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亞投行作為以發(fā)展中國家為主導的多邊開發(fā)銀行，其投資項目集中在發(fā)展中國家的基礎設施等領域，與其他多邊開發(fā)銀行投資項目面臨的挑戰(zhàn)一樣，腐敗、欺詐等問題在基礎設施及其他生產(chǎn)性領域頻頻發(fā)生，而制裁機制的設立為各個多邊開發(fā)銀行對抗相關不當行為提供了有力保障。在《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》（《AIIB協(xié)定》）、《亞洲基礎設施投資銀行禁止行為政策》（《AIIB禁止行為政策》）及《亞洲基礎設施投資銀行禁止行為政策指令》（《AIIB禁止行為政策指令》）等文件中，亞投行制定了其制裁機制的主要內(nèi)容，除此之外，在《亞洲基礎設施投資銀行主權支持貸款條件通則》(《AIIB貸款條件通則》)、《亞洲基礎設施投資銀行融資業(yè)務政策》(《AIIB融資業(yè)務政策》)、《亞洲基礎設施投資銀行采購政策》(《AIIB采購政策》)、《亞洲基礎設施投資銀行企業(yè)采購指令》(《AIIB企業(yè)采購指令》)以及《亞洲基礎設施投資銀行反洗錢和打擊恐怖主義融資指令》(《AIIB反洗錢指令》)等文件中，還進一步細分了應予制裁的相關不當行為。

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與世界銀行建立的制裁機制相似，亞投行設立了由制裁官（Sanctions Officer）及制裁專家組（Sanctions Panel）組成的兩級制裁程序，對實施相關不當行為的企業(yè)和個人的調(diào)查程序由合規(guī)局（Compliance, Effectiveness and Integrity Unit, "CEIU"）負責，合規(guī)局調(diào)查官（Investigations Officer）在經(jīng)過調(diào)查并收集相關證據(jù)后，向制裁官提起一審制裁程序。一審制裁決定作出后，被告可向制裁專家組上訴要求復審。此外，亞投行也規(guī)定了在一審制裁決定作出前，被告可與合規(guī)局達成和解協(xié)議。

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在世界銀行制定了針對不當行為的制裁規(guī)范后，泛美開發(fā)銀行（Inter-American Development Bank, "IADB"）、非洲開發(fā)銀行（the African Development Bank, "AfDB"）、歐洲復興開發(fā)銀行（the European Bank for Reconstruction and Development, "EBRD"）及亞洲開發(fā)銀行（the Asian Development Ban, "ADB"）等其他多邊開發(fā)銀行逐步統(tǒng)一了其制裁機制，對予以制裁的五種行為作出了統(tǒng)一的規(guī)定，包括腐敗行為、欺詐行為、脅迫行為、共謀串通行為及阻礙行為，其定義及常見的行為類型如下表所示[4]：?

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在以上五種不當行為的基礎上，亞投行進一步規(guī)定了另外兩種應予制裁的不當行為，即濫用資源行為與盜竊行為。[5]

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《AIIB禁止行為政策》第3.2.5條規(guī)定，"故意或因不顧后果的過失不當使用銀行資源"構成濫用資源，其指向的典型行為包括在項目過程中故意或因重大過失違反盡職調(diào)查義務?！禔IIB禁止行為政策》第3.2.7條規(guī)定，"不當取得第三方的財產(chǎn)"構成盜竊。以上兩種不當行為在定義上與原有的五種不當行為存在一定重合，可以認為是禁止行為的"兜底條款"，說明亞投行在反腐敗制裁行動中擴大了潛在的制裁范圍，也在一定程度上反映了亞投行打擊腐敗行為的決心。但根據(jù)亞投行公布的制裁案例，到目前為止仍未出現(xiàn)針對濫用資源或盜竊行為的被制裁主體，對這兩種行為的具體適用情形，仍需在亞投行的制裁實踐中進一步確認。

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此外，與其他多邊開發(fā)銀行不同，《AIIB禁止行為政策》第3.3.5條規(guī)定，作出虛假陳述或惡意指控他人實施不當行為的主體將不受"吹哨人制度"的保護（該制度在亞投行框架下僅保護善意的舉報人和證人），在此情形下，作出虛假陳述或惡意指控的主體將構成欺詐或脅迫行為，亞投行可依據(jù)相關程序免除該主體參與銀行融資項目的資格。

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與其他多邊開發(fā)銀行相同，亞投行的制裁機制下成立了獨立的調(diào)查程序和兩級制裁程序?，F(xiàn)從以下三個方面分析相關制裁程序的異同：

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各多邊開發(fā)銀行均設置了獨立的合規(guī)調(diào)查機構。以世界銀行為例，廉政局（Integrity Vice Presidency, "INT"）可基于多種信息來源開展廣泛的調(diào)查，在收集相關證據(jù)后制作調(diào)查報告并提交給世界銀行內(nèi)部的評估官（Evaluation Officer）[6]正式控告被調(diào)查人，由評估官作出第一級制裁決定。

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與此類似，亞投行也設立了獨立于決策部門的合規(guī)局（CEIU）,[7]由合規(guī)局下設的調(diào)查官（Investigations Officer）負責調(diào)查及作出控告，并由制裁官（Sanctions Officer）負責作出第一級制裁決定。?

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這種調(diào)查（控告）與決定分離的機制源自訴訟法中的正當程序原則，在制裁程序中，由調(diào)查部門扮演控告人的角色，并為被調(diào)查人設置相關的抗辯、申訴等程序，一定程度上保障了被調(diào)查人在調(diào)查及制裁程序中的權利。

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除獨立調(diào)查機構外，各個多邊開發(fā)銀行還設立了兩級制裁程序。仍以世界銀行為例，若被制裁方對評估官作出的第一級制裁決定不服，可向制裁委員會（Sanctions Board）提起上訴。制裁委員會由3名內(nèi)部法官及4名外部法官組成[8]，是世界銀行集團資助項目中所有對不當行為的爭議案件的最終決定者，制裁委員會將根據(jù)案件相關證據(jù)進行全面審查并不受評估官決定的影響，其決定為終局決定且作出后立即生效，相關主體不能對該決定進行申訴。

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與此類似，亞投行制裁官作出的決定可上訴至制裁專家組（Sanctions Panel），專家組由1名內(nèi)部法官及2名外部法官組成[9]，并且專家組主席需由外部法官擔任。同樣的，專家組的決定也是立即生效的終局決定。特別的，在亞投行的二級制裁程序中，專家組可以在其認為必要的情形下組織聽證，然而無論是調(diào)查官還是被告均無權申請聽證，這一制度設計有悖于現(xiàn)行的聽證規(guī)則，易因雙方證據(jù)能力的差異而導致對被告的不平等，甚至出現(xiàn)不公正的決定。由于上訴至專家組的案件至今仍未出現(xiàn)，亞投行的聽證規(guī)定在實踐中如何實施仍有待觀察。

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世界銀行過去曾由世行主席負責依廉政局（INT）和評估官（Evaluation Officer）的建議作出制裁決定，但目前均由評估官（Evaluation Officer）及制裁委員會（Sanctions Board）獨立作出制裁決定。與其他多邊開發(fā)銀行不同的是，亞投行在成立伊始即設立了獨立的制裁決定機關，而合規(guī)局等調(diào)查機構直接向亞投行董事會匯報，這種行政結構的設置確保了決定機關的獨立性。

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各多邊開發(fā)銀行通常的制裁措施包括警告（reprimand），附條件免予除名(conditional non-debarment), 附解除條件的除名（debarment with conditional release）及一定期限的除名（Debarment）。在作出制裁決定時，銀行一般應根據(jù)比例原則，考慮各項加重及減輕情節(jié)后采取相關措施。

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在以上制裁措施的基礎上，亞投行在《AIIB禁止行為政策》第7.2.5條還規(guī)定了其他制裁措施，包括但不限于返還資金、征收罰款及以支付調(diào)查和訴訟的相關費用等措施。根據(jù)對其他多邊開發(fā)銀行的制裁實踐，此類以支付款項作為補償?shù)闹撇么胧┩ǔ＿m用于附條件免予除名(conditional non-debarment)，以期避免采取除名限制并鼓勵相關主體積極實施合規(guī)措施。

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與世界銀行制裁措施相同，亞投行制裁措施的基準線設為期限為3年附解除條件的除名（debarment with conditional release）[10]，在相關機構作出制裁決定時，該標準被認為是不考慮任何加重或減輕情節(jié)時"默認"采取的制裁措施。

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在《AIIB禁止行為政策》第7.6條中，亞投行規(guī)定了九種加重或減輕情節(jié)，包括相關行為造成的損失、是否存在以往的不當行為、是否涉及公共利益、是否損害采購程序的信譽、被告在禁止行為中的作用、調(diào)查程序中的合作、是否阻礙調(diào)查及其他制裁官及專家組認為相關的因素。由于該規(guī)定采用了開放式的列舉，制裁官及專家組在決定程序中可廣泛考慮相關的因素。與其他多邊開發(fā)銀行的規(guī)則不同的是，亞投行未針對已實施的臨時制裁措施的時間作出特別規(guī)定，而在世界銀行的制裁實踐中，已實施的臨時制裁措施的時間將在最終決定的制裁期限中扣除。

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此外，由于對相關因素如何影響制裁措施的程度缺乏詳盡的規(guī)定，亞投行項目的合同方目前仍無法準確評估制裁機制中的相關風險。從透明度及可預測性的角度來看，亞投行仍須參考世界銀行發(fā)布的制裁一般原則和準則（General Principles and Guidelines for Sanctions），對相關因素影響制裁措施的程度做出進一步詳細規(guī)定。?

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根據(jù)《交叉適用制裁協(xié)議》（Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions, AMEDD），加入?yún)f(xié)議的各多邊開發(fā)銀行將共同執(zhí)行各銀行單獨作出的制裁決定，這種制度設計源自2006年發(fā)布的《預防和打擊腐敗統(tǒng)一框架協(xié)定》（the Uniform Framework for Preventing and Combating Corruption），在制裁實踐中顯著提高了制裁措施的力度。各多邊開發(fā)銀行實施交叉制裁的制度基礎是出于其針對不當行為相同的原則性規(guī)定[11]：

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• 針對四種應予制裁的不當行為的相同規(guī)定（除阻礙行為外）；

• 調(diào)查程序的相同規(guī)定；

• 制裁程序中的正當程序原則。

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因此，在適用交叉制裁時，應當滿足的條件包括：

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• 制裁措施屬于五種應予制裁的不當行為；

• 制裁決定應予公開；

• 制裁期限超過一年；

• 制裁決定自不當行為發(fā)生后10年內(nèi)作出。

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盡管尚未加入《交叉適用制裁協(xié)議》，亞投行在《AIIB禁止行為政策》第12.4條中承諾盡早加入該協(xié)議，為滿足加入交叉制裁協(xié)議的相關條件，亞投行已開始單方公開承認并執(zhí)行其他已加入該協(xié)議的多邊開發(fā)銀行作出的制裁決定。此外，根據(jù)《交叉適用制裁協(xié)議》的相關規(guī)定，即使未來亞投行加入該協(xié)定，由于阻礙行為、濫用資源行為及盜竊行為未包含在《預防和打擊腐敗統(tǒng)一框架協(xié)定》的范圍內(nèi)，其他多邊開發(fā)銀行也不應執(zhí)行其僅基于以上三種行為作出的制裁決定。

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多數(shù)多邊開發(fā)銀行認為公開是正當程序原則下的核心內(nèi)容，制裁決定一般于各銀行官方網(wǎng)站公布，然而基于不同的規(guī)則，公開的事項及公開文件的內(nèi)容上，各多邊開發(fā)銀行在制裁實踐中存在較大差異。

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橫向對比各多邊開發(fā)銀行的公開事項，世界銀行公開全部制裁決定，包括警告及與被告達成和解等程度較輕的制裁措施[12]。亞投行僅公開兩種涉及解除相關主體參與項目資格的制裁決定[13]，即一定期限的除名（7.2.2）與附解除條件的除名（7.2.4），而歐洲復興開發(fā)銀行僅在此基礎上公布附條件免予除名決定。

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從公開內(nèi)容上看，世界銀行自2011年開始公布制裁決定的全文[14]，包括由評估官（一級程序）及制裁委員會（二級程序）作出的全部決定，歐洲復興開發(fā)銀行承諾公布由執(zhí)行委員會（二級程序）作出的制裁決定而未提及一級程序的相關決定。目前為止，亞投行未對其作出的制裁決定的具體內(nèi)容進行公布。

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由于世界銀行等多邊開發(fā)銀行在作出制裁決定時遵循判例法原則，其已經(jīng)公開的制裁決定一定意義上形成了國際法領域的新的判例法體系。通過對相關判例的研究，有助于相對方在參與相關銀行融資項目時更好的評估及預判風險，并依據(jù)已確立的規(guī)則及時實施并調(diào)整自身的合規(guī)體系建設。?

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亞投行作為最新成立的多邊開發(fā)銀行，在針對其融資項目中相關方的腐敗、欺詐等不當行為的制裁機制中作出了與世界銀行等其他傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行相近的程序性及實體性規(guī)定。在予以制裁的行為中，亞投行新增了濫用資源及盜竊兩種不當行為。在調(diào)查程序的設置上，亞投行設有獨立的合規(guī)局，并規(guī)定其直接向董事會匯報以保證其行政上的獨立性。在制裁程序的設置上，亞投行設立了與其他多邊開發(fā)銀行相同的兩級制裁程序。同時，為盡快加入世界銀行主導的《交叉適用制裁協(xié)議》，亞投行已開始執(zhí)行協(xié)議框架內(nèi)其他多邊開發(fā)銀行作出的制裁決定。

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不足的是，在亞投行的兩級制裁程序下，一級制裁程序中不適用聽證，而在二級制裁程序中是否進行聽證完全由專家組決定，可能導致最終制裁決定對被告不公。此外，由于亞投行的制裁決定在公開事項和公開內(nèi)容上范圍均較小，相關主體無法準確評估其具體的制裁標準，對合規(guī)制度的建設存在一定程度的挑戰(zhàn)。

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[2]?Asian Infrastructure Investment Bank Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8.

[3]?見亞投行制裁名單(AIIB Debarment List), https://www.aiib.org/debarment, 最后訪問于 2020-11-27。

[4]?The World Bank Group Sanctions Regime: Information Note, pp.2

[5]?AIIB Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8, Section 3.2.

[6]世界銀行集團不同機構下設4個合規(guī)辦公室：世界銀行（IBRD/IDA）資格暫停與取消辦公室；國際金融公司（IFC）評估與資格暫停官（EO）；多邊投資擔保機構（MIGA）評估官（EO）；世界銀行擔保項目評估官（EO）。

[7]?合規(guī)、高效和誠信部門（Compliance, Effectiveness and Integrity Unit，合規(guī)局）是亞投行制裁機制的執(zhí)行部門，其匯報對象為亞投行董事會, AIIB Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8, Section 3.4.。

[8]?World Bank Group Policy: Statute of the Sanctions Board, 2016-10-18, Section III – A.4.

[9]?AIIB Policy on Prohibited Practices, 2016-12-8, Section 5.1.

[10]?World Bank Sanctions Procedures 2012-4-15, Section 9.01(e).

[11]?Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions, 2006-9-17, Article 2.

[12]?World Bank Sanctions Procedures, 2012-4-15, Section 10.01(a).

[13]?AIIB Policy on Prohibited Practices 2016-12-8, Section 9.1.

[14]?World Bank Sanctions Procedures, 2012-4-15, Section 10.01(b).

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