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行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān)）制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他行政措施。

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行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)，起草部門應(yīng)當(dāng)在起草過(guò)程中進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。未進(jìn)行自我審查的，不得提交審議。

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國(guó)務(wù)院34號(hào)文要求自我審查與外部監(jiān)督相結(jié)合的審查方式。

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政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過(guò)程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可以實(shí)施；具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。制定政策措施及開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，或者向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。有關(guān)政策措施出臺(tái)后，要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》要求向社會(huì)公開(kāi)。

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國(guó)務(wù)院34號(hào)文從四個(gè)方面提出了18條標(biāo)準(zhǔn)：

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1、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。

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（1）不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件；

（2）公布特許經(jīng)營(yíng)權(quán)目錄清單，且未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)，不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；

（3）不得限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)；

（4）不得設(shè)置沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者事前備案程序；

（5）不得對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等設(shè)置審批程序。

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2、商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

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（1）不得對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性價(jià)格和歧視性補(bǔ)貼政策；

（2）不得限

制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)或者阻礙本地商品運(yùn)出、服務(wù)輸出；

（3）不得排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；

（4）不得排斥、限制或者強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；

（5）不得對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者在本地的投資或者設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行歧視性待遇，侵害其合法權(quán)益。

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3、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)。

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（1）不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策；

（2）安排財(cái)政支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤；

（3）不得違法免除特定經(jīng)營(yíng)者需要繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用；

（4）不得在法律規(guī)定之外要求經(jīng)營(yíng)者提供或者扣留經(jīng)營(yíng)者各類保證金。

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4、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)。

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（1）不得強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事《中華人民共和國(guó)反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為；

（2）不得違法披露或者要求經(jīng)營(yíng)者披露生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)敏感信息，為經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為提供便利條件；

（3）不得超越定價(jià)權(quán)限進(jìn)行政府定價(jià)；

（4）不得違法干預(yù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平。

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此外，《細(xì)則》對(duì)違反上述18條標(biāo)準(zhǔn)的情形分別作出了進(jìn)一步列舉。

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政策措施雖然具有一定限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但屬于以下四種情形并且同時(shí)符合以下三個(gè)條件時(shí)可以實(shí)施。

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1、四種情形分別為：

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（1）維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、涉及國(guó)防建設(shè)的；

（2）為實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的的；

（3）為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等公共利益的；

（4）以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的例外情形。

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2、三個(gè)條件分別為：

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（1）對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，即為實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)必須實(shí)施此項(xiàng)政策措施；

（2）不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；

（3）明確實(shí)施期限。

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為落實(shí)國(guó)務(wù)院34號(hào)文的要求，各級(jí)人民政府相繼出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具體工作措施和辦法。以北京市為例，北京市、北京市各區(qū)政府已于2017年底至2018年初出臺(tái)了關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)。其他各地人民政府也從省級(jí)至市縣級(jí)逐步陸續(xù)推開(kāi)工作，各級(jí)政府已進(jìn)行了一輪清理現(xiàn)行排除限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施的工作。

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2017年12月5日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、商務(wù)部于發(fā)《2017-2018年清理現(xiàn)行排除限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施的工作方案》（發(fā)改價(jià)監(jiān)﹝2017﹞2091號(hào)），要求重點(diǎn)清理具有下列情形的政策措施：

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（1）設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件；

（2）限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)；

（3）對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性價(jià)格和歧視性補(bǔ)貼政策；

（4）限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)或者阻礙本地商品運(yùn)出、服務(wù)輸出；

（5）排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；

（6）強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為。

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截至2019年2月底，國(guó)務(wù)院各個(gè)部門、各省級(jí)政府、98%的市級(jí)政府、92%的縣級(jí)政府，四級(jí)政府都已經(jīng)開(kāi)展了審查工作。其中，有18個(gè)省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了省市縣三級(jí)全覆蓋。全國(guó)共審查了新出臺(tái)的文件43萬(wàn)份，對(duì)其中2300多份文件進(jìn)行了修改和完善；對(duì)82萬(wàn)份已經(jīng)出臺(tái)的文件進(jìn)行了清理，廢止或修訂涉及到地方保護(hù)、指定交易、市場(chǎng)壁壘的文件有2萬(wàn)多份，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作取得積極成效。[1]

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2020年5月9日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、商務(wù)部共同印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知》（國(guó)市監(jiān)反壟斷〔2020〕73號(hào)），要求各地區(qū)、各部門要按照市場(chǎng)監(jiān)管總局、發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部《關(guān)于開(kāi)展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施清理工作的通知》（國(guó)市監(jiān)反壟斷〔2019〕245號(hào)）要求，對(duì)已經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查出臺(tái)的政策措施進(jìn)行一次全面評(píng)估，對(duì)2020年1月1日以后出臺(tái)的政策措施要定期評(píng)估清理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

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《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，"公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。"根據(jù)該條規(guī)定，行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的，在對(duì)該行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

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事實(shí)上，國(guó)務(wù)院34號(hào)文發(fā)布后，司法實(shí)踐中已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)了與公平競(jìng)爭(zhēng)審查有關(guān)的行政訴訟。從公開(kāi)媒體報(bào)道看，2018年1月25日，深圳市某科技股份有限公司起訴江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、江西省建設(shè)工程造價(jià)管理局，以測(cè)評(píng)計(jì)價(jià)工程軟件為由，涉嫌濫用行政權(quán)力，變相設(shè)定江西省工程計(jì)價(jià)軟件市場(chǎng)的準(zhǔn)入障礙，不履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查法定程序和職責(zé)，損害了該公司的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。[2]?

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根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，法院對(duì)規(guī)范性文件審查實(shí)行的是被動(dòng)審查原則。通常情況下，如當(dāng)事人不申請(qǐng)，法院不主動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。

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如當(dāng)事人認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件存在排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)的情形，并在訴訟中要求對(duì)該規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查，則法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查；如當(dāng)事人未提出對(duì)規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查的申請(qǐng)，則法院將僅圍繞當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不對(duì)規(guī)范性文件是否存在違反國(guó)務(wù)院34號(hào)文等規(guī)定排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行審查。[3]

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《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，"行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。"最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第十二條規(guī)定，"有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關(guān)系’：（一）被訴的行政行為涉及相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的"。根據(jù)上述規(guī)定，如果當(dāng)事人認(rèn)為被訴的行政行為涉及侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，則當(dāng)事人可以針對(duì)某一具體行政行為提起行政訴訟或要求對(duì)某一規(guī)范性文件一并進(jìn)行合法性審查。

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但這并不意味著，只要當(dāng)事人認(rèn)為，某一行政行為侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，該當(dāng)事人就有訴權(quán)。以四川省某真實(shí)案例為例，A駕校起訴X公路運(yùn)輸管理所對(duì)B駕校作出《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》的行為，認(rèn)為該行政許可行為不合法。理由是認(rèn)為，X公路運(yùn)輸管理所對(duì)B駕校發(fā)放《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》的具體行政行為侵犯了其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

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法院經(jīng)審查認(rèn)為，就B駕校提出從事三級(jí)普通機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)業(yè)務(wù)的行政許可申請(qǐng)，X公路運(yùn)輸管理所只能根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》及交通運(yùn)輸部令2016年第51號(hào)《機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，對(duì)B駕校申請(qǐng)材料中關(guān)于教練場(chǎng)地、教學(xué)車輛以及各種設(shè)施、設(shè)備的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)并按上述法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序辦理案涉行政許可。至于A駕校與B駕校之間因收取駕駛員培訓(xùn)費(fèi)而引發(fā)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，并不是上述法規(guī)、規(guī)章要求X公路運(yùn)輸管理所向B駕校核發(fā)案涉行政許可時(shí)必須考慮的范圍，即A駕校訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益不是X公路運(yùn)輸管理所作出案涉行政許可需要保護(hù)的行政法律上的權(quán)益，故A駕校不是X公路運(yùn)輸管理所作出的案涉行政許可的利害關(guān)系人，非本案適格原告。[4]

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在上述案件中，當(dāng)事人要求審查的是有關(guān)從事三級(jí)普通機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)業(yè)務(wù)的行政許可這一具體行政行為，并不涉及侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。在這種情況下，起訴的當(dāng)事人與該項(xiàng)行政許可之間沒(méi)有法律上利害關(guān)系，因而不是適格原告。

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綜上，基于司法審查具體行政行為及規(guī)范性文件合法性的考慮，站在行政機(jī)關(guān)角度，為避免涉及違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的文件或相關(guān)具體行政行為由于進(jìn)入司法審查范疇而帶來(lái)的不利法律風(fēng)險(xiǎn)，還是應(yīng)當(dāng)定期、不定期對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行自查，并進(jìn)行相應(yīng)的清理整頓。

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從我們目前處理的一些行政機(jī)關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的業(yè)務(wù)來(lái)看，由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)較多、業(yè)務(wù)部門較多、職責(zé)劃分有交叉、出臺(tái)規(guī)范性文件數(shù)量多、種類龐雜等因素，這些都給公平競(jìng)爭(zhēng)審查增加了工作難度，需要結(jié)合具體職責(zé)劃分、出臺(tái)背景、行業(yè)知識(shí)、適用范圍等進(jìn)行綜合判斷，才能最終確定是否涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)制度，是否應(yīng)當(dāng)清理以及如何清理。?

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對(duì)于企業(yè)等經(jīng)營(yíng)者而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出臺(tái)和施行將一定程度上減少或糾正行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)商環(huán)境將得到優(yōu)化。但需要提醒經(jīng)營(yíng)者，尤其是享有某些政府優(yōu)惠政策的企業(yè)，不能因曾經(jīng)取得了優(yōu)惠政策或政府承諾給予優(yōu)惠政策就高枕無(wú)憂。

從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度出發(fā)，站在防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及確保經(jīng)營(yíng)合規(guī)的角度，我們建議經(jīng)營(yíng)者可以考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：

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第一，如前所述，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施后，給予企業(yè)優(yōu)惠政策所依據(jù)的規(guī)范性文件，可能在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中被認(rèn)為具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)情形從而被清理，因此企業(yè)將可能不再享有該等優(yōu)惠政策，由此造成的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)事先充分預(yù)料及有效評(píng)估。

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第二，我們也注意到，國(guó)務(wù)院34號(hào)文第四條第（二）款要求"對(duì)以合同協(xié)議等形式給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，以及部分立即終止會(huì)帶來(lái)重大影響的政策措施，要設(shè)置過(guò)渡期，留出必要的緩沖空間，對(duì)已兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策，不溯及既往"。因此，為避免經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及確保經(jīng)營(yíng)合規(guī)，可以考慮采取以下措施：一是，對(duì)于優(yōu)惠政策或特殊待遇，給予事先充分評(píng)估，判斷是否存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度要求的情況；二是，如果經(jīng)過(guò)評(píng)估，認(rèn)為存在風(fēng)險(xiǎn)的，則應(yīng)爭(zhēng)取盡快兌現(xiàn)優(yōu)惠政策或特殊待遇；三是，及時(shí)與政府或相關(guān)主體簽署書面協(xié)議，將相關(guān)優(yōu)惠政策予以明確，或取得替代補(bǔ)償措施的書面承諾。

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第三，我們注意到，上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2020年11月19日發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)指南》（上海市地方標(biāo)準(zhǔn)DB31/T255-2020）。其中第7.2.4條，經(jīng)營(yíng)者在自身最大限度地識(shí)別和防范反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，需知曉相關(guān)職能部門濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為方式。一旦遇到此類情況，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)予以明確拒絕，并向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)投訴和舉報(bào)。尤其是對(duì)于限制或變現(xiàn)限定購(gòu)買指定產(chǎn)品或服務(wù)；強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為；排除或限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；妨礙商品在地區(qū)間自由流通；排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招投標(biāo)活動(dòng)等。因此，經(jīng)營(yíng)者能夠及時(shí)識(shí)別違反公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，并依法維權(quán)，也是防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、依法維護(hù)企業(yè)權(quán)益的有效手段。

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應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在政府不斷強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)、改善營(yíng)商環(huán)境的大時(shí)代背景下，如何既能確保政府做到公平競(jìng)爭(zhēng)，又能夠充分調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性，同時(shí)又能夠防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、確保經(jīng)營(yíng)合規(guī)，確實(shí)是擺在各方面前的一個(gè)課題，也值得我們繼續(xù)去深入思考。

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[2]?參見(jiàn)https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/01/id/3186140.shtml

[3]參見(jiàn)（2019）魯01行終350號(hào)行政判決書

[4]?參見(jiàn)（2020）川08行終11號(hào)行政裁定書、（2019）川0823行初15號(hào)行政判決書

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