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前置程序最早規(guī)定于2002年1月15日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》。根據(jù)該通知第二條，人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件，其虛假陳述行為，須經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會及其派出機構(gòu)調(diào)查并作出生效處罰決定。當(dāng)事人依據(jù)查處結(jié)果作為提起民事訴訟事實依據(jù)的，人民法院方予依法受理。

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觸犯刑法的虛假陳述行為，嚴(yán)重程度高于承擔(dān)行政責(zé)任的虛假陳述行為，故2003年《若干規(guī)定》第六條又增加了刑事處罰作為前置程序。

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根據(jù)最高人民法院2002年1月15日《在人民法院受理證券市場有關(guān)民事侵權(quán)糾紛案件新聞發(fā)布會上的講話》和2002年6月20日《我國證券市場司法訴訟的實踐、問題與前景——在上海投資者保護國際研討會上的講話》，前置程序的產(chǎn)生背景主要有兩方面：其一，證券市場虛假陳述等侵權(quán)行為時有發(fā)生，如果沒有前置程序屏障，案件數(shù)量可能很大，還會出現(xiàn)濫用訴訟權(quán)利的現(xiàn)象。其二，更主要的是，以證券監(jiān)管機構(gòu)作出生效處罰為受理虛假陳述民事賠償案件的前提，可以解決原告在起訴階段難以取得相應(yīng)證據(jù)的困難。

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此外，最高人民法院民事審判第二庭編寫的《關(guān)于審理證券市場虛假陳述案件司法解釋的理解與適用》一書，亦提及前置程序制度的另一重要意義，即受理案件前，虛假陳述所涉信息的重大性問題已經(jīng)在前置程序中予以認定，可降低《若干規(guī)定》實施初期法院在認定重大性方面可能存在的難度。[1]

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可以說，前置程序制度是在特定背景下產(chǎn)生的，其目的在于避免證券虛假陳述民事賠償案件數(shù)量激增、解決原告舉證難和降低法院認定重大性的潛在困難。

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2015年4月15日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，規(guī)定有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織提起的民事訴訟，有明確的被告、具體的訴訟請求和事實依據(jù)的，屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄的，法院應(yīng)當(dāng)立案，禁止在法律規(guī)定之外設(shè)定受理條件。

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前置程序制度限制了投資人的訴訟權(quán)利，一段時間以來飽受爭議。隨著立案登記制的實施，2015年12月24日，最高人民法院以"工作性文件"《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前商事審判工作中的若干具體問題》明確，因虛假陳述、內(nèi)幕交易和市場操縱行為引發(fā)的民事賠償案件，立案受理時不再以監(jiān)管部門的行政處罰和生效的刑事裁判文書為前置條件。

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立案登記制為前置程序制度帶來了改變，但《若干規(guī)定》第六條并未根據(jù)立案登記制進行相應(yīng)修改或宣布不再適用?，F(xiàn)行有效的司法解釋和最高人民法院其他文件之間的"沖突"，導(dǎo)致各地法院對于前置程序的態(tài)度各異，主要包括以下幾類：

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有的法院仍以不具備前置條件為由不予受理。在"數(shù)碼視訊案"中，法院認為：根據(jù)《若干規(guī)定》第六條，投資人以自己受到虛假陳述侵害為由，依據(jù)有關(guān)機關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書，對虛假陳述行為人提起的民事賠償訴訟，符合民事訴訟法規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。該司法解釋現(xiàn)依然有效，故本案不符合受理條件，裁定不予受理符合相關(guān)規(guī)定。[2]

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有的法院受理后以不符合受理條件為由裁定駁回起訴。在2020年6月29日作出的"弘高創(chuàng)意案"民事裁定書中，法院認為：投資人提起虛假陳述證券民事賠償訴訟，應(yīng)提交針對被告存在虛假陳述的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書。因投資人未能提交上述證據(jù)，其起訴不符合《若干規(guī)定》規(guī)定的證券虛假陳述責(zé)任糾紛案件的受理條件，故裁定駁回起訴。[3]

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而有的法院則受理案件并進入實體審理程序。在"水晶光電案"中，法院認為：根據(jù)2015年5月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，人民法院對依法應(yīng)該受理的一審民事起訴實行立案登記制，此前有關(guān)立案的規(guī)定與此不一致的，按照該規(guī)定執(zhí)行。本案投資人起訴有明確的被告、具體的訴訟請求和事實、理由，屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，原審法院駁回起訴不當(dāng)。[4]后法院對該案進行了審理和判決，認為投資人提交的證據(jù)不能證明被告存在虛假陳述，應(yīng)由投資人承擔(dān)舉證不能的不利后果，最終駁回了原告訴訟請求。[5]

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2020年7月15日發(fā)布的《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀(jì)要》規(guī)定，欺詐發(fā)行、虛假陳述行為人以債券持有人、債券投資者主張的欺詐發(fā)行、虛假陳述行為未經(jīng)有關(guān)機關(guān)行政處罰或者生效刑事裁判文書認定為由請求不予受理或者駁回起訴的，人民法院不予支持。該會議紀(jì)要在一定程度上反映了最高院對于前置程序的態(tài)度傾向，但該會議紀(jì)要的適用范圍為"債券糾紛"，未明確推廣至證券虛假陳述全領(lǐng)域，且亦非對《若干規(guī)定》的正式修改。

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僅從已公開的裁判文書來看，目前實踐中更為主流的做法為案件受理不再受前置條件的制約，受理后裁定駁回起訴還是進入實體審理則分歧較為明顯。還需要注意的是，實務(wù)中亦有立案時僅口頭告知缺少前置條件而不予受理，未出具任何裁判文書的情況，此類法院的實操尺度無法僅通過裁判文書網(wǎng)探明。無論如何，司法實踐對證券虛假陳述民事賠償案件前置程序的認識和處理方法亟待統(tǒng)一和明確。

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《若干規(guī)定》施行已近二十年，后續(xù)司法解釋修改時，筆者建議明確廢除證券虛假陳述民事賠償案件的前置程序。理由如下：

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第一，《若干規(guī)定》對前置程序制度的定位為"臨時性措施"，其在現(xiàn)階段存在意義有限。按照最高人民法院當(dāng)初的說明，《若干規(guī)定》頒布時，我國法院尚未積累審理證券虛假陳述民事賠償案件的經(jīng)驗，通過設(shè)置前置程序，可減少法院認定虛假陳述信息是否滿足"重大性"的難度。隨著我國證券市場的日益發(fā)展和成熟，以及人民法院審理此類案件經(jīng)驗的逐漸積累，前置程序?qū)∠?，人民法院在審理虛假陳述民事賠償糾紛的過程中，必須對相關(guān)信息的重大性做出判斷。[6]經(jīng)過過去近二十年對相當(dāng)數(shù)量案件的審理，管轄法院已經(jīng)具備了相關(guān)經(jīng)驗和能力，前置程序作為臨時性措施的歷史使命基本完成，"臨時性措施"不宜變?yōu)橛谰么胧?/p>

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第二，前置程序歷時過長，不利于保護投資者。經(jīng)我們統(tǒng)計，2018年、2019年和2020年三年，證監(jiān)會共對54起上市公司信息披露違法違規(guī)事件作出行政處罰決定書。[7]這些案件中，自發(fā)布立案調(diào)查通知書之日至做出行政處罰決定之日，最短歷時124天，最長歷時1463天，平均歷時657天。在前置程序制度下，投資者須等待相當(dāng)長的時間才能行使訴權(quán)。前置程序再存續(xù)下去，無疑將嚴(yán)重妨害投資者的訴訟權(quán)利，實為舍本逐末。

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第三，前置程序與立案登記制及最高院近年來相關(guān)司法文件相違背。按照立案登記制的要求，投資人不必以有關(guān)機關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書作為提起證券虛假陳述民事賠償案件的前置條件，能夠提交存在信息披露違規(guī)的初步證據(jù)，如立案調(diào)查通知書、行政處罰事先告知書、媒體報導(dǎo)或其他初步證據(jù)的，人民法院就應(yīng)當(dāng)予以立案。

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廢除前置程序?qū)崉?wù)中可能存在以下三個顧慮：第一，取消前置程序后，法院判決承擔(dān)責(zé)任的主體、范圍若與監(jiān)管部門調(diào)查、認定和處罰結(jié)果不一致則殊為尷尬。第二，投資人舉證是否過于困難？第三，法院案件數(shù)量是否會激增？對這三個顧慮，我們認為：

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首先，監(jiān)管部門和法院在證券虛假陳述事件中的作用、保護的法律利益、認定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不同。前者側(cè)重判斷行政相對人是否違反行政監(jiān)管，對應(yīng)不特定投資者的集合性權(quán)益和資本市場秩序。而后者在于判斷被告應(yīng)否以及在多大范圍內(nèi)對個案投資者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。雖然二者的認定結(jié)果對彼此具有一定的參考作用，但不應(yīng)要求認定結(jié)果必須關(guān)聯(lián)或必須一致，更不能以前置程序為手段強行統(tǒng)一司法與行政處理結(jié)果，不然司法審判有失去其獨立性之虞。事實上，"五洋債券案"[8]"ST云投案"[9]等案件中，已有法院判決未受到行政處罰的主體承擔(dān)一定的民事賠償責(zé)任。司法與行政處理結(jié)果不一致并不一定意味著某種尷尬，而兩者處處鏡像也未必一定符合法治理念。

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其次，不必低估投資人和代理律師的取證水平。如果投資人覺得舉證困難，亦會考慮可行性問題和起訴產(chǎn)生的各種成本，完全可以等待行政處罰結(jié)果。何時起訴是投資人的選擇。堅持前置程序，難免有越俎代庖、替投資人做訴訟程序安排、處置訴訟權(quán)利之嫌。

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第三，從價值衡量角度考慮，即使案件數(shù)量確有增加，也不宜不合理地限制投資人的訴訟權(quán)利，通過示范案例制度等其他制度建設(shè)提高審理效率、引導(dǎo)糾紛通過調(diào)解、和解等多元化解決方式或者簡化審理等方式解決似為更合理的辦法。