根據(jù)筆者代理澄邁、儋州等各市縣的多宗修編維權(quán)案件、及對當(dāng)前海南市縣控制性詳細(xì)規(guī)劃修編的梳理，控規(guī)修編的主要類型有：

?

1. 將原有的住宅用地、商住用地的住宅用途調(diào)出，改為市政、綠地、純商業(yè)、或規(guī)劃留白處理；

2. 將原有的證載面積、邊界線進(jìn)行調(diào)整，將原土地證的用途調(diào)為其他用途，如面積變小、商住用地改為商業(yè)用地；

3. 將原有的土地用途調(diào)整為風(fēng)景名勝用地、或作為生態(tài)紅線保護(hù)范圍、或海岸帶控制范圍，變相不能直接用于房地產(chǎn)開發(fā)；

4. 增加市政配套、市政道路等，將原有土地使用權(quán)邊界重新整合成新一宗地塊號、或分拆成多宗地塊號，再確定新地塊號的用途、容積率等規(guī)劃條件。

?

?

?

針對控規(guī)修編將土地用途調(diào)整為風(fēng)景名勝用地、或作為生態(tài)紅線保護(hù)范圍、或海岸帶控制范圍等、涉及公共利益的情況，根據(jù)《海南城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》關(guān)于"依法出讓的經(jīng)營性用地，已經(jīng)核定的容積率等規(guī)劃條件不得變更，但因客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益需要，確需變更的，應(yīng)當(dāng)按照控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改程序辦理"的規(guī)定，及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于"經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償"的規(guī)定，相對人有權(quán)提起補償請求，根據(jù)目前作者代理相關(guān)行政補償訴訟的實際做法，該類土地補償通常按照土地市場價值、而不是原土地出讓價進(jìn)行補償，但將面臨政府分期付款、或推遲付款的情況。

?

?

針對房企在同一市縣存在多宗土地情況，如遇到修編影響原容積率的，2018年前的實際做法是通過"容積率置換"的模式獲得修編補償，"容積率置換"因地段區(qū)位不一樣，不能直接等額容積率置換，通常要將A地塊被調(diào)容積率評價計價、再將擬補償B地塊的相應(yīng)容積率進(jìn)行評估計價，如果二者之間有價差的，由開發(fā)商多退少補。

?

2020年海南省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《采取超常規(guī)確保全年經(jīng)濟指標(biāo)實施意見》第29條根據(jù)上述精神，作出了"對于海岸帶陸域200米控制范圍的土地，采取對原使用權(quán)人的其他宗地進(jìn)行等價值的容積率調(diào)整進(jìn)行補償（以其他宗地的控規(guī)的容積率為限）"的規(guī)定，但該實施意見的截止日為2020年12月31日，已經(jīng)期限臨近屆滿，且海南很多地塊都是按照控規(guī)容積率頂格出讓，以其他宗地的控規(guī)的容積率為限實際沒有操作空間，故這種補償途徑實際很難實現(xiàn)。

?

值得注意的是，2018年1月10日海南省人民政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強土地宏觀調(diào)控提高土地利用效益的意見》，其中第一條第（三）款嚴(yán)格控制商品住宅用地供應(yīng)、第七條第（二十）款規(guī)定"禁止其他土地改變用途用于商品住宅開發(fā)"、第七條第（二十一）款規(guī)定"加強容積率變更管理，禁止商品住宅項目提高容積率"，徹底關(guān)停了"土地改性用于房地產(chǎn)開發(fā)""商品住宅項目調(diào)容"的路徑，在作者代理的一宗非訴案件中就遭遇了置換容積率因此意見而半途而廢的境地。

?

?

3.1控規(guī)修編具有行政可訴性

?

根據(jù)行政訴訟法及行政訴訟法的相關(guān)司法解釋，控規(guī)修編是針對具體相對人名下具體地塊的用途及規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整，屬于具體行政行為，控規(guī)修編具有行政可訴性。

?

3.2控規(guī)修編的行政被告

?

在行政起訴的被告方面，有的控規(guī)修編是市縣自規(guī)局進(jìn)行批前、批后公示，有的規(guī)劃控制區(qū)的控規(guī)修編成果是由海南省自規(guī)廳批復(fù)，根據(jù)作者的代理經(jīng)驗，房企公司宜拿到控規(guī)修編成果的市縣政府蓋章版本，以確定明確的被告。根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》的規(guī)定，市縣是控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批主體，故不論市縣自規(guī)局是實際編制單位或省自規(guī)局是批復(fù)單位，市縣政府都是控規(guī)修編行政訴訟的適格被告。

?

3.3控規(guī)修編的行政訴訟請求

?

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，相對人有權(quán)提起確認(rèn)修編違法、或訴請撤銷修編具體行政行為，二者在行政訴訟法上屬于擇一關(guān)系，二者不能同時提起，即便提起，司法實踐中法院也會釋明讓原告擇一。根據(jù)作者的代理經(jīng)驗，建議訴請撤銷修編具體行政行為。根據(jù)相關(guān)生效司法案例，在修編尚沒有正式實施前，法院司法實踐也是傾向于撤銷修編具體行政行為。

?

?

行政起訴控規(guī)修編撤銷，畢竟不同于行政處罰、或行政許可的傳統(tǒng)行政訴訟，屬于新型行政訴訟，該種訴訟沒有太多的實體事實突破口可抓。目前，控規(guī)修編都是根據(jù)《城市紫線管理辦法》《城市綠線管理辦法》《城市藍(lán)線管理辦法》《城市黃線管理辦法》等法律法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，在筆者代理海南一市縣的一宗行政案件中就抓到了"修規(guī)確定的土地退線并不在河道的保護(hù)區(qū)內(nèi)，不需要進(jìn)行地界退線"的實體錯誤，從實體范圍內(nèi)抓到了一突破口。故建議房企聘請律師行政維權(quán)的同時，同步咨詢或聘請專業(yè)的城市規(guī)劃設(shè)計院進(jìn)行修編問診。

?

常規(guī)來說，控規(guī)修編撤銷的突破口主要是從程序方面進(jìn)行攻破，具體可能存在的撤銷事實及理由有：

?

4.1關(guān)于信賴保護(hù)原則的問題

?

根據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條："經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償"的規(guī)定，"經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖不得隨意修改"就是信賴?yán)姹Ｗo(hù)的具體體現(xiàn)。

?

4.2關(guān)于物權(quán)法定、依法受物權(quán)法保護(hù)的問題

?

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，土地使用權(quán)系通過招拍掛合法取得、且不涉及公共利益征收，土地權(quán)證的土地用途已經(jīng)涉及相對人私有利益。行政主體在沒有啟動行政征收或協(xié)商補償收回程序之前進(jìn)行的單方修編，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條"修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案"及第五十條"確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償"的規(guī)定，屬于行政訴訟法第七十條"行政行為有（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（六）明顯不當(dāng)?shù)那樾?，人民法院判決撤銷"的法定撤銷情形。

?

4.3關(guān)于控規(guī)調(diào)整的必須改變上位規(guī)劃——原總體規(guī)劃內(nèi)容的問題

?

如果新通過的《市總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》（多規(guī)合一）沒有針對房企的具體地塊土地性質(zhì)、地類、用途進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)《規(guī)劃法》第四十八條"控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃"的規(guī)定，要改動原控規(guī)內(nèi)容，在修編之前必須改變原總體規(guī)劃內(nèi)容，在原總體規(guī)劃不變的情況下，行政主體的修編行為違法，違反了依法行政原則、越權(quán)無效原則，屬于行政訴訟法第七十條"（四）超越職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷"的法定情形，涉案具體行為應(yīng)予撤銷。

?

4.4 關(guān)于修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的必要性問題

?

根據(jù)《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十九條"有下列情形之一的，組織編制機關(guān)方可對控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行修改：（一）因城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、旅游度假區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃發(fā)生變化，需要修改的;（二）實施國家、省重點工程需要修改的;（三）實施市、縣、自治縣重點基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)工程等民生工程建設(shè)需要修改的"的規(guī)定及第六十條"控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改涉及總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃"的規(guī)定，如果不存在上述修編的法定情形、也沒有先修改總體規(guī)劃，修編則沒有法律依據(jù)。

?

4.5 修編程序是否進(jìn)行事前聽證及征求聽取意見、及事中完成修編草案應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公告、是否進(jìn)行舉行法定聽證會的問題

?

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條"修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案"；同時根據(jù)《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十七條規(guī)定"控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對擬修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案"的規(guī)定，房企系土地使用權(quán)利人，系直接相對人，行政主體如沒有告知及征求房企對修編的意見、也沒有組織法定聽證，系行政程序違法。

?

4.6 關(guān)于征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見的公告合法性問題

?

根據(jù)"《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》規(guī)定的公告的時間不得少于30日。公告的時間、地點及公眾提交意見的期限、方式，應(yīng)當(dāng)在政府信息網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w上公告"的法定要求，被告應(yīng)當(dāng)履行征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見及官網(wǎng)和媒體公告的義務(wù)，根據(jù)當(dāng)前各市縣的實際操作，有的行政主體僅進(jìn)行了官網(wǎng)公告，沒有進(jìn)行媒體公告；有的聽證會議，沒有業(yè)主身份證信息及房產(chǎn)證或購房合同證明其業(yè)主身份證據(jù)，有的會議紀(jì)要沒有參與人的簽字，無從證明參與人是否發(fā)表意見、及發(fā)表意見被正確記載，這都是主張公告行為及征求利害關(guān)系人意見程序不合法的常規(guī)突破口。

?

4.7 關(guān)于完成修編草案后進(jìn)行公告、舉行法定聽證會的問題

?

根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第十二條"控制性詳細(xì)規(guī)劃草案編制完成后，控制性詳細(xì)規(guī)劃組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將控制性詳細(xì)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。公告的時間、地點及公眾提交意見的期限、方式，應(yīng)當(dāng)在政府信息網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w上公告"的規(guī)定，目前作者代理的幾宗案件行政主體僅進(jìn)行了網(wǎng)站公示，沒有按照"應(yīng)當(dāng)在政府信息網(wǎng)站以及在當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w公告"的法定要求進(jìn)行當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w上公告，同時也沒有按照"應(yīng)當(dāng)采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見"進(jìn)行公眾論證及聽證，存在程序違法。

?

4.8 控規(guī)修編成果的報審及批后公示、備案程序同樣存在法定撤銷情形

?

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于"修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第十九條、第二十條規(guī)定的審批程序報批"的規(guī)定、及第十九條"城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案"的規(guī)定，行政主體的修編行為通常沒有履行法定向本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案的程序，如行政主體沒有相關(guān)證據(jù)證明履行了前述備案程序，房企可以將該情況作為撤銷法定事由。

?

綜上，控規(guī)修編和土地閑置一樣，對于房企來說屬于災(zāi)難性的新型行政法律風(fēng)險。前者相當(dāng)于偃旗息鼓，讓房企不能按照原土地用途進(jìn)行建設(shè)；后者相當(dāng)于釜底抽薪，把土地拿走、注銷權(quán)證，讓房企無地進(jìn)行建設(shè)。自2013年起，及至近幾年，海南房企接觸土地閑置的情況較多，但對控規(guī)修編的新型法律風(fēng)險接觸較少，而且控規(guī)修編具有一定的隱蔽性，行政主體只需要在官網(wǎng)和當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行批后公示即產(chǎn)生具體行政行為的法律效力。超過批后公示日的60日或6個月，行政相對人將無法提起行政復(fù)議（考慮復(fù)議機關(guān)是省政府，通常建議不進(jìn)行復(fù)議、直接進(jìn)入行政訴訟）或行政訴訟，故房企應(yīng)當(dāng)及時和土地規(guī)劃部門對接，及時了解土地所在片區(qū)的控規(guī)修編情況，以維護(hù)自身合法權(quán)益，避免因超過行政訴訟起訴期限而失去行政起訴權(quán)。