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行政指導(dǎo)是行政主體在其職責(zé)、主體或其管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國(guó)家的法律原則和政策，在行政相對(duì)方同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。

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第一、行政指導(dǎo)屬于積極行政范疇。傳統(tǒng)行政主要是消極行政，政府基本扮演守夜人的角色。伴隨社會(huì)生活日趨復(fù)雜和多樣化，要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施積極的行動(dòng)，包括采取行政指導(dǎo)方式，以補(bǔ)充單純行政強(qiáng)制手段的不足。

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第二、行政指導(dǎo)是一種柔性的不具有法律強(qiáng)制力的行為。與具有強(qiáng)制力的行政命令不同，行政指導(dǎo)主要以指導(dǎo)、勸告、建議、鼓勵(lì)等柔性、非強(qiáng)制性方式進(jìn)行，以促使行政相對(duì)方為或不為一定行為，行政指導(dǎo)并不具有法律強(qiáng)制力。

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第三、行政指導(dǎo)是不直接產(chǎn)生法律后果的行為。行政指導(dǎo)大多并非基于具體法律規(guī)范作出，不直接導(dǎo)致行政相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)的增減，進(jìn)而也就不直接產(chǎn)生法律后果。

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國(guó)家工商總局早在2013年就已印發(fā)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》（下稱"《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》"），對(duì)行政指導(dǎo)工作作出具體的規(guī)范和指引?！豆ど绦姓笇?dǎo)規(guī)則》第四條明確，實(shí)施行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則包括效率、合理、自愿、公開等原則。

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其中，公開原則要求除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，實(shí)施行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。這也是此次《行政指導(dǎo)書》會(huì)進(jìn)行公開的原因。至于采取《行政指導(dǎo)書》這種方式，則屬于《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》第13條規(guī)定的行政指導(dǎo)的書面形式。

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第二次世界大戰(zhàn)后，特別是60年代以來(lái)，行政指導(dǎo)作為一種靈活有效的行政方式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政管理中得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用，成為對(duì)傳統(tǒng)上依法行政的一種補(bǔ)充。具體到我國(guó)，行政指導(dǎo)既是建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也是轉(zhuǎn)換我國(guó)政府職能和行政模式的要求。同時(shí)，行政指導(dǎo)也是我國(guó)現(xiàn)代行政法制成本效益原則的要求。

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1982年《憲法》第8條、11條等規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家通過(guò)行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》明確規(guī)定社會(huì)主義國(guó)家機(jī)構(gòu)必須對(duì)企業(yè)進(jìn)行必要的管理、檢查、指導(dǎo)和調(diào)節(jié)。1991年《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出要適當(dāng)縮小指令性計(jì)劃的范圍，適當(dāng)擴(kuò)大指導(dǎo)性計(jì)劃的范圍。1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，國(guó)家計(jì)劃以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、總體是指導(dǎo)性計(jì)劃。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，行政指導(dǎo)是伴隨著我國(guó)施行改革開發(fā)、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而不斷發(fā)展的。

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國(guó)務(wù)院2004年3月22日印發(fā)實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革。其中進(jìn)一步要求改革行政管理方式，"要充分運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理；充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用"。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》明確提出，（十一）改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強(qiáng)行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政和解等非強(qiáng)制行政手段的運(yùn)用。

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具體到行政執(zhí)法領(lǐng)域，根據(jù)《行政處罰法》堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，也為了發(fā)揮行政指導(dǎo)在我國(guó)行政管理中輔導(dǎo)和促進(jìn)、預(yù)防和抑制的作用，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行重大行政處罰的同期，也可能會(huì)同時(shí)輔以行政指導(dǎo)。

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在我國(guó)不同法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中都有關(guān)于行政指導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定。例如，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》（2014）第5條規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)?！兜卣鸨O(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》（2011）第20條，各級(jí)地震工作主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)專用地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)和社會(huì)地震監(jiān)測(cè)臺(tái)站的運(yùn)行予以指導(dǎo)。國(guó)家發(fā)改委2004年發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第八條"國(guó)家引導(dǎo)和鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車"，商務(wù)部等部門發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》等也都屬于行政指導(dǎo)。

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應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)目前行政指導(dǎo)的立法規(guī)定所占比重較小，相關(guān)規(guī)定往往較為原則、簡(jiǎn)單，更多為宏觀行政指導(dǎo)，更多也是在行政機(jī)關(guān)具體行政管理過(guò)程中所實(shí)際采取一些行政指導(dǎo)措施。

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首先，以指導(dǎo)層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，分為宏觀行政指導(dǎo)和個(gè)別行政指導(dǎo)。相關(guān)部門制定的產(chǎn)業(yè)政策，往往屬于行政指導(dǎo)；此次市場(chǎng)監(jiān)管總局專門針對(duì)一家企業(yè)發(fā)出的《行政指導(dǎo)書》則屬于個(gè)別行政指導(dǎo)。

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其次，以功能為標(biāo)準(zhǔn)，分為管制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)、促進(jìn)性行政指導(dǎo)。其中管制性行政指導(dǎo)是對(duì)妨害行為加以預(yù)防或抑制；調(diào)整性行政指導(dǎo)是對(duì)沖突行為進(jìn)行協(xié)調(diào)或調(diào)整；促進(jìn)性行政指導(dǎo)是對(duì)鼓勵(lì)行為進(jìn)行促進(jìn)和鼓勵(lì)。

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以上述行政指導(dǎo)分類為基礎(chǔ)，不同行政機(jī)關(guān)基于其各自職責(zé)不同、實(shí)施不同的行政指導(dǎo)。以《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》為例，其中第8條規(guī)定，行政指導(dǎo)主要適用的情形包括：（1）依據(jù)工商行政管理職能，在工商行政管理業(yè)務(wù)、信息等方面幫助行政相對(duì)人，促進(jìn)其事業(yè)發(fā)展的；（2）指導(dǎo)幫助行政相對(duì)人完善經(jīng)營(yíng)管理行為，預(yù)防或者避免行政相對(duì)人違反工商行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為發(fā)生的；（3）法律法規(guī)賦予工商行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)，但未明確監(jiān)管措施和手段的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》所列明的具體適用情形，也主要基于行政指導(dǎo)分類而來(lái)，相對(duì)寬泛，便于操作。

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如前所述，我國(guó)目前并無(wú)統(tǒng)一的行政指導(dǎo)專門立法。有關(guān)行政指導(dǎo)的規(guī)定主要是散見(jiàn)在具體行業(yè)、相關(guān)部門的法律規(guī)定及規(guī)范性文件中。

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按照《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》第9條，實(shí)施行政指導(dǎo)可以采取的方式包括：

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（1）建議。為規(guī)范行政相對(duì)人行為，就工商行政管理相關(guān)問(wèn)題向行政相對(duì)人提出引導(dǎo)性、傾向性意見(jiàn)；

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（2）輔導(dǎo)。為行政相對(duì)人提供與工商行政管理業(yè)務(wù)相關(guān)的幫助和支持；

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（3）提醒。就行政相對(duì)人容易疏忽的工商行政管理相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行提示；

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（4）規(guī)勸。就容易發(fā)生或者可能發(fā)生的違法行為對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行預(yù)警或者勸告；

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（5）示范。通過(guò)推薦、評(píng)價(jià)、展示等方式，引導(dǎo)行政相對(duì)人合法、規(guī)范經(jīng)營(yíng)；

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（6）公示。對(duì)工商行政管理工作中制作或者獲取的相關(guān)信息進(jìn)行收集、整理、分析，并依法向社會(huì)公眾公開，為行政相對(duì)人提供有引導(dǎo)性的參考；

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（7）約談。召集行政相對(duì)人，就工商行政管理事項(xiàng)通過(guò)約見(jiàn)溝通、學(xué)習(xí)講評(píng)等方式，引導(dǎo)行政相對(duì)人合法、規(guī)范經(jīng)營(yíng)；

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由于行政指導(dǎo)本身具有的靈活、便民、高效的特點(diǎn)，行政指導(dǎo)的具體方式也會(huì)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)、行政管理特點(diǎn)采取各種靈活多樣的方式。例如，《南京市司法局推行行政指導(dǎo)工作實(shí)施方案》（2013）中的行政指導(dǎo)工作形式還包括，執(zhí)法提示（提前告知各項(xiàng)監(jiān)管要求）、行政警示（警示糾正錯(cuò)誤、告知正確要求而不再行政處罰）、整改告誡、案件回訪、案后幫扶等。

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由此可見(jiàn)，《行政指導(dǎo)書》僅僅是行政指導(dǎo)的一種具體實(shí)施方式。在行政管理過(guò)程中，像約談、公示、示范等行政指導(dǎo)方式已經(jīng)被我國(guó)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)廣泛、靈活加以運(yùn)用。

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通常情況下，行政指導(dǎo)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施。其中，《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》對(duì)行政指導(dǎo)的實(shí)施程序作出了明確、具體的規(guī)定。

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概括來(lái)說(shuō)，如屬于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施行政指導(dǎo)，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先告知行政相對(duì)人有關(guān)行政指導(dǎo)的目的、內(nèi)容、理由、依據(jù)、實(shí)施人員等事項(xiàng)。

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實(shí)踐中，行政指導(dǎo)也可以依行政相對(duì)人的申請(qǐng)實(shí)施?！豆ど绦姓笇?dǎo)規(guī)則》對(duì)此作出了明確規(guī)定。如屬于行政相對(duì)人依申請(qǐng)實(shí)施，則通常需要行政相對(duì)人提出行政指導(dǎo)申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)依法受理、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)行為、行政機(jī)關(guān)終止行政指導(dǎo)行為幾個(gè)程序。

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行政指導(dǎo)便民、高效的特點(diǎn)決定了，行政機(jī)關(guān)可以采取更加簡(jiǎn)便、靈活的行政指導(dǎo)方式。尤其是對(duì)于簡(jiǎn)單行政指導(dǎo)事項(xiàng)，行政指導(dǎo)除采取書面形式發(fā)出《行政指導(dǎo)書》外，還可以采取口頭、電話、電子郵件、發(fā)材料等簡(jiǎn)便方式進(jìn)行。

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對(duì)于可能影響社會(huì)公共利益或者某一特定行業(yè)發(fā)展以及可能產(chǎn)生其他重大影響的行政指導(dǎo)，則對(duì)于行政指導(dǎo)實(shí)施程序往往還會(huì)有更高的要求。

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例如，《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》第20條、21條、22條規(guī)定，對(duì)于重大行政指導(dǎo)，工商部門要提前進(jìn)行可研等分析并經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；實(shí)施重大行政指導(dǎo)前，可以采取專家論證、座談等方式，廣泛聽取各方意見(jiàn)。為了確保行政指導(dǎo)的效果，還要建立重大行政指導(dǎo)評(píng)估制度，采取問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、委托第三方評(píng)估等適當(dāng)方法，對(duì)重大行政指導(dǎo)的效果進(jìn)行評(píng)估。

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如前所述，行政指導(dǎo)的兩個(gè)重要特征是不具有法律強(qiáng)制力、不直接產(chǎn)生法律后果。因此，行政指導(dǎo)行為不屬于行政訴訟受案范圍。最高院關(guān)于適用《行政訴訟法》的解釋（2018）第一條明確規(guī)定，行政指導(dǎo)行為不屬于法院行政訴訟的受案范圍。

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盡管如此，行政指導(dǎo)行為也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政指導(dǎo)過(guò)程中，也必須在其法定職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不得違反法律規(guī)定、不得抵觸國(guó)家政策，不得以行政指導(dǎo)替代依法應(yīng)當(dāng)做出的行政行為，不得謀取不正當(dāng)利益。因此，如果行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政指導(dǎo)行為違法、侵害其合法權(quán)益外，有權(quán)進(jìn)行救濟(jì)。

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例如，《工商行政指導(dǎo)規(guī)則》第23、24、25條等就明確規(guī)定，工商部門建立健全行政指導(dǎo)監(jiān)督檢查制度，對(duì)本機(jī)關(guān)和下級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施的行政指導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督檢查。行政指導(dǎo)監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容就是圍繞著行政指導(dǎo)是否合法展開。如發(fā)現(xiàn)行政指導(dǎo)行為違法或者不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)予以糾正。如相關(guān)人員涉嫌濫用職權(quán)等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法處理。行政相對(duì)人如發(fā)現(xiàn)行政指導(dǎo)行為違法，也可采取向相關(guān)部門進(jìn)行投訴舉報(bào)、反映情況等方式處理。

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我國(guó)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在很長(zhǎng)時(shí)間開始實(shí)施行政指導(dǎo)，并采取了各種靈活多樣的行政指導(dǎo)方式，行政指導(dǎo)效果顯著。盡管如此，有關(guān)行政指導(dǎo)實(shí)操層面的立法還是有所欠缺，進(jìn)而導(dǎo)致行政指導(dǎo)在實(shí)操層面落實(shí)缺少法律依據(jù)，往往隨意性較大。同時(shí)，行政相對(duì)人往往缺少行政法尤其是行政指導(dǎo)相關(guān)知識(shí)，在面對(duì)行政指導(dǎo)時(shí)，也可能無(wú)法達(dá)到很好的行政管理效果。

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因此，站在行政機(jī)關(guān)角度，我們建議，一方面盡快推進(jìn)行政指導(dǎo)實(shí)操層面的立法，使行政指導(dǎo)實(shí)施過(guò)程中做到有法可依、有據(jù)可查；另一方面，做好行政指導(dǎo)相關(guān)公示及普法宣傳工作，使行政相對(duì)人能夠盡快了解、熟悉及運(yùn)用行政指導(dǎo)。

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目前，行政相對(duì)人往往是在已經(jīng)被行政處罰之后才進(jìn)行法律咨詢，有關(guān)行政指導(dǎo)的知識(shí)則更加欠缺。如前所述，伴隨我國(guó)行政執(zhí)法方式的不斷改進(jìn)和創(chuàng)新，行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政和解等非強(qiáng)制行政手段將會(huì)不斷被運(yùn)用。

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因此，站在行政相對(duì)人角度，我們理解，一方面行政相對(duì)人要盡快熟悉行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性行政手段相關(guān)實(shí)操方式，以充分發(fā)揮此類非強(qiáng)制行政手段的作用。另一方面，行政相對(duì)人要改變過(guò)去那種被行政處罰、涉訴后才考慮法律咨詢的方式，在自身涉及的行政管理領(lǐng)域，提早運(yùn)用行政指導(dǎo)等手段提前進(jìn)行自身合規(guī)建設(shè)、行政執(zhí)法事前管理、過(guò)程管理，爭(zhēng)取做到既能提前規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、又能促進(jìn)自身發(fā)展。

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