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在實(shí)踐中，有些申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)"制定某一文件（或作出某個(gè)具體行政行為）的法律依據(jù)"、要求行政機(jī)關(guān)回答"為什么"、"是否包括"、"是否合法"等。此類申請(qǐng)并非指向某個(gè)明確的政府信息，而是需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行主觀判斷后方可回應(yīng)，并且不同的人可能會(huì)給出不同的答復(fù)。該類信息公開(kāi)申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)并非獲取政府信息，而是向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行咨詢。《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)于此類申請(qǐng)?jiān)撊绾翁幚聿⑽催M(jìn)行規(guī)定。

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對(duì)此，北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的解答》以問(wèn)答的形式給出了審判指導(dǎo)意見(jiàn)：

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《北京市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第二十九條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)下列申請(qǐng)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)分別按照以下方式處理：（一）申請(qǐng)內(nèi)容為咨詢、信訪、舉報(bào)等事項(xiàng)，不屬于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人通過(guò)相應(yīng)渠道提出，對(duì)能夠確定負(fù)責(zé)該事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)的，告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式。

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根據(jù)上述規(guī)定，申請(qǐng)人以信息公開(kāi)名義進(jìn)行咨詢，不服行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)答復(fù)提起訴訟的，法院將裁定駁回起訴。需注意的是，最高人民法院在其判決中對(duì)咨詢事項(xiàng)的處理給出了指導(dǎo)意見(jiàn)，其指出，即便申請(qǐng)人申請(qǐng)事項(xiàng)屬于咨詢，如果是通過(guò)簡(jiǎn)單檢索即可答復(fù)的，從便民、利民、減少行政爭(zhēng)議的角度考慮，亦建議行政機(jī)關(guān)予以答復(fù)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)注意，對(duì)于簡(jiǎn)單的咨詢事項(xiàng)需盡量作出實(shí)體答復(fù)。但需說(shuō)明的是，由于咨詢事項(xiàng)本身不屬于信息公開(kāi)條例的調(diào)整范圍，因此即使行政機(jī)關(guān)對(duì)屬于咨詢的申請(qǐng)事項(xiàng)作出實(shí)體答復(fù)，在訴訟中法院亦會(huì)以申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于條例調(diào)整范圍為由裁定駁回起訴，而不會(huì)對(duì)答復(fù)內(nèi)容是否正確進(jìn)行實(shí)體審理。

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還有些申請(qǐng)人要求公開(kāi)的信息繁多，且該等信息散見(jiàn)于眾多不同的文件中，并無(wú)現(xiàn)成的文件。例如，申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)5個(gè)年度的聘請(qǐng)常年法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的名稱、服務(wù)律師姓名、律師費(fèi)金額、支付律師費(fèi)的憑證等。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)需要搜索每個(gè)年份的法律顧問(wèn)合同、律師費(fèi)支付憑證，之后需要摘錄律師事務(wù)所的名稱、服務(wù)律師的姓名、服務(wù)費(fèi)金額等，再將該等信息進(jìn)行匯總后才能作出答復(fù)，將耗費(fèi)大量的人力、物力。

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《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，一般不需要行政機(jī)關(guān)匯總、加工或重新制作（作區(qū)分處理的除外）。依據(jù)《條例》精神，行政機(jī)關(guān)一般不承擔(dān)為申請(qǐng)人匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機(jī)關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)。

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2019年新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第三十八條進(jìn)一步明確"行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的信息，應(yīng)當(dāng)是已制作或者已獲取的政府信息。除依照本條例第三十七條的規(guī)定能夠做區(qū)分處理的外，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析的，行政機(jī)關(guān)可以不予提供。"

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《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：（三）要求行政機(jī)關(guān)為其制作、搜集政府信息或?qū)θ舾烧畔⑦M(jìn)行匯總、分析、加工、行政機(jī)關(guān)予以拒絕的。

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根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于需要加工分析的信息，行政機(jī)關(guān)可以不予提供，申請(qǐng)人不服行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)而提起訴訟的，法院將裁定駁回起訴。但從最高人民法院判決中的指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)看，即便申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)需要加工分析，如果是通過(guò)簡(jiǎn)單加工即可答復(fù)的，從便民、利民、減少行政爭(zhēng)議的角度考慮，其亦建議行政機(jī)關(guān)予以答復(fù)。需說(shuō)明的是，由于需加工分析方可作出答復(fù)的申請(qǐng)事項(xiàng)不屬于法院的受案范圍，因此即使行政機(jī)關(guān)對(duì)需加工分析的事項(xiàng)作出實(shí)體答復(fù)，在訴訟中法院亦會(huì)裁定駁回起訴，而不會(huì)對(duì)答復(fù)內(nèi)容是否正確進(jìn)行實(shí)體審理。

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有些申請(qǐng)人要求公開(kāi)的信息為會(huì)議紀(jì)要等行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部公文，此類信息屬于《政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定的政府在履行管理職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的信息，但行政機(jī)關(guān)對(duì)于該等信息是否應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)呢？

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《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）第二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或獲取的內(nèi)部管理信息或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息。新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第十六條進(jìn)一步明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開(kāi)。

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行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù),對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接或?qū)嶋H影響，對(duì)外不具有約束力。會(huì)議紀(jì)要是用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)的一種公文類型，具有內(nèi)部性、過(guò)程性和決策性的特點(diǎn)，一般并不直接對(duì)外發(fā)生法律效力，屬于內(nèi)部管理信息范疇。此外，在司法實(shí)踐中，被認(rèn)定為內(nèi)部事務(wù)信息的文件一般還包括政府批示責(zé)任人的批示文件、具體實(shí)施方案或工作安排、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作通知等。根據(jù)上述規(guī)定，該等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息不屬于公開(kāi)范圍。

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但需注意的是，內(nèi)部事務(wù)信息并非可以一概不予公開(kāi)，當(dāng)內(nèi)部事務(wù)信息效力發(fā)生外化時(shí)，即對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，對(duì)外產(chǎn)生約束力時(shí)，則應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。例如，行政機(jī)關(guān)將會(huì)議紀(jì)要作為行政決定直接送達(dá)或告知當(dāng)事人，或行政機(jī)關(guān)將會(huì)議紀(jì)要直接予以執(zhí)行，則會(huì)議紀(jì)要發(fā)生外化效力，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。因此，行政機(jī)關(guān)不能僅依據(jù)文件的名稱判斷是否為內(nèi)部事務(wù)信息，是否應(yīng)公開(kāi)，還需進(jìn)一步確認(rèn)其是否發(fā)生效力外化的情況而決定是否公開(kāi)。

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有些申請(qǐng)人在短期內(nèi)反復(fù)多次提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，且申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容細(xì)碎、重復(fù)，給行政機(jī)關(guān)的正常工作帶來(lái)嚴(yán)重困擾。原《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)和處理程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，缺乏對(duì)非正常申請(qǐng)的應(yīng)對(duì)手段，使得行政機(jī)關(guān)在遇到濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)時(shí)無(wú)有效應(yīng)對(duì)措施。雖然最高人民法院對(duì)個(gè)案作出過(guò)因認(rèn)定申請(qǐng)人濫用信息公開(kāi)權(quán)利、無(wú)法律保護(hù)價(jià)值而駁回起訴的裁定，但該裁定僅是針對(duì)個(gè)案而言，行政機(jī)關(guān)無(wú)法依據(jù)該判決認(rèn)定申請(qǐng)人濫用信息公開(kāi)權(quán)力。

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2019年新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》增加了對(duì)申請(qǐng)人濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)利進(jìn)行限制的規(guī)定，第三十五條規(guī)定"申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請(qǐng)人說(shuō)明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由不合理的，告知申請(qǐng)人不予處理；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由合理，但是無(wú)法在本條例第三十三條規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人的，可以確定延遲答復(fù)的合理期限并告知申請(qǐng)人"。該規(guī)定從程序上對(duì)濫用信息公開(kāi)權(quán)利加以限制。當(dāng)申請(qǐng)的數(shù)量和頻次超出合理范圍時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)對(duì)申請(qǐng)理由是否合理的審查程序。在申請(qǐng)人對(duì)其申請(qǐng)理由作出說(shuō)明后，根據(jù)第三十五條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)產(chǎn)生三種不同處理結(jié)果：第一是申請(qǐng)人答復(fù)的申請(qǐng)理由不合理，其申請(qǐng)信息公開(kāi)的目的并非獲取政府信息，則可不予處理申請(qǐng)人的申請(qǐng)；第二是申請(qǐng)人答復(fù)的申請(qǐng)理由合理，且能夠在法定期限內(nèi)做出答復(fù)，則應(yīng)在法定期限內(nèi)進(jìn)行答復(fù)；第三是申請(qǐng)人答復(fù)的申請(qǐng)理由合理，但因其申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息數(shù)量較多，無(wú)法在法定期限內(nèi)答復(fù)，則可確定遲延答復(fù)的合理期限，延期作出答復(fù)。此條規(guī)定既保證了申請(qǐng)人合理申請(qǐng)的權(quán)利，又對(duì)濫用信息公開(kāi)權(quán)利進(jìn)行了限制，同時(shí)允許在合理期限內(nèi)延期答復(fù)的規(guī)定也緩解了行政機(jī)關(guān)的工作壓力。

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由于法律法規(guī)對(duì)申請(qǐng)數(shù)量、頻次的合理范圍并無(wú)具體規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際情況自行判斷。因"合理范圍"屬于主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，亦屬于法院的自由裁量權(quán)范圍，建議行政機(jī)關(guān)在判斷是否超出合理范圍時(shí)，除對(duì)申請(qǐng)數(shù)量、頻次關(guān)注外，亦需注意申請(qǐng)內(nèi)容是否存在重復(fù)、瑣碎等特點(diǎn)，一旦涉訴時(shí)，可以結(jié)合申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容說(shuō)明申請(qǐng)數(shù)量、頻次確已超出合理范圍，以更好地說(shuō)服法官。

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申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息行政機(jī)關(guān)有保存，但該信息并非由被申請(qǐng)機(jī)關(guān)自身制作，而是在日常工作中獲取的其他機(jī)關(guān)制作的信息，該信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)呢？舊的《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)此未予明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理該類申請(qǐng)時(shí)通常存在疑惑。

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2019年新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》第十條明確了"行政機(jī)關(guān)獲取的其他行政機(jī)關(guān)的政府信息，由制作或者最初獲取該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)"。作為某項(xiàng)具體政府信息的原始制作者、采集者，該行政機(jī)關(guān)比其他行政機(jī)關(guān)更加了解政府信息的內(nèi)容以及相關(guān)背景資料，能夠更加全面的把握權(quán)衡該政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，因此由信息的原始制作者、采集者公開(kāi)該等信息更為適宜。

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需注意的是，"最初獲取該政府信息的行政機(jī)關(guān)"在實(shí)踐中容易引起誤讀，其含義應(yīng)是指最初從公民、法人或者其他組織處獲取信息的行政機(jī)關(guān)，而非最初從其他行政機(jī)關(guān)獲取信息的機(jī)關(guān)。例如：根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行土地調(diào)查，縣級(jí)土地管理部門在調(diào)查后將調(diào)查結(jié)果逐級(jí)匯交，最終形成全國(guó)土地調(diào)查成果。對(duì)于土地利用現(xiàn)狀資料，應(yīng)當(dāng)由最初從公民、法人或者其他組織處獲取信息的縣級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)公開(kāi)，縣級(jí)以上的土地管理部門不負(fù)有公開(kāi)義務(wù)。

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行政機(jī)關(guān)有時(shí)還會(huì)遇到申請(qǐng)人要求公開(kāi)"XX項(xiàng)目的有關(guān)材料"的情況，申請(qǐng)人寫明了項(xiàng)目的名稱，未寫明具體文件名稱和文號(hào)，相關(guān)材料包括哪些文件也未明確說(shuō)明。對(duì)于該類申請(qǐng)?jiān)撊绾翁幚恚?/p>

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根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十九條的規(guī)定，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容之一為：（二）申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息的名稱、文號(hào)或者便于行政機(jī)關(guān)查詢的其他特征性描述。第三十條規(guī)定，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并自收到申請(qǐng)之日起7個(gè)工作日內(nèi)一次性告知申請(qǐng)人作出補(bǔ)正，說(shuō)明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限。

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那么，可否依據(jù)該規(guī)定要求申請(qǐng)人對(duì)"XX項(xiàng)目的有關(guān)材料"的公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)正呢？司法實(shí)踐中，法院普遍認(rèn)為，雖然《信息公開(kāi)條例》規(guī)定，申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的內(nèi)容描述，應(yīng)包括申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息的名稱、文號(hào)或者便于行政機(jī)關(guān)查詢的其他特征性描述，但政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)人很多時(shí)候無(wú)法準(zhǔn)確獲知申請(qǐng)政府信息的文件名稱、文號(hào)，只能按其所知，對(duì)申請(qǐng)信息進(jìn)行特征描述。因此，不能苛求申請(qǐng)人必須提供準(zhǔn)確的文件名稱、文號(hào)，只要申請(qǐng)內(nèi)容包含了較為明確的信息指向，申請(qǐng)人已就其所知對(duì)需要的信息內(nèi)容進(jìn)行了較為充分的特征描述，且并未達(dá)至行政機(jī)關(guān)無(wú)法查找的程度，行政機(jī)關(guān)就不應(yīng)以申請(qǐng)不明確為由拒絕公開(kāi)。北京市第四中級(jí)人民法院2015年行政審判典型案例之六對(duì)申請(qǐng)人要求公開(kāi)"XX定向安置房項(xiàng)目小學(xué)校、幼兒園的建設(shè)情況及相關(guān)材料"做出了指導(dǎo)性裁判，認(rèn)為申請(qǐng)人已就其所知對(duì)需要的信息內(nèi)容進(jìn)行了較為充分的特征描述，申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的內(nèi)容描述并未達(dá)至無(wú)法查找的程度，行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)正告知應(yīng)予撤銷。最高人民法院在其作出的（2018）最高法行申3568號(hào)裁定書亦認(rèn)為，只要申請(qǐng)中對(duì)內(nèi)容描述和特征描述能夠被理解和識(shí)別，不會(huì)發(fā)生歧義，可以進(jìn)行查找檢索，行政機(jī)關(guān)就不能以內(nèi)容描述不明確不具體為由拒絕答復(fù)，只有在申請(qǐng)人的申請(qǐng)內(nèi)容不明確、不具體，難以查找和檢索時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能啟動(dòng)補(bǔ)正程序，告知申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容作出更改或補(bǔ)充。

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該審判思路更傾向于對(duì)申請(qǐng)人的保護(hù)，符合《政府信息公開(kāi)條例》"充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用、提高政府工作的透明度、建設(shè)法治政府"的立法目的，行政機(jī)關(guān)在遇到此類描述時(shí)應(yīng)特別注意，不能再要求申請(qǐng)人予以補(bǔ)正，應(yīng)對(duì)該項(xiàng)目信息進(jìn)行充分檢索并公開(kāi)相關(guān)信息。