（一）上位法優(yōu)于下位法。長(zhǎng)期以來(lái)，煙草專賣體制實(shí)行"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)"的十二字方針，現(xiàn)行《煙草專賣法》（2015年修訂）用列舉的方法明確了煙草專賣品的九種類型，包括卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械。即便《煙草專賣法實(shí)施條例》也帶"專賣"二字，但只要《煙草專賣法》不對(duì)煙草專賣品的定義作出修改，作為下位法的實(shí)施條例就不能將電子煙作為煙草專賣品進(jìn)行監(jiān)管。

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（二）煙草法規(guī)體系對(duì)電子煙的不兼容。自1981年5月國(guó)務(wù)院決定對(duì)煙草實(shí)行專營(yíng)以來(lái)，先后由國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大、發(fā)改委、工信部等進(jìn)行了政策法規(guī)管理體系的完善，現(xiàn)行有效的煙草法規(guī)體系包括"一法一條例三令一解釋"，"一法"是《煙草專賣法》；"一條例"是《煙草專賣法實(shí)施條例》；"三令"是《煙草專賣品準(zhǔn)運(yùn)證管理辦法》《煙草專賣許可證管理辦法》《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》；"一解釋"是《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》。例如，《煙草行政處罰程序規(guī)定》針對(duì)煙草專賣品（主要是卷煙、雪茄煙）制定的專門規(guī)定，在執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法流程、執(zhí)法依據(jù)等方面不可能直接適用在電子煙上；《煙草準(zhǔn)運(yùn)證管理辦法》中的準(zhǔn)運(yùn)證申請(qǐng)、簽發(fā)、監(jiān)督管理等流程，如果適用在電子煙上，必將大大降低電子煙的市場(chǎng)流通效率。《煙草許可證管理辦法》對(duì)生產(chǎn)、批發(fā)、零售的許可要求，也不符合電子煙產(chǎn)業(yè)鏈高度集中在珠三角、深圳市的現(xiàn)實(shí)。

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（三）將電子煙作為煙草專賣品監(jiān)管成本過(guò)高。煙草系統(tǒng)是一個(gè)非常龐大的系統(tǒng)，從中央部位到地方區(qū)縣均有機(jī)構(gòu)編制，其功能上又分為行政管理、煙草商業(yè)、煙草工業(yè)三大模塊。如果將電子煙視為煙草專賣品，那么煙草專賣行政主管部門，即國(guó)家煙草專賣局和各級(jí)煙草專賣局，將要相應(yīng)的做人力、物力方面的調(diào)整，增派人手、增加機(jī)構(gòu)設(shè)置，接手電子煙行業(yè)的整個(gè)體系的監(jiān)管工作。另外，電子煙生產(chǎn)、銷售、出口集中于廣東、北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在這些地區(qū)增加成本尚可值得，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、電子煙滲透率較低的省份是非常沒(méi)有必要的。

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綜上， "參照卷煙"并非"作為煙草專賣品"，我們認(rèn)為相關(guān)企業(yè)此時(shí)"自亂陣腳"或者"危言聳聽(tīng)"尚不必要，例如聽(tīng)信電子煙企業(yè)會(huì)被中煙企業(yè)"收編"的錯(cuò)誤想法。

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1.長(zhǎng)期以來(lái)電子煙行業(yè)呈現(xiàn)出"監(jiān)管難"的問(wèn)題，根本上是因?yàn)殡娮訜煯a(chǎn)品本身屬性定位不明，導(dǎo)致在監(jiān)管層面"無(wú)人認(rèn)領(lǐng)"。《意見(jiàn)稿》未來(lái)通過(guò)后，最直接的效果就是給電子煙找到了一個(gè)真正能管的部門，即工信部下屬的國(guó)家煙草專賣局。

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2.近年來(lái)，《未成年人保護(hù)法》以及各地的控?zé)煼ㄒ?guī)，均不同程度出現(xiàn)了涉及電子煙的規(guī)定。例如2020年修訂的《未成年人保護(hù)法》第十七條規(guī)定"父母或其他監(jiān)護(hù)人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙，下同）"，基于此，第五十九條規(guī)定"禁止向未成年人售煙"同樣也包含電子煙。控?zé)煼矫?，?019年新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》中規(guī)定，全部室內(nèi)工作場(chǎng)所、室內(nèi)公共場(chǎng)所和公共交通工具內(nèi)，以及部分室外場(chǎng)所禁止吸煙，同時(shí)，該條例將"吸煙"定義為"是指使用電子煙、持有點(diǎn)燃或者加熱不燃燒的其他煙草制品"。香港特區(qū)政府食物及衛(wèi)生局2019年2月13日公布《2019年吸煙（公眾衛(wèi)生）（修訂）條例草案》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）："建議禁止進(jìn)口、制造、售賣、分發(fā)和宣傳包括電子煙在內(nèi)的另類吸煙產(chǎn)品，以保障公眾健康。違例者刑罰最高可達(dá)5萬(wàn)港元罰款和監(jiān)禁半年。"盡管《草案》最終未能立法，但顯示了香港特區(qū)政府對(duì)于嚴(yán)控電子煙的監(jiān)管思路。

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類似這樣的國(guó)家層面和地方層面立法的規(guī)定，單憑原則上的禁止性規(guī)定是無(wú)法發(fā)揮作用的，需要法律法規(guī)之間有效銜接、互相配合，才能使得調(diào)整目標(biāo)有效落實(shí)。

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3.黨的十八大以來(lái)，法治建設(shè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用已不言而喻，從這個(gè)角度來(lái)看，將電子煙參照卷煙進(jìn)行監(jiān)管，確實(shí)能夠發(fā)揮法治"固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)"的作用。這個(gè)作用不僅體現(xiàn)在整治電子煙亂象上有法可依，體現(xiàn)在保護(hù)未成年人免受電子煙侵害有法可依，還體現(xiàn)在電子煙企業(yè)、電子煙行業(yè)在歷經(jīng)一段時(shí)間的野蠻增長(zhǎng)、快速發(fā)展之后，對(duì)接二連三的監(jiān)管政策產(chǎn)生了迷茫感，終于得到了一個(gè)較為明確的答案。

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1.《意見(jiàn)稿》的通過(guò)將會(huì)推動(dòng)解決電子煙行業(yè)被詬病較多的產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊的問(wèn)題。直至現(xiàn)在，電子煙行業(yè)仍處于快速發(fā)展階段，電子煙國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)未能盡快落地，在質(zhì)量控制方面靠各品牌商和行業(yè)整體的自我堅(jiān)守，外部監(jiān)管幾近真空，導(dǎo)致部分企業(yè)在原材料選擇、添加劑使用、工藝設(shè)計(jì)、質(zhì)量控制等方面隨意性較強(qiáng)?！兑庖?jiàn)稿》通過(guò)后，國(guó)家煙草專賣局可以履行監(jiān)管職責(zé)，將監(jiān)管環(huán)節(jié)從銷售端提前到原料供應(yīng)和生產(chǎn)端，充分發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督作用，確保相關(guān)電子煙企業(yè)能夠保障質(zhì)量、保障安全、滿足消費(fèi)需求。

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2.《意見(jiàn)稿》的通過(guò)將能夠促進(jìn)電子煙行業(yè)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)一步規(guī)范。眾所周知，2005年電子煙鼻祖"如煙"問(wèn)世之初，就是以電子煙能起幫助"戒煙"并有"健康保健功效"獲得了較高的關(guān)注度，但卻面臨"虛假宣傳"問(wèn)題。而今，電子煙到底有沒(méi)有危害已經(jīng)不再是爭(zhēng)議焦點(diǎn)，但具體有多少潛在危害仍未有權(quán)威定論。這種情況下，部分電子煙企業(yè)為博取眼球，大肆宣傳電子煙產(chǎn)品"幫助戒煙""安全無(wú)害"，未經(jīng)嚴(yán)格審核，就發(fā)布"使用一顆煙彈等于3包煙"、"行業(yè)漏油率最低"這樣的虛假?gòu)V告宣傳。那么，當(dāng)電子煙真正寫入《煙草專賣法實(shí)施條例》之后，為保護(hù)未成年人身心健康，電子煙廣告行為勢(shì)必將會(huì)參照卷煙廣告一樣，受到更多的規(guī)范乃至限制，不僅是互聯(lián)網(wǎng)廣告，實(shí)體店廣告都可能將成為過(guò)去時(shí)。

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國(guó)家有關(guān)部門對(duì)電子煙行業(yè)的重視和對(duì)策研究早已啟動(dòng)多年，但真正實(shí)施監(jiān)管要從2018年第一份通告說(shuō)起。2018年到2020年間，有關(guān)部門對(duì)電子煙行業(yè)連續(xù)三年有所動(dòng)作，2018年發(fā)布《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》，2019年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》，2020年開(kāi)展全國(guó)電子煙市場(chǎng)專項(xiàng)檢查行動(dòng)，都對(duì)電子煙企業(yè)造成了不小的震動(dòng)。簡(jiǎn)要概括上述監(jiān)管政策和專項(xiàng)行動(dòng)的特點(diǎn)：一是需要部門之間的緊密配合，主要是指煙草部門和市場(chǎng)監(jiān)管部門的配合、聯(lián)動(dòng)；二是分為線上、線下同時(shí)監(jiān)管，但重心在線上；三是監(jiān)管范圍局限在電子煙產(chǎn)業(yè)鏈條的下游，具體是下游的銷售環(huán)節(jié)；四是監(jiān)管以保護(hù)未成年人免受電子煙危害作為出發(fā)點(diǎn)和終極目標(biāo)，監(jiān)管范圍不夠大；五是監(jiān)管手段以引導(dǎo)為主，行政處罰為輔。

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實(shí)際上，有關(guān)部門在2020年已經(jīng)正式設(shè)立了電子煙監(jiān)管處室，組建了經(jīng)驗(yàn)豐富的電子煙監(jiān)管隊(duì)伍，并輔以信息化、智能化監(jiān)管系統(tǒng)，充分顯示了獨(dú)立行使監(jiān)管職責(zé)決心和信心。針對(duì)近幾年部門聯(lián)合監(jiān)管效果不夠明顯，在今后出臺(tái)的監(jiān)管細(xì)則上，筆者認(rèn)為有關(guān)部門將會(huì)有如下側(cè)重：

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1.根據(jù)《煙草專賣法實(shí)施條例》中涉及到"卷煙"的規(guī)定來(lái)擴(kuò)大監(jiān)管范圍。例如依據(jù)條例第五條，進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)電子煙的添加劑或者原材料進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管，將監(jiān)管的范圍擴(kuò)大至生產(chǎn)環(huán)節(jié)；依據(jù)條例第二十二條、第二十四條、第四十二條等條款，針對(duì)電子煙品牌繁多、魚(yú)龍混雜、產(chǎn)銷量難以掌握的現(xiàn)狀，會(huì)對(duì)產(chǎn)品入市、批發(fā)零售乃至零配件出口等設(shè)立備案制度；依據(jù)條例對(duì)卷煙運(yùn)輸?shù)囊?guī)定，對(duì)涉及電子煙的物流運(yùn)輸進(jìn)行監(jiān)管。除此之外，還會(huì)一如既往的對(duì)電子煙行業(yè)未成年人保護(hù)措施實(shí)施監(jiān)管，對(duì)電子煙廣告進(jìn)行更加嚴(yán)格的限制，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)銷售電子煙進(jìn)行更加嚴(yán)厲的查處。

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2.加強(qiáng)對(duì)線下市場(chǎng)的監(jiān)管力度。在法律授權(quán)下，煙草部門將會(huì)加大對(duì)實(shí)體店、門店、便利店銷售電子煙是否合法合規(guī)進(jìn)行日常巡查和專項(xiàng)檢查的力度，主要著力點(diǎn)應(yīng)該會(huì)在產(chǎn)品質(zhì)量、品牌備案、廣告宣傳、警示標(biāo)識(shí)、年齡核驗(yàn)方面。

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3.借助行政執(zhí)法手段，提高監(jiān)管威懾力。按照2020年電子煙市場(chǎng)專項(xiàng)檢查行動(dòng)中重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，《意見(jiàn)稿》通過(guò)后，會(huì)再次加大力度清理電子煙自動(dòng)售賣機(jī)，查處電子煙虛假?gòu)V告或廣告贊助，查處中小學(xué)、青少年宮周邊50米范圍內(nèi)的電子煙銷售行為。值得注意的是，上述涉嫌違法行為的行政處罰，以前是煙草部門配合市場(chǎng)監(jiān)督局進(jìn)行執(zhí)法檢查，而在電子煙參照卷煙監(jiān)管后，煙草部門將會(huì)直接獲得執(zhí)法權(quán)限。

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4.參照卷煙對(duì)電子煙行業(yè)加征消費(fèi)稅,稅率可能在47%-67%之間。根據(jù)相關(guān)的稅收法律、法規(guī)規(guī)定，電子煙目前僅按普通消費(fèi)品征稅，其擔(dān)負(fù)的稅負(fù)責(zé)任遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)煙草，規(guī)避了占據(jù)傳統(tǒng)煙草行業(yè)稅費(fèi)大頭的消費(fèi)稅等。2020年12月22日，電子煙行業(yè)委員發(fā)布《2020全球電子煙產(chǎn)業(yè)報(bào)告》顯示，中國(guó)內(nèi)銷零售額預(yù)估145億元人民幣，同比2019年112億人民幣增長(zhǎng)30%，與動(dòng)則萬(wàn)億產(chǎn)值的傳統(tǒng)煙草相比，在體量上確實(shí)小的可憐，按理來(lái)說(shuō)對(duì)傳統(tǒng)煙草財(cái)政稅收的侵蝕影響并不是很大。但必須注意的是，相關(guān)調(diào)研報(bào)告顯示，電子煙對(duì)傳統(tǒng)卷煙的滲透率目前僅為1%-2%，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家30%左右的滲透率，一旦行業(yè)每年維持15%-30%的增長(zhǎng)速度不斷提升體量，與傳統(tǒng)煙草形成此消彼長(zhǎng)的局面，將會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政稅收穩(wěn)定性產(chǎn)生負(fù)面影響，故《意見(jiàn)稿》通過(guò)后，對(duì)電子煙加征消費(fèi)稅應(yīng)該也在計(jì)劃之中，電子煙消費(fèi)稅稅率可能在47%-67%之間。

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綜上，筆者認(rèn)為，《意見(jiàn)稿》的通過(guò)有利于保護(hù)未成年人及煙民群體身體健康，同時(shí)也將會(huì)改變目前電子煙行業(yè)無(wú)序的野蠻生長(zhǎng)狀態(tài)，促進(jìn)行業(yè)兼并與優(yōu)勝劣汰，但對(duì)電子煙企業(yè)合規(guī)提出更高的要求，必將催生出新的法律合規(guī)服務(wù)領(lǐng)域。