了擴大解釋甚至創(chuàng)設(shè)突破，這就導(dǎo)致了很多需要進行招拍掛出讓的礦業(yè)權(quán)最終卻以申請在先或協(xié)議出讓方式進行了處置，亦由此引發(fā)了許多民事、行政甚至刑事的糾紛和追責(zé)。

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歷史的車轍繼續(xù)碾過歲月的泥土。2007年10月，《物權(quán)法》正式實施，懸而未決的礦業(yè)權(quán)也終于有了民法上的名分——用益物權(quán)。雖然只有簡單的一條，但其意義無疑是重大且深遠的。從此以后，礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)屬性的一面開始逐漸通過各類規(guī)范性文件、最高院司法解釋及相關(guān)判決予以強調(diào)，出讓制度也終于由單一的行政權(quán)過渡到行政權(quán)物權(quán)兼顧的體系設(shè)計中來，慢慢走向成熟。

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2012年，原國土資源部出臺了《國土資源部關(guān)于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕80號），該文將協(xié)議出讓的適用情形擴展至五種，相比于12號文，增加了"已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的"情形。

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與此同時，隨著2011-2013年礦業(yè)市場形勢的快速發(fā)展，礦業(yè)權(quán)出讓市場也成了大量腐敗問題滋生的溫床。為此，原國土資源部于2015年8月24日出臺了《關(guān)于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資規(guī)〔2015〕3號），明確要求各級國土資源部門必須嚴格要求依法依規(guī)采取競爭性方式公開出讓礦業(yè)權(quán)，從嚴控制協(xié)議出讓范圍及審批權(quán)限及出讓程序，逐漸減少協(xié)議出讓數(shù)量，積極推進礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)。

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綜上所述，該時期是礦業(yè)權(quán)出讓市場較為混亂的十年。無論對于礦業(yè)權(quán)人，還是礦政管理部門來說，這十年間形成了大量直到現(xiàn)在仍無法解決并繼續(xù)"癡纏糾葛"的案件，類型不僅涉及貪污、瀆職，更涉及對其他權(quán)利人公平競爭權(quán)的侵犯。而這，大概也是礦業(yè)權(quán)出讓制度成長所必須付出的代價吧。

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轉(zhuǎn)眼間，出讓制度歷經(jīng)了三十年的磨練，進入而立之年。2016年12月29日，國務(wù)院在中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》的指導(dǎo)下，出臺了《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕82號）。此后，國務(wù)院又相繼于2017年4月、6月出臺了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號，簡稱"29號文"）和《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》（簡稱"《出讓制度改革方案》"）。

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29號文和《出讓制度改革方案》均要求以招拍掛方式為主，全面推進礦業(yè)權(quán)市場競爭出讓，嚴格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，下放審批權(quán)限，強化監(jiān)管服務(wù)。并提出利用3年左右時間，建成"競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權(quán)劃分更加合理，監(jiān)管服務(wù)更加到位"的礦業(yè)權(quán)出讓制度。

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《出讓制度改革方案》要求除協(xié)議出讓等特殊情形外，對其他礦業(yè)權(quán)一律以招拍掛方式公開出讓。而協(xié)議出讓范圍也嚴格限制在國務(wù)院確定的特定勘查主體和批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，以及大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部。特殊情形下中央或地方財政全額出資開展勘查的，可以采取申請審批方式授予探礦權(quán)，完成規(guī)定的勘查工作后注銷探礦權(quán)，納入國家出資勘查形成的成果清單管理。

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自此，我國礦業(yè)權(quán)出讓制度進入了以競爭性出讓為一般原則，以協(xié)議出讓為例外的市場化競爭階段。

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2017年6月29日，財政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號，簡稱"35號文"），對于礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收情形、計算方式等問題進行了細化規(guī)定。

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綜上所述，2017年的礦業(yè)權(quán)權(quán)益金制度和出讓制度的整體改革，讓我們看到了近乎顛覆性的變革。出讓制度也終于由申請在先、招拍掛、協(xié)議出讓等方式逐漸聚攏整合為招拍掛一枝獨秀、協(xié)議出讓嚴格限制、申請在先基本取消的明朗局面。

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2019年12月17日，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于<中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）>（征求意見稿）公開征求意見的公告》，向社會各界廣泛征求《礦產(chǎn)資源法》的修訂意見。筆者注意到，該修訂草案第二十三條第一款規(guī)定："縣級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)拍賣掛牌等競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)。但是，國務(wù)院規(guī)定可以采取協(xié)議方式出讓的除外。"

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2019年12月31日，自然資源部發(fā)布了《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號），明確規(guī)定了應(yīng)全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓并嚴格控制協(xié)議出讓，更進一步地將未來礦法的修訂意見提前落到實處。

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由此可知，礦政管理部門已徹底放棄申請在先這種礦業(yè)權(quán)出讓方式，協(xié)議出讓須國務(wù)院特別規(guī)定方能適用，范圍也已被限制得極其狹窄。唯有招拍掛，成為了時代的寵兒，亦是大勢所趨。

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但需特別注意的是，我們認為，首先，申請在先即使放到現(xiàn)在，也是有其存在的意義和價值的。特別是對于沒有進行任何地質(zhì)工作的高風(fēng)險礦種空白地來說，如果不賦予勘探人申請在先取得相應(yīng)區(qū)塊的權(quán)利，那么勘探人又有何動力投入資金進行地質(zhì)勘查活動呢？

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其次，申請在先和協(xié)議出讓其實都不是破壞市場化出讓礦業(yè)權(quán)的元兇。我們在保障礦業(yè)權(quán)出讓充分市場化以及公平競爭的同時，也應(yīng)充分全面地考慮例外情形，不是所有的礦業(yè)權(quán)都有必要通過競爭性出讓實現(xiàn)公平，甚至于在某些特定情形下，有比公平更值得去保護和維護的價值。

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?回顧礦業(yè)權(quán)出讓制度出生伊始，申請在先乃是常態(tài)，但兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)三十余年，招拍掛已躍然紙上。協(xié)議出讓也終究只是一出折子戲，生于混沌，又逐漸消逝于云開。

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如今，關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓行為的爭議仍在繼續(xù)，我們似乎總希望一切能夠一步到位。但回顧出讓制度的歷史，會讓我們明白，一切政策的改變和施行都要站在蕓蕓眾生的立場上予以妥帖考量。而我們能夠做的，也只能是在我們所處的高度和角度上為決策者提出富有建設(shè)性的意見。

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而這，也是本文的意義所在。

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