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《長江保護法》下港航企業(yè)的環(huán)境法律義務(wù)與責(zé)任
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序言
2021年3月1日,《長江保護法》正式施行,這是我國首部由人大制定的流域法律。《長江保護法》堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位,突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本要求,針對長江流域的特點和存在的突出問題,采取特別的制度措施,推動長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)人與自然和諧共生。[1]《長江保護法》的實施意味著我國對長江的保護進(jìn)入了新階段。
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長江流域除了具有巨大生態(tài)價值外,也是我國最重要的內(nèi)河航道。2020年,長江干線港口累計完成貨物吞吐量33億噸,同比增長2.1%,在全國港口貨物吞吐量中占比為22.7%。其中,完成外貿(mào)貨物吞吐量4.5億噸,同比增長6.5%。[2]在當(dāng)前側(cè)重"內(nèi)循環(huán)"的大背景下,長江流域的內(nèi)河航運還將會進(jìn)一步發(fā)揮其"黃金水道"的作用。
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在長江流域生態(tài)保護和內(nèi)河航運發(fā)展的現(xiàn)實需求之間存在的現(xiàn)實矛盾,將給長江流域從事經(jīng)營的港航企業(yè)帶來挑戰(zhàn)。本文將會聚焦在《長江保護法》下港航企業(yè)需要關(guān)注的環(huán)境法律義務(wù)與責(zé)任。
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一、水生生物重要棲息地的禁航、限航
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在《長江保護法》實施之前,我國關(guān)于內(nèi)河禁止、限制航行區(qū)域的法律法規(guī)主要是《內(nèi)河交通安全管理條例》(以下簡稱"《內(nèi)河條例》")?!秲?nèi)河條例》第二十條規(guī)定,"船舶進(jìn)出港口和通過交通管制區(qū)、通航密集區(qū)或者航行條件受限制的區(qū)域,應(yīng)當(dāng)遵守海事管理機構(gòu)發(fā)布的有關(guān)通航規(guī)定。任何船舶不得擅自進(jìn)入或者穿越海事管理機構(gòu)公布的禁航區(qū)。" 《內(nèi)河條例》第二十三條進(jìn)一步規(guī)定,海事管理機構(gòu)可以基于惡劣天氣、大范圍水上施工作業(yè)、影響航行的水上交通事故、水上大型群眾性活動或者體育比賽以及其他對航行安全影響較大的情形,采取限時航行、單航、封航等臨時性限制措施。因為《內(nèi)河條例》的立法目的是維護內(nèi)河交通安全,所以關(guān)于禁、限航區(qū)的規(guī)定也大多基于安全因素的考慮,且此類航區(qū)的劃定主要由海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)。[3]
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與《內(nèi)河條例》側(cè)重航行安全不同,《長江保護法》側(cè)重生態(tài)保護,提出基于長江流域水生生物重要棲息地設(shè)置禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域(以下簡稱"生物禁航區(qū)"),要求國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院自然資源、水行政、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門在長江流域水生生物重要棲息地科學(xué)劃定禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域。針對禁止航行區(qū)域,原則上禁止一切船舶在該區(qū)域內(nèi)航行,只有基于"國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生需要",經(jīng)國務(wù)院交通運輸主管部門商國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門同意,并應(yīng)當(dāng)采取必要措施以減少對重要水生生物的干擾的情況下,才能在該區(qū)域航行。[4]
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值得一提的是,長江流域還有很多自然保護區(qū)。根據(jù)2011年的《自然保護區(qū)條例》第十八條、第二十七條和第二十八條的相關(guān)規(guī)定,"禁止任何人進(jìn)入自然保護區(qū)的核心區(qū)","禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動"。因此,理論上被劃入自然保護區(qū)的長江區(qū)段也本應(yīng)當(dāng)適用前述規(guī)定,禁止船舶航行。不過在現(xiàn)實中,這樣的規(guī)定幾乎無法執(zhí)行。例如安徽境內(nèi)有58公里的長江區(qū)段就處于銅陵淡水豚國家級自然保護區(qū)中,但是要在這一江段禁止航運實際上難以實現(xiàn)。有學(xué)者就指出,按照現(xiàn)有(自然保護區(qū)的)功能區(qū)劃,無論是長江航道的繁忙航運,還是保護區(qū)內(nèi)原住民基本生產(chǎn)活動,實際都處于被動的違法狀態(tài)。[5]現(xiàn)實中,海事部門往往迫于無奈依據(jù)《內(nèi)河條例》采取有限的交通管制,而不會絕對禁止航行(例如在銅陵淡水豚國家級自然保護區(qū)核心區(qū)及緩沖區(qū)實施船舶交通管制)。[6]目前,《長江保護法》下的生物禁航區(qū)范圍還在制定中[7],我們認(rèn)為,這種有針對性的生物禁航區(qū)應(yīng)當(dāng)平衡生物保護和航運經(jīng)濟的現(xiàn)實需求,提供更加合理的功能區(qū)劃。
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在《長江保護法》實施前,在海事主管部門發(fā)布的交通管制區(qū)、通航密集區(qū)、航行條件受限制區(qū)域或者禁航區(qū)強行航行的,根據(jù)《內(nèi)河條例》會被處五千元以上五萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,禁止船舶進(jìn)出港口或者責(zé)令停航,并可以對責(zé)任船員給予暫扣適任證書或者其他適任證件3個月至6個月的處罰。[8]《長江保護法》實施后,如果船舶在生物禁航區(qū)內(nèi)航行,罰款金額提高為一萬元以上十萬元以下;情節(jié)嚴(yán)重的,處十萬元以上五十萬元以下罰款。[9]由此可見,《長江保護法》對違反生物禁航區(qū)的處罰力度相比《內(nèi)河條例》的一般性規(guī)定有大幅提高。
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二、運輸危險貨物的船舶污染責(zé)任保險或財務(wù)擔(dān)保
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《長江保護法》第五十一條第一款要求"國家建立長江流域危險貨物運輸船舶污染責(zé)任保險與財務(wù)擔(dān)保相結(jié)合機制。具體辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定"。該條款沒有直接給船舶所有人或者經(jīng)營人設(shè)定法律義務(wù),而是為長江流域船舶污染責(zé)任強制保險提供頂層制度框架,并授權(quán)交通運輸部制定具體辦法。
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對內(nèi)河航運企業(yè)來說,目前只有《危險化學(xué)品安全管理條例》對內(nèi)河運輸危險化學(xué)品的船舶提出船舶污染損害責(zé)任保險相關(guān)要求。該條例第五十七條第二款規(guī)定"通過內(nèi)河運輸危險化學(xué)品的船舶,其所有人或者經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)取得船舶污染損害責(zé)任保險證書或者財務(wù)擔(dān)保證明。"基于該規(guī)定,交通運輸部在《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第十一條第三款中進(jìn)一步明確:"通過內(nèi)河運輸危險化學(xué)品的中國籍船舶的所有人或者經(jīng)營人,應(yīng)當(dāng)向在我國境內(nèi)依法成立的商業(yè)性保險機構(gòu)和互助性保險機構(gòu)投保船舶污染損害責(zé)任保險。具體辦法另行制定。"對于違反上述規(guī)定的船舶所有人或經(jīng)營人,根據(jù)《內(nèi)河條例》第六十七條可能面臨責(zé)令限期改正、責(zé)令停航以及一萬元以上十萬元以下罰款的行政處罰。
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盡管有以上規(guī)定,內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險具體實施辦法卻一直處于缺位狀態(tài),諸如保險標(biāo)的、投保金額、保險或擔(dān)保機構(gòu)資質(zhì)等方面均缺少相應(yīng)規(guī)范,在一定程度上影響了上述規(guī)定的實施。目前交通運輸部正在著手制定《船舶污染損害民事責(zé)任保險實施辦法》,根據(jù)2020年8月發(fā)布的征求意見稿,在內(nèi)河水域航行的載運散裝液體危險化學(xué)品的船舶被明確納入該辦法調(diào)整范圍。如果該辦法最終實施,能夠一定程度上填補立法的空白,但是對于散裝液體危險化學(xué)品以外的其他危險貨物,該征求意見稿依然未作規(guī)定。
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另外,《長江保護法》雖然未涉及內(nèi)河船燃油污染責(zé)任保險問題,但是內(nèi)河船燃油污染今后也可能納入強制責(zé)任保險制度框架?!洞拔廴緭p害民事責(zé)任保險實施辦法》征求意見稿第八條就規(guī)定,"在中華人民共和國內(nèi)河水域航行的載運散裝液體危險化學(xué)品的船舶,投保污染損害民事責(zé)任保險或者取得其他財務(wù)保證,其保險或者財務(wù)保證標(biāo)的應(yīng)當(dāng)包括危險化學(xué)品及燃油造成的污染損害。"如果該規(guī)定最終實施,則意味著所有載運散裝液體危險化學(xué)品的船舶不僅要取得有關(guān)作為貨物的危險化學(xué)品污染責(zé)任保險或財務(wù)擔(dān)保,還應(yīng)同時取得燃油污染責(zé)任保險或財務(wù)擔(dān)保。
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三、劇毒化學(xué)品和部分危險化學(xué)品禁運
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《危險化學(xué)品安全管理條例》第五十四條規(guī)定,"禁止通過內(nèi)河封閉水域運輸劇毒化學(xué)品以及國家規(guī)定禁止通過內(nèi)河運輸?shù)钠渌kU化學(xué)品。" 其中"劇毒化學(xué)品"指的是國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局會同多部門制定的《危險化學(xué)品目錄(2015版)》中備注為"劇毒"的化學(xué)品;"禁止通過內(nèi)河運輸?shù)钠渌kU化學(xué)品"則參見交通運輸部會同有關(guān)部門制定的《內(nèi)河禁運危險化學(xué)品目錄(2019版)》。如今《長江保護法》第五十一條第二款規(guī)定,"禁止在長江流域水上運輸劇毒化學(xué)品和國家規(guī)定禁止通過內(nèi)河運輸?shù)钠渌kU化學(xué)品。"也就是說,就長江而言,劇毒化學(xué)品的禁運水域從此前的內(nèi)河封閉水域擴展到整個長江流域。
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此前根據(jù)《危險化學(xué)品安全管理條例》第八十七條,通過內(nèi)河封閉水域運輸劇毒化學(xué)品以及國家規(guī)定禁止通過內(nèi)河運輸?shù)钠渌kU化學(xué)品的,或者通過內(nèi)河運輸國家規(guī)定禁止通過內(nèi)河運輸?shù)膭《净瘜W(xué)品以及其他危險化學(xué)品的,船舶所有人、經(jīng)營人可能會被處十萬元以上二十萬元以下的罰款,有違法所得的,沒收違法所得;拒不改正的,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
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如今,在長江流域違反有關(guān)劇毒和危險化學(xué)品禁運規(guī)定的,面臨的行政處罰力度更大,包括:"沒收違法所得,并處二十萬元以上二百萬元以下罰款,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五萬元以上十萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,責(zé)令停業(yè)整頓,或者吊銷相關(guān)許可證。"[10]
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四、停泊期間強制使用岸電
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船舶岸電是指船舶??扛劭诖a頭泊位期間,停止使用船舶上的發(fā)電機,而改用碼頭岸電箱對船舶進(jìn)行供電。船舶使用岸電可以減少船舶大氣污染物排放。從現(xiàn)實角度來看,我國已經(jīng)于2020年底實現(xiàn)了長江沿線港口岸電基本覆蓋[11],這給大規(guī)模強制使用岸電提供了可能性。此前《大氣污染防治法》第六十三條第二款規(guī)定,"船舶靠港后應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用岸電";《長江保護法》第七十二條則進(jìn)一步規(guī)定"具備岸電使用條件的船舶靠港應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定使用岸電,但使用清潔能源的除外。"相比之下,《長江保護法》的規(guī)定更加具有可操作性。一方面,使用岸電需要港口和船舶有配套設(shè)施,不能不考慮客觀條件,不能一刀切地強制所有情況下都使用岸電;另一方面,《長江保護法》也要求地方政府制定港口岸電設(shè)施、船舶受電設(shè)施建設(shè)和改造計劃,給予港航企業(yè)相應(yīng)資金補貼、電價優(yōu)惠等政策扶持,提高岸電使用率。最后,對于使用清潔能源的船舶來說,使用岸電并無特別必要,因此不作要求。
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《大氣污染防治法》并未規(guī)定船舶不優(yōu)先使用岸電的法律責(zé)任,《長江保護法》則彌補了這一空白,第八十四條針對"具備岸電使用條件的船舶未按照國家有關(guān)規(guī)定使用岸電的"情形,有關(guān)責(zé)任主體可能面臨被責(zé)令停止違法行為,給予警告,并處一萬元以上十萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,并處十萬元以上五十萬元以下罰款。
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五、合法利用長江流域岸線
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岸線是港口企業(yè)、修造船企業(yè)寶貴的生產(chǎn)資料,港口、船廠的新建、擴建均可能涉及岸線的開發(fā)利用。近年來,長江上新增港口岸線的審批難度越來越大,港口岸線總規(guī)模基本不得突破原有規(guī)模。[12]《長江保護法》也延續(xù)著近年來長江不搞大開發(fā)的基本要求,對長江流域河湖岸線實施特殊管制,嚴(yán)格控制岸線開發(fā)建設(shè),促進(jìn)岸線合理高效利用。
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針對非法利用長江流域河湖水域、岸線的行為,當(dāng)事人會面臨責(zé)令停止違法行為、限期拆除、恢復(fù)原狀并承擔(dān)費用,沒收違法所得,并處五萬元以上五十萬元以下罰款。[13]如果違法利用岸線的行為同時違反生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的,罰款金額加重為五十萬元以上五百萬元以下,且對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五萬元以上十萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,經(jīng)人民政批準(zhǔn)后責(zé)令關(guān)閉。[14]
結(jié)語
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長江是中華民族的母親河,是中華民族永續(xù)發(fā)展的重要支撐。依法維護長江流域生態(tài)安全,推進(jìn)長江流域綠色、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展是大勢所趨。對于依托于長江的港航企業(yè)來說,一方面要注意《長江保護法》對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提出的諸多要求和限制,避免法律風(fēng)險;另一方面也要抓住機遇,借助《長江保護法》下政府推動產(chǎn)業(yè)升級改造、提升技術(shù)裝備水平、建設(shè)長江水運基礎(chǔ)設(shè)施等契機,實現(xiàn)自身的綠色發(fā)展。
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