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《說(shuō)文解字》載："土，地之吐生物者也。二象地之下、地之中，丨，物出形也。凡土之屬皆從土。"土地是國(guó)家的基礎(chǔ)性資源，無(wú)土則人民無(wú)立錐之地，民族無(wú)生存之基。土壤質(zhì)量關(guān)涉國(guó)計(jì)民生，從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量到人居環(huán)境安全，與每個(gè)人的生活都息息相關(guān)。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，土地資源豐富，但多年以來(lái)因大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、環(huán)保意識(shí)缺乏和法律制度缺位等原因，導(dǎo)致土壤污染、破壞和浪費(fèi)極大，土壤污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻。為防治土壤污染，《土壤污染防治法》于2019年1月1日正式實(shí)施，為我國(guó)的土壤污染防治工作的扎實(shí)推進(jìn)和"凈土保衛(wèi)戰(zhàn)"的強(qiáng)力實(shí)施提供了行動(dòng)指南和法制保障。

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伴隨著"退二進(jìn)三"、"退城進(jìn)園"和"產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移"等政策的實(shí)施，中國(guó)幾乎所有的大中城市都面臨污染地塊治理問(wèn)題，而《土壤污染防治法》的全面有效實(shí)施，又促使政府在行政監(jiān)管和行政執(zhí)法上發(fā)生改變。在土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)大背景下，土壤污染防治問(wèn)題已經(jīng)對(duì)企業(yè)在項(xiàng)目規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)、日常運(yùn)營(yíng)、搬遷拆除等方面產(chǎn)生重大影響，特別是房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、礦產(chǎn)資源、醫(yī)藥化工等行業(yè)領(lǐng)域尤為明顯。筆者將通過(guò)4篇系列文章分析上述四個(gè)行業(yè)面臨的土壤污染防治具體問(wèn)題以及專業(yè)處理方法，本篇為開(kāi)篇，先談?wù)劮康禺a(chǎn)行業(yè)。

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2005年4月至2013年12月，我國(guó)進(jìn)行了為期8年多的首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查。2014年4月17日，原環(huán)保部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。調(diào)查結(jié)果顯示，"全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%。從污染類型看，以無(wú)機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小，無(wú)機(jī)污染物超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)占全部超標(biāo)點(diǎn)位的82.8%。從污染物超標(biāo)情況看，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無(wú)機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為0.5%、1.9%、1.4%。"

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2014年12月10日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公告》（農(nóng)業(yè)部公報(bào)﹝2014﹞1號(hào)）。根據(jù)該《公告》，全國(guó)耕地按質(zhì)量等級(jí)依次劃分為一至十等。其中，評(píng)價(jià)為一至三等的耕地面積為4.98億畝，占耕地總面積的27.3%；評(píng)價(jià)為四至六等的耕地面積為8.18億畝，占耕地總面積的44.8%；評(píng)價(jià)為七至十等的耕地面積為5.10億畝，占耕地總面積的27.9%。

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2014年12月17日，國(guó)土資源部發(fā)布了《全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果的公告》?！豆妗凤@示，目前全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，等別總體偏低，中、低等耕地面積占耕地評(píng)定面積的70.6%。根據(jù)2020年5月12日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，"將全國(guó)20.23億畝耕地質(zhì)量等級(jí)由高到底依次劃分為一至十等，平均等級(jí)為4.76等，較2014年提升了0.35個(gè)等級(jí)。"

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從上述三份文件可以看出，"全國(guó)土壤污染超標(biāo)率達(dá)16.1%，在工礦業(yè)廢棄場(chǎng)地土壤環(huán)境問(wèn)題突出的同時(shí)，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量更加令人擔(dān)憂。公告顯示，全國(guó)耕地退化面積比例超過(guò)40%，七至十等的劣質(zhì)耕地比例達(dá)到27.9%，耕地土壤點(diǎn)位污染超標(biāo)率達(dá)到19.4%，耕地質(zhì)量整體表現(xiàn)為‘四成退化、三成劣質(zhì)、二成污染’的‘四三二’狀態(tài)。全國(guó)土壤污染總體呈現(xiàn)出"老債新賬、無(wú)機(jī)有機(jī)、場(chǎng)地耕地、土壤水體"等并存復(fù)合污染的嚴(yán)峻局面，因此國(guó)家層面高度重視土壤污染防治問(wèn)題，推動(dòng)《土壤污染防治法》全面有效實(shí)施乃當(dāng)務(wù)之急。"[1]

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2020年6月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)<政府工作報(bào)告>重點(diǎn)工作部門(mén)分工的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2020〕6號(hào)）。該《意見(jiàn)》第一條第7項(xiàng)規(guī)定"要打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)。（生態(tài)環(huán)境部牽頭，年內(nèi)持續(xù)推進(jìn)）"

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2020年1月13日，生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)了"全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議"。原生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在會(huì)上明確指出，在凈土保衛(wèi)戰(zhàn)方面，全面實(shí)施《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，推進(jìn)農(nóng)用地土壤污染狀況詳查成果應(yīng)用，強(qiáng)化建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，深化"無(wú)廢城市"建設(shè)試點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口，組織開(kāi)展危險(xiǎn)廢物專項(xiàng)排查整治。

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2020年5月12日，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在京聯(lián)合召開(kāi)推進(jìn)打贏凈土保衛(wèi)戰(zhàn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)視頻會(huì)議。在本次會(huì)議中，對(duì)土壤污染防治執(zhí)法監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)工作進(jìn)行了統(tǒng)籌安排，具體歸納如下：

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確保按時(shí)保質(zhì)完成受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右、污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上等目標(biāo)任務(wù)。要按照《土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》及各?。▍^(qū)、市）下一階段受污染耕地安全利用任務(wù)，將措施、責(zé)任明確到具體地塊、具體人員，切實(shí)抓好落實(shí)。國(guó)家層面要加強(qiáng)工作調(diào)度，督促各地加快任務(wù)實(shí)施進(jìn)度，對(duì)進(jìn)展明顯滯后省份進(jìn)行約談。要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，大力推進(jìn)企業(yè)用地調(diào)查等工作。抓緊摸清污染地塊開(kāi)發(fā)利用底數(shù)，完善并落實(shí)污染地塊用地準(zhǔn)入機(jī)制，采取科學(xué)有效措施確保土地安全利用，保障人居環(huán)境安全。讓老百姓住得放心、吃得安心。

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各地要立足"三農(nóng)"實(shí)際，努力走出一條適合我國(guó)國(guó)情和新時(shí)代發(fā)展需要的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理路子。要保質(zhì)保量完成"十三五"農(nóng)村環(huán)境整治任務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村"千噸萬(wàn)人"飲用水水源地保護(hù)，加快完成農(nóng)村生活污水現(xiàn)狀調(diào)查并制定縣域農(nóng)村生活污水治理專項(xiàng)規(guī)劃，做好農(nóng)村污水治理與改廁銜接，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村黑臭水體排查和治理工作。

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要認(rèn)真落實(shí)《土壤污染防治法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)日常監(jiān)管和執(zhí)法檢查，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為。要進(jìn)一步強(qiáng)化耕地周邊污染源整治力度，有效切斷污染物進(jìn)入農(nóng)田的鏈條。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管手段和機(jī)制，探索運(yùn)用高科技手段提升執(zhí)法效能。要加快完善土壤、地下水、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、固體廢物、化學(xué)品等領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)體系，推動(dòng)部門(mén)間信息交流與數(shù)據(jù)共享。要有效防范重金屬、危險(xiǎn)廢物、化學(xué)品污染等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決守住生態(tài)環(huán)境安全底線。各地要綜合運(yùn)用專項(xiàng)督察等手段，加強(qiáng)對(duì)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)工作進(jìn)展滯后、有可能完不成任務(wù)的領(lǐng)域和地區(qū)的推動(dòng)和督促。

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要不斷完善規(guī)章制度，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以規(guī)劃許可為抓手，抓好源頭管控，把好準(zhǔn)入關(guān)口，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，堅(jiān)決防止未治理修復(fù)污染地塊的開(kāi)發(fā)利用，切實(shí)保障人民群眾身體健康，共同打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。

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我國(guó)對(duì)于污染地塊的開(kāi)發(fā)在行政監(jiān)管上以"污染地塊名錄"為核心措施。《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》、《土壤污染防治法》均明確規(guī)定對(duì)于列入名錄的污染地塊"不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地，禁止開(kāi)工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。"

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從2017年開(kāi)始，我國(guó)各省市相繼公布了污染地塊名錄。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析：污染地塊原行業(yè)主要是化工行業(yè)，占比約41%，其次是鋼鐵行業(yè)、機(jī)械制造行業(yè)和制藥行業(yè)，約90%的省會(huì)城市中存有化工行業(yè)造成的污染地塊。污染地塊主要污染物為重金屬鉻、砷、鉛等，約占54%，土壤治理難度極大。在各省會(huì)城市公布的第一批污染地塊名錄中合計(jì)174幅污染地塊，其中109塊已有明確的規(guī)劃用途，有47%被用于商住用地開(kāi)發(fā)，約18%被用于學(xué)校、文體活動(dòng)設(shè)施、綠地或醫(yī)院等公共用地的開(kāi)發(fā)，而被用作工業(yè)用地的污染地塊僅占1%，其中上海、廣州、天津、重慶污染地塊開(kāi)發(fā)為商住用地的數(shù)量最多。在這109塊污染地塊中有25%已出讓，土地出讓金額高達(dá)1049.6億元人民幣。廣州、天津的上述污染地塊之土地出讓金收入最高，分別達(dá)到了359億元、180億元。在這些污染地塊中，已完成修復(fù)治理的地塊占比約為20%，正在修復(fù)或處于修復(fù)前期階段的約占63%，污染地塊修復(fù)總金額為77.5億元，約占污染地塊土地出讓金總額的7%。[2]

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以江蘇省為例，2019年12月23日，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、江蘇省自然資源廳發(fā)布了《江蘇省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄（第一批）》。在該《修復(fù)名錄》中，涉及的污染地塊共計(jì)63幅，實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任主體為開(kāi)發(fā)商等各類公司主體的有34個(gè)，占比約為54%，屬于土地儲(chǔ)備中心的有15個(gè)，屬于管委會(huì)、街道辦等各級(jí)政府部門(mén)的有15個(gè)。

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綜上，全國(guó)省會(huì)城市列入名錄的第一批污染地塊中約有50%用于商業(yè)住房開(kāi)發(fā)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在土壤污染防治問(wèn)題上風(fēng)險(xiǎn)巨大。

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當(dāng)前，我國(guó)污染地塊開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)出一些嚴(yán)重的共性問(wèn)題：

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1、投入資金少。污染地塊土地出讓金與修復(fù)投入嚴(yán)重不成比例，政府出讓污染地塊獲得巨額的土地出讓金的同時(shí)，并未足夠重視并增加對(duì)污染地塊的修復(fù)資金投入。同前文所述，109塊已出讓的污染地塊的土地出讓金額高達(dá)1049.6億元人民幣，而污染地塊修復(fù)總金額為77.5億元，僅占比7%，剩余約93%的土地出讓金歸入政府收入。

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2、修復(fù)時(shí)間短。開(kāi)發(fā)商因存在大量的"建筑貸"、"開(kāi)發(fā)貸"等銀行、信托貸款，因此對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的資金回籠速度要求高，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商對(duì)污染地塊的修復(fù) "趕工期"。污染地塊修復(fù)有技術(shù)復(fù)雜、周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，一旦"趕工期"則勢(shì)必修復(fù)效果難以保障。

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3、責(zé)任主體錯(cuò)位。開(kāi)發(fā)商和政府淪為污染買(mǎi)單者，"誰(shuí)污染、誰(shuí)治理"的原則難以落到實(shí)處。"僅33%的污染地塊由原地塊使用者（即潛在污染者）承擔(dān)污染地塊修復(fù)責(zé)任，而50%以上的污染地塊則由政府或國(guó)資委下屬的國(guó)有企業(yè)來(lái)承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任，15%的污染地塊則是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承擔(dān)修復(fù)責(zé)任"。[3]也就是說(shuō)，真正的原始污染者反而逃脫了土壤污染的治理責(zé)任，而由收回土地的政府或者從政府手里接盤(pán)的開(kāi)發(fā)商來(lái)承擔(dān)了本應(yīng)依法由污染者承擔(dān)的法定責(zé)任。

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4、監(jiān)管不明確。雖然《土壤污染防治法》第五條明確規(guī)定了"地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)"的原則，且《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》、《土壤污染防治法》中對(duì)"部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管"作了規(guī)定，但其規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、原則、模糊，缺乏具體的操作程序和實(shí)施細(xì)則。特別是對(duì)于"土壤環(huán)境狀況的審核在中國(guó)土地規(guī)劃、轉(zhuǎn)讓和開(kāi)發(fā)等環(huán)節(jié)并沒(méi)有得到充分的重視，相關(guān)土地管理部門(mén)和環(huán)保部門(mén)該如何協(xié)調(diào)也未明確說(shuō)明。"[4]顯然，監(jiān)管不明極可能導(dǎo)致污染地塊在尚未完成達(dá)標(biāo)修復(fù)的情況下，通過(guò)規(guī)劃變更、出讓等途徑實(shí)施使用權(quán)轉(zhuǎn)移。

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5、技術(shù)不達(dá)標(biāo)。污染地塊修復(fù)具有較高的技術(shù)性要求，修復(fù)機(jī)構(gòu)不專業(yè)、修復(fù)和治理技術(shù)落后必然導(dǎo)致修復(fù)不到位，土壤污染修復(fù)評(píng)估和驗(yàn)收不能通過(guò)。

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6、信息不透明。污染地塊治理修復(fù)信息不透明，缺乏公眾參與。僅44%的污染地塊公布了相關(guān)土壤環(huán)境評(píng)估、治理修復(fù)或驗(yàn)收的信息，56%的污染地塊未予公布。[5]因污染地塊修復(fù)信息不透明，更容易加劇公眾的恐慌情緒，不利于公眾監(jiān)督，不利于化解輿論壓力及群體性糾紛。

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綜上所述，對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，如何處理好待開(kāi)發(fā)地塊的污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等程序，面臨著一系列政策、法律和技術(shù)上的難度。下篇我們將談?wù)劮康禺a(chǎn)企業(yè)在土壤污染防治方面的合規(guī)義務(wù)、維權(quán)路徑以及環(huán)境律師在其中的重要作用。

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[4]?綠色和平、南京大學(xué)（溧水）生態(tài)環(huán)境研究院：《中國(guó)城市污染地塊開(kāi)發(fā)利用中的問(wèn)題與對(duì)策》，2019年4月發(fā)布，第24頁(yè)。

[5] 綠色和平、南京大學(xué)（溧水）生態(tài)環(huán)境研究院：《中國(guó)城市污染地塊開(kāi)發(fā)利用中的問(wèn)題與對(duì)策》，2019年4月發(fā)布，第2頁(yè)。

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