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國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)是一個(gè)廣泛的概念，不僅包括國(guó)際和區(qū)域性多邊開(kāi)發(fā)銀行，還包括國(guó)際貨幣基金組織、多邊投資保證機(jī)構(gòu)等多層級(jí)多種類機(jī)構(gòu)和組織。本文聚焦于世界五大銀行的國(guó)際制裁。

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世界五大銀行以世界銀行為首，同時(shí)有亞洲開(kāi)發(fā)銀行、非洲開(kāi)發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和泛美開(kāi)發(fā)銀行（以下統(tǒng)稱為"五大行"）。五大行的制裁執(zhí)法權(quán)主要來(lái)自其貸款協(xié)議。在五大行各自的貸款協(xié)議中，一般會(huì)保留審計(jì)權(quán)和要求公司主動(dòng)披露與貸款項(xiàng)目相關(guān)的文件與行為的權(quán)利?；诖祟悪?quán)利，五大行可以對(duì)相關(guān)主體展開(kāi)調(diào)查，在發(fā)現(xiàn)存在可制裁行為時(shí)，向制裁對(duì)象施以處罰。

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五大行各行的制裁規(guī)則總體思路一致，細(xì)節(jié)存在區(qū)別。整體而言，制裁對(duì)象涉及借款人（包括銀行貸款的最終受益人）、投標(biāo)人、供應(yīng)商、承包商和其代理人、分包商、服務(wù)供方、以及上述主體的雇員等。可制裁行為包括腐敗行為、欺詐行為、共謀行為、脅迫行為和阻礙行為等。我們通過(guò)下表進(jìn)行釋明：

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當(dāng)制裁對(duì)象存在可制裁行為被調(diào)查時(shí)，五大行會(huì)綜合考慮多項(xiàng)因素，最終根據(jù)具體案件情況作出相應(yīng)處罰。這些考量因素主要涉及制裁對(duì)象的責(zé)任范圍、行為的惡劣性和嚴(yán)重性、造成損失的程度、制裁對(duì)象采取補(bǔ)救措施的情況等。值得一提的是，制裁對(duì)象如果在調(diào)查過(guò)程中自愿披露信息、進(jìn)行認(rèn)錯(cuò)或配合調(diào)查，并因此節(jié)約了五大行的資源、促進(jìn)了調(diào)查的實(shí)施，也會(huì)作為一個(gè)"減刑"情節(jié)，在一定程度上爭(zhēng)取五大行的寬大處罰。

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五大行可以作出的制裁方式和內(nèi)容有：

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（一）譴責(zé)信，即公開(kāi)批評(píng)制裁對(duì)象。譴責(zé)適用于缺乏監(jiān)督的孤立事件，或制裁對(duì)象在應(yīng)受處罰行為中的作用不大，影響范圍小的案件。

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（二）附條件的不取消資格，即制裁對(duì)象必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)遵守特別要求，采取特定措施以保證不會(huì)再次發(fā)生違規(guī)行為，否則將被取消資格。

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（三）取消資格，即制裁對(duì)象在規(guī)定時(shí)限內(nèi)或永久地被禁止參與五大行資助的合同。

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（四）附解除條件的取消資格，即制裁對(duì)象被取消資格的時(shí)限屆滿后，必須滿足某些條件才能有效解除制裁。附解除條件的目的是鼓勵(lì)制裁對(duì)象改過(guò)自新，減輕項(xiàng)目或方案的進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)。

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（五）恢復(fù)原狀/經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即制裁對(duì)象被要求支付賠償金或采取一些補(bǔ)救措施，補(bǔ)救由于其違法行為而造成的損害。該懲罰措施既可單獨(dú)作出，又可結(jié)合其它制裁同時(shí)作出。

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（六）其它制裁，包括但不限于全部或部分補(bǔ)償與調(diào)查和制裁程序有關(guān)的費(fèi)用。

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在這里，我們想提示各位企業(yè)，"取消資格"這項(xiàng)制裁內(nèi)容存在特殊的規(guī)定。五大行于2010年4月9日簽訂了《相互執(zhí)行取消資格決定協(xié)議》（Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions）。根據(jù)協(xié)議第四條，若制裁對(duì)象存在可制裁行為，被五大行中任一家銀行在協(xié)議生效后，采取了超過(guò)一年期限的取消資格制裁，且該制裁決定在不當(dāng)行為發(fā)生的十年內(nèi)作出并公布于眾，則其它五大行成員行將自動(dòng)對(duì)制裁對(duì)象采取同樣的取消資格制裁。

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制裁流程上，五大行根據(jù)各自的組織架構(gòu)特色，存在一定的不同之處?？傮w上，都將調(diào)查程序和制裁程序進(jìn)行獨(dú)立區(qū)分。制裁程序?yàn)閮杉?jí)的模式，分別為一審程序和上訴程序，上訴程序作出的決定為最終決定。

回到本部分開(kāi)頭提到的兩級(jí)制裁程序，以非開(kāi)行為例，簡(jiǎn)而言之，就是第一級(jí)程序上，非開(kāi)行的調(diào)查機(jī)構(gòu)——誠(chéng)信與反腐敗辦公室通過(guò)問(wèn)詢和調(diào)查，得出可制裁行為調(diào)查結(jié)果結(jié)論，將案件材料轉(zhuǎn)交制裁辦公室，由其作出初步制裁決定。被調(diào)查者有權(quán)進(jìn)行答辯，后由制裁辦公室作出重審決定。第二級(jí)程序上，如果被調(diào)查者對(duì)重審決定依然不服，可以提出上訴，此時(shí)誠(chéng)信與反腐敗辦公室需要對(duì)上訴申請(qǐng)作出回應(yīng)甚至補(bǔ)充證據(jù)，被調(diào)查者可以進(jìn)行二輪反駁，由上訴委員會(huì)在必要時(shí)組織聽(tīng)證，作出最終決定，并隨后由非開(kāi)行公布。為便于讀者理解，我們畫(huà)了示意圖，供各位參考。

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我們代理的上述案件，正處于制裁的環(huán)節(jié)①，此時(shí)進(jìn)入和解程序，正是試圖從源頭化解糾紛，在事件被定性前盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)，減少對(duì)客戶正在投標(biāo)和已經(jīng)中標(biāo)的其它五大行資助項(xiàng)目的影響。

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接受五大行資助的國(guó)家往往是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，這些國(guó)家也常常清廉指數(shù)更低、被認(rèn)為具有更高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)企業(yè)在參與欠發(fā)達(dá)國(guó)家五大行項(xiàng)目時(shí)，當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境對(duì)企業(yè)合規(guī)行為也造成了一定的負(fù)面影響。一些中國(guó)企業(yè)會(huì)把在國(guó)內(nèi)"不是大問(wèn)題"、"市場(chǎng)慣常性或?qū)崉?wù)性"的做法帶到項(xiàng)目中去，比如錯(cuò)誤陳述工作人員的資質(zhì)、偽造工作時(shí)間記錄等這些看上去無(wú)足輕重的行為。而此類行為常常是五大行制裁制度所打擊的對(duì)象。企業(yè)由于沒(méi)有深入了解五大行制裁制度規(guī)則，最后釀成苦果。

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來(lái)自五大行誠(chéng)信與反腐敗辦公室的請(qǐng)求或要求通常具有調(diào)查性質(zhì)，企業(yè)的任何書(shū)面回復(fù)和溝通，甚至選擇忽視不回復(fù)的態(tài)度，都會(huì)被五大行視為案件證據(jù)或推理的佐證來(lái)運(yùn)用，需要企業(yè)高層管理與合規(guī)部門(mén)慎重對(duì)待嚴(yán)肅處理。一些中國(guó)企業(yè)對(duì)五大行的制裁不以為意，認(rèn)為即使被制裁，制裁期限屆滿后五大行就會(huì)自動(dòng)將其從黑名單上除去，企業(yè)大不了在制裁期限內(nèi)不投項(xiàng)目。但事實(shí)上，如上文所述，制裁方式有"附解除條件的取消資格"這一種，企業(yè)被取消資格的時(shí)限屆滿后，必須以令五大行滿意的方式實(shí)施了合規(guī)措施，經(jīng)申請(qǐng)才能有效解除制裁。

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如果企業(yè)被坐實(shí)存在可制裁行為，被五大行處以制裁處罰，無(wú)論是上面提到的六種制裁方式的哪一種，通常都會(huì)導(dǎo)致被取消授標(biāo)資格、被迫終止在建項(xiàng)目、連累企業(yè)關(guān)聯(lián)公司連坐，甚至在引起超過(guò)一年期限的取消資格制裁時(shí)喪失國(guó)際市場(chǎng)。

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因此，我們建議廣大中國(guó)企業(yè)在"走出去"的過(guò)程中，更加積極主動(dòng)地落實(shí)合規(guī)要求。合規(guī)不是一紙空則，上千個(gè)中國(guó)企業(yè)被五大行處罰的案例已經(jīng)證明，抱著僥幸心理為了拿項(xiàng)目游走于灰色地帶，甚至不擇手段爭(zhēng)取五大行資助項(xiàng)目的心態(tài)是走不通的。即使五大行自管的誠(chéng)信與反腐敗辦公室等調(diào)查部門(mén)未能識(shí)別企業(yè)的不當(dāng)行為，企業(yè)拿到項(xiàng)目合同后，來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的外部舉報(bào)也終將使得五大行合規(guī)的罰槌緩緩敲下。

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除了在事前階段制定完備的合規(guī)政策，在事中積極履行外，若發(fā)生了調(diào)查和制裁事件，主動(dòng)有效的應(yīng)對(duì)也可為企業(yè)爭(zhēng)取到寶貴的喘息恢復(fù)機(jī)會(huì)。我們對(duì)世界銀行公開(kāi)的2019年至2020年間世界銀行資助的中國(guó)工程項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有12個(gè)中國(guó)主體和個(gè)人被世界銀行資格暫停與取消辦公室（Office of Suspension and Debarment）處罰。對(duì)全部12份處罰決定進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)所有12個(gè)主體和個(gè)人中，只有福建路港（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱為"路港公司"）向世界銀行提交了書(shū)面答復(fù)進(jìn)行合法抗辯。

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效果也是顯而易見(jiàn)的，調(diào)查結(jié)束制裁開(kāi)始時(shí)，路港公司及其關(guān)聯(lián)公司被資格暫停與取消辦公室建議共同處以附解除條件的取消資格三年?；诼犯酃镜臅?shū)面答辯，結(jié)合路港公司承認(rèn)不當(dāng)行為愿意承擔(dān)責(zé)任的表態(tài)、開(kāi)展公司內(nèi)部調(diào)查追查不當(dāng)行為的舉措、對(duì)責(zé)任人在公司內(nèi)部追責(zé)、改進(jìn)完善公司合規(guī)政策和流程等積極補(bǔ)救措施，世界銀行最終沒(méi)有采納最初的處罰建議，大幅度減輕了處罰力度，最終對(duì)路港集團(tuán)實(shí)施了附解除條件的取消資格十個(gè)月。從三年到十個(gè)月，這不單單是取消資格期限大大減短的問(wèn)題，最重要的是，由于取消資格期限在一年以下，不會(huì)觸發(fā)《相互執(zhí)行取消資格決定協(xié)議》項(xiàng)下的五大行世界范圍內(nèi)聯(lián)合交叉制裁。路港集團(tuán)在世界銀行調(diào)查與制裁的應(yīng)對(duì)上，提供了漂亮的示范。相信經(jīng)過(guò)這一課，路港集團(tuán)也會(huì)狠抓企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)，避免類似事件再次發(fā)生。雖然付出了短期沉重的代價(jià)，對(duì)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展和與世界標(biāo)準(zhǔn)接軌的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，無(wú)疑是往良心循環(huán)的道路上穩(wěn)步邁進(jìn)。

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相反的，其它的11個(gè)主體和個(gè)人都沒(méi)有向世界銀行提交答辯，處罰結(jié)果上，世界銀行均完全采納了資格暫停與取消辦公室最初的處罰建議，在建議的范圍內(nèi)施加了頂格制裁。

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我們分享非開(kāi)行的案例，和世界銀行的路港公司制裁案例，都是想呼吁廣大"走出去"的中國(guó)企業(yè)提高合規(guī)意識(shí)，以更加主動(dòng)開(kāi)放自信的心態(tài)對(duì)待國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查與制裁。疫情何時(shí)能夠全球全面控制前路未卜，中美貿(mào)易摩擦仍在繼續(xù)，中歐投資協(xié)定簽署后是更大機(jī)遇還是更大的挑戰(zhàn)？在一切的不確定因素下，我們無(wú)法排除外國(guó)政府及各層級(jí)監(jiān)管部門(mén)繼續(xù)擴(kuò)張跨境制裁機(jī)制，監(jiān)管中國(guó)企業(yè)的可能。

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春天終會(huì)到來(lái)，但首先需要順利渡過(guò)寒冬。我們建議面對(duì)更大合規(guī)壓力的中國(guó)企業(yè)在參與國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)資助的項(xiàng)目時(shí)，主動(dòng)識(shí)別并立刻停止不當(dāng)行為，調(diào)查并懲罰內(nèi)部責(zé)任人，采取主動(dòng)、合理的補(bǔ)救措施，詳盡記錄企業(yè)改善行為的證據(jù)。說(shuō)到底，抵御打擊的治本良方是提高自身免疫能力。