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高校依法治校的歷史沿革及最新發(fā)展

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1997年黨的十五大正式提出要建設(shè)社會主義法治國家，1999年憲法修正案正式寫入"中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家"，至此，依法治國正式成為國家的基本方略。在這樣的背景下，依法治教、依法治校被提上了議事日程。

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1995年9月1日和1999年1月1日，《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》分別正式實(shí)施，國家邁出了依法治教和依法治校的實(shí)質(zhì)步伐。1999年12月，全國人大教科文衛(wèi)委員會和教育部聯(lián)合召開了全國第一次教育法制工作會議。全國人大教科文衛(wèi)委員會主任委員朱開軒發(fā)表了重要講話，教育部長陳至立作了《全面推進(jìn)依法執(zhí)教，開創(chuàng)21 世紀(jì)教育振興新局面》的報(bào)告。由此可見，依法治校的問題是在我國依法治國這一基本治國方略得到確立的背景下提出的。

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2003年7月教育部正式頒布了《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》?！兑庖姟返某雠_明確了依法治校工作的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)，提出了大力推進(jìn)依法治校工作的具體措施，目的在于令學(xué)校充分認(rèn)識到推進(jìn)依法治校工作的重要性和必要性。之后，按照法治國家的理念和要求又頒布了《實(shí)施教育行政許可若干規(guī)定》，規(guī)范了教育領(lǐng)域的行政許可行為，令教育行政行為有法可依。

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2010年7月29日正式發(fā)布的《中華人民共和國中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020 年）》更是明確要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)依法治教，大力推進(jìn)依法治校。同時(shí)專門針對高等學(xué)校學(xué)生管理工作發(fā)布了《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，有力地促進(jìn)了我國的高校依法治校工作的深入開展。

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2020年教育部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確了高校法治工作的五項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。一是構(gòu)建以章程為核心的規(guī)章制度體系，推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校規(guī)章制度體系。二是完善學(xué)校法人治理體系，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制為核心的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制和治理體系，推進(jìn)決策、管理的科學(xué)化、民主化、法治化。三是健全師生權(quán)益保護(hù)救濟(jì)機(jī)制，建立健全校內(nèi)權(quán)益救濟(jì)制度，完善教師、學(xué)生申訴的規(guī)則與程序。四是完善學(xué)校法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，健全合同管理制度，積極推進(jìn)各類涉法事務(wù)管理，維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益。五是開展以憲法教育為核心的法治教育，把學(xué)習(xí)宣傳憲法擺在普法工作的首要位置，將憲法教育寓于學(xué)生培養(yǎng)全過程[2]。與之前已經(jīng)出臺的政策的區(qū)別在于，教育部第一次將高等學(xué)校法治工作的目標(biāo)定位提高到推進(jìn)高校依法治理，提高高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平這一層次。雖然《意見》中沒有重述"依法治校"這一概念，但并不意味著高校法治工作的提升就可以脫離"依法治校"這一核心。相反，提升高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)提法，對高校法治工作提出了更高的要求。

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現(xiàn)代企業(yè)的合規(guī)理論與高校依法治校

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現(xiàn)代企業(yè)的合規(guī)界定包括三個(gè)層次:"國家頒布的法律和政令、企業(yè)自身制定的共同體規(guī)則和協(xié)定、自由市場所要求的一般性誠信倫理[3]。"合規(guī)"不只是"符合一定的準(zhǔn)則或規(guī)則", 而是比法律風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵更寬泛，是企業(yè)為免受法律制裁、監(jiān)管處罰、財(cái)務(wù)或聲譽(yù)損失, 從治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控機(jī)制、責(zé)任價(jià)值建立的"全面風(fēng)控"意識、標(biāo)準(zhǔn)和取向, 從行為預(yù)期上又突出強(qiáng)調(diào)對違規(guī)的"零容忍"[4]。高校依法治校的本質(zhì)是通過法治的手段使高校權(quán)力的運(yùn)行符合法律法規(guī)的規(guī)定。但現(xiàn)狀是依法治校常常是停留在宏觀層面，缺少中觀和微觀的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與合法應(yīng)對，與高校具體治理存在兩張皮的情況，缺乏體系化的應(yīng)對。常常是按下葫蘆浮起瓢，各種風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，管理者疲于奔命的應(yīng)付各類突發(fā)事件。確實(shí)，如果僅僅依靠法規(guī)部門的普法宣傳、違規(guī)違紀(jì)的事后處理，很難做到前瞻性、系統(tǒng)性的抵御各類風(fēng)險(xiǎn)。他山之石，可以攻玉。在教育部對高校依法治校提出更高要求的新形勢之下，高校依法治校不能僅僅只考慮法律風(fēng)險(xiǎn)，有條件的高校應(yīng)借鑒現(xiàn)代企業(yè)治理的先進(jìn)做法，從現(xiàn)代企業(yè)合規(guī)角度出發(fā)，主動構(gòu)建合規(guī)思維，系統(tǒng)性的完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，提升高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

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?構(gòu)建企業(yè)合規(guī)思維，樹立全面風(fēng)控意識，實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化

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在依法治校新形勢要求下，校園內(nèi)從管理者到廣大教師和學(xué)生都應(yīng)構(gòu)建合規(guī)思維, 樹立全面風(fēng)控意識，為管理者依法依規(guī)實(shí)施學(xué)校管理、教師依法依規(guī)從教，實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。具體可從以下三個(gè)方面做好依法治校工作：

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在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上形成"以學(xué)校辦公室為核心，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作保障，各職能單位緊密配合"的合規(guī)管理組織管理體系。學(xué)校辦公室的合規(guī)職責(zé)主要有：起草重要的依法治校管理文件；持續(xù)關(guān)注法律法規(guī)變化情況、研究相關(guān)的合規(guī)管理政策；審核批準(zhǔn)合規(guī)管理制度；與組織人事部門聯(lián)合決定合規(guī)管理負(fù)責(zé)人員的任免；決定合規(guī)管理重大事項(xiàng)等。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在合規(guī)管理方面的職責(zé)主要有：監(jiān)督學(xué)校各機(jī)構(gòu)的合規(guī)決策和合規(guī)流程；監(jiān)督學(xué)校各機(jī)構(gòu)和工作人員的合規(guī)履職情況、對違規(guī)行為責(zé)令整改和持續(xù)改進(jìn)；受理違規(guī)舉報(bào)，對引發(fā)重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)校管理人員提出人事任免的建議。各職能部門和院系負(fù)責(zé)本部門的日常合規(guī)管理工作，在本部門事務(wù)范圍內(nèi)組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督合規(guī)管理工作，包括組織開展合規(guī)檢查和考核，對相關(guān)流程進(jìn)行合規(guī)性評價(jià)；組織或參與對違規(guī)事件的調(diào)查，提出處理建議。

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為了保障高校依法治校整體的合規(guī)運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)建立多渠道的監(jiān)督機(jī)制，保障高校公權(quán)力的行使符合既定的程序步驟，從源頭上斷絕高校公權(quán)力異化的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，對于違法違規(guī)行為要主動執(zhí)紀(jì)問責(zé)；另一方面，要引導(dǎo)師生員工在日常學(xué)習(xí)生活中對各類不合規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，高校管理層要充分認(rèn)識到依法治校、合規(guī)治理的重要性和必要性，加強(qiáng)合規(guī)文化宣傳，主動樹立以人為本、依法辦事、依規(guī)辦事的觀念。

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隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，高校管理越來越復(fù)雜化，在此過程中，高校與社會其他組織之間、教師與學(xué)校之間以及學(xué)生與學(xué)校之間發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能越來越多，高校應(yīng)針對各職能部門、各業(yè)務(wù)流程、各工作內(nèi)容和目標(biāo)，進(jìn)行盡職調(diào)查，系統(tǒng)的梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善覆蓋全部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的合規(guī)制度文件。按照《意見》要求，高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，提高制度供給水平和制度建設(shè)質(zhì)量，推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校規(guī)章制度體系。健全校內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布機(jī)制，明確起草、審查、決定、公布的程序，明確合法性審查的范圍和具體辦法。建立校內(nèi)規(guī)范性文件定期清理機(jī)制，按照法制統(tǒng)一的原則進(jìn)行及時(shí)修訂和清理，編制現(xiàn)行有效文件清單。推動校內(nèi)規(guī)范性文件管理信息化和公開化，提高管理效率，方便師生查閱[5]。以下基于筆者十余年來擔(dān)任教育部直屬高校法律顧問的經(jīng)驗(yàn)，對常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)做簡要梳理（見圖一：高校主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一覽）。

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1、高校行政合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

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主要包括學(xué)生管理中的行政風(fēng)險(xiǎn)和教師管理中的行政風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)生管理中的行政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為學(xué)生對學(xué)校施加的處分行為不服(記過、留校察看、開除等)或者對于學(xué)校不予授予學(xué)位不服而向人民法院提起行政訴訟所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。教師管理中的行政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為在職稱評選過程中，教師對于學(xué)校的評選過程中相關(guān)信息公開不夠透明等而引發(fā)的爭議。

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2、高校民事合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

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主要包括知識產(chǎn)權(quán)、合同、人身損害和名譽(yù)榮譽(yù)四個(gè)方面。

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（1）知識產(chǎn)權(quán)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

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高校知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)是指高校在日常事務(wù)中可能遇到并且會給高校帶來不利影響的知識產(chǎn)權(quán)事項(xiàng)。高校知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)主要包括專利、版權(quán)、商標(biāo)、不正當(dāng)競爭等方面的風(fēng)險(xiǎn)。專利風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為專利轉(zhuǎn)讓和專利許可過程中發(fā)生的糾紛；版權(quán)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為紙媒出版和網(wǎng)絡(luò)教學(xué)方面產(chǎn)生的糾紛。商標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為他人未經(jīng)許可使用學(xué)校擁有的商標(biāo)產(chǎn)生的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。不正當(dāng)競爭風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在他人擅自使用學(xué)校的校名全稱或簡稱開展生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致引起消費(fèi)者混淆或誤認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。

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（2）合同合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

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合同涉及的事項(xiàng)比較廣泛，從科研合作到采購招標(biāo)，都會涉及到合同。高校合同風(fēng)險(xiǎn)包括勞動合同風(fēng)險(xiǎn)、科研類合同風(fēng)險(xiǎn)、后勤保障類合同風(fēng)險(xiǎn)、教學(xué)事務(wù)類合同風(fēng)險(xiǎn)。勞動關(guān)系合同風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為勞動合同糾紛和人事合同糾紛；科研類合同風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為研發(fā)成果歸屬糾紛、研發(fā)成果許可轉(zhuǎn)讓糾紛和研發(fā)報(bào)酬支付糾紛；后勤保障類合同風(fēng)險(xiǎn)涉及到科研設(shè)備、食品等各類物資的采購以及基建方面的建設(shè)工程合同糾紛；教學(xué)事務(wù)類合同風(fēng)險(xiǎn)則涉及到合作辦學(xué)、合作招生等方面的糾紛。

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（3）人身損害、名譽(yù)榮譽(yù)損害合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

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校園是人身損害事故的高發(fā)地段，校園里可能發(fā)生的侵權(quán)事故包括：交通事故、故意傷害、校方維護(hù)的設(shè)施設(shè)備致?lián)p、樹枝掉落傷人、跌落下水道、自傷行為等。社交媒體信息侮辱誹謗、詆毀貶損學(xué)校聲譽(yù)等。

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3、刑事合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

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高校刑事風(fēng)險(xiǎn)主要包括單位犯罪和個(gè)人犯罪，個(gè)人犯罪又分職務(wù)犯罪和一般犯罪。其中高校工作人員的職務(wù)犯罪不僅僅會造成高校資產(chǎn)的流失，同時(shí)也會給學(xué)校聲譽(yù)帶來負(fù)面影響，因此高校尤其要注意教職工履職行為的刑事合規(guī)性。

圖一：高校主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)一覽

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高校是教書育人的主要場所，是社會精英的聚集地，涉及師生生命財(cái)產(chǎn)安全的突發(fā)事件對高校的正常教學(xué)和科研秩序，乃致全社會的安全穩(wěn)定影響巨大，應(yīng)予以高度重視。其合規(guī)應(yīng)對可以從兩個(gè)方面展開：一是事先的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；二是事后的措施補(bǔ)救。事先的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求高校相關(guān)職能單位通過日常巡檢、專項(xiàng)檢查等多途徑發(fā)現(xiàn)并上報(bào)隱患；重點(diǎn)對教學(xué)區(qū)、實(shí)驗(yàn)室、宿舍區(qū)、食堂、工地以及電力設(shè)備、燃?xì)庠O(shè)備、鍋爐設(shè)備、消防設(shè)施、體育設(shè)施運(yùn)營情況等進(jìn)行地毯式大排查。事后的補(bǔ)救措施主要包括補(bǔ)償安撫費(fèi)用的支付合規(guī)和危機(jī)公關(guān)合規(guī)。當(dāng)發(fā)生師生傷亡事故時(shí)，不能隨意使用財(cái)政專項(xiàng)資金。除了國家規(guī)定的撫恤款項(xiàng)外，若學(xué)校存在過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)首先采取校園責(zé)任保險(xiǎn)支付，不足部分考慮從捐助捐贈款項(xiàng)中支付；若學(xué)校不存在過錯(cuò)，則通過設(shè)立的困難補(bǔ)助基金或定向捐贈解決。同時(shí)，宣傳部門應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間發(fā)布公告應(yīng)對外界輿論，并對公告內(nèi)容進(jìn)行合規(guī)審查，避免語句歧義對學(xué)校產(chǎn)生負(fù)面影響；高校應(yīng)當(dāng)隨時(shí)關(guān)注社交媒體上發(fā)布的相關(guān)新聞、信息是否存在侮辱誹謗、詆毀貶損學(xué)校聲譽(yù)，若出現(xiàn)前述情況，高校應(yīng)積極運(yùn)用包括法律手段在內(nèi)的各種措施來維護(hù)自己的名譽(yù)權(quán)和榮譽(yù)權(quán)，妥善處理外部媒體的新聞報(bào)道，對于有損學(xué)校聲譽(yù)的負(fù)面消息主動進(jìn)行應(yīng)對處理。

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