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TOD綜合開發(fā)模式的中國實踐
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TOD模式的發(fā)源與本地化
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TOD（Transit-Oriented Development）模式在國際實踐上可以理解為以公共交通為導(dǎo)向的土地開發(fā)模式，即圍繞地鐵、輕軌等城市公共交通展開，以公共交通場站為中心，建立一定范圍內(nèi)城市中心的公共化配置土地資源和公共資源的開發(fā)模式。該模式設(shè)計最初是為了解決上世紀90年代初美國城市拓展進程中土地利用單一、低密度蔓延的郊區(qū)化發(fā)展模式的系列問題，在人口稠密的東亞，這一他山之石成為用以改善交通問題，提高土地利用效率、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的方式。
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通過土地溢價及物業(yè)運營收益反哺地鐵建設(shè)運營的"軌道+物業(yè)"模式在香港產(chǎn)生巨大的社會和經(jīng)濟效益，但因土地政策與經(jīng)濟環(huán)境的差異，使得中國香港及其他發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗難以直接在內(nèi)地復(fù)制。我國中央政府層面自2012年起陸續(xù)下達政策文件對TOD模式的實施進行"本地化"引導(dǎo)，不斷在開發(fā)范圍、節(jié)地模式、融資機制、溢價反哺、站城一體等方面作出宏觀規(guī)定。
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中央層面及地方層面政策情況
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自2012年起國務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺公共交通涉及的TOD綜合開發(fā)相關(guān)規(guī)定，包括國務(wù)院《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2012〕64號)、自然資源部《軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄》（自然資辦函〔2020〕120號）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》（國辦函〔2021〕27號）等，雖然相關(guān)規(guī)定存在條款內(nèi)容較為原則無法直接指導(dǎo)實踐操作的問題，但其鼓勵吸引社會資本（尤其是具有一定實力的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）參與公共交通及涉及的土地開發(fā)政策導(dǎo)向非常清晰，且指出反哺公共交通的一體化開發(fā)目的及防范泛房地產(chǎn)化、謹防政府債務(wù)的政策目標。
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在TOD綜合開發(fā)項目具體適用政策方面，仍需以地方性政策為主要參考。隨著國內(nèi)軌交建設(shè)走上快車道，據(jù)不完全統(tǒng)計，截止目前，已有22個地方政府出臺了公共交通場站及周邊/上下土地開發(fā)的相關(guān)政策。北京、上海、廣州等發(fā)展較快的典型城市政策文件已相對完備。在其他城市中，除了東莞出臺了一系列相關(guān)政策外，其余城市基本只出臺了相關(guān)的指導(dǎo)性政策，或是針對TOD綜合開發(fā)的某一方面出臺相關(guān)的規(guī)定。目前在政策層面，我國內(nèi)地的TOD綜合開發(fā)模式整體仍處于探索階段。其中，較有特點的廣州市[1]、上海市[2]、深圳市[3]、重慶市[4]等地均結(jié)合了當?shù)氐木唧w情況作出了不同的土地供應(yīng)、收益反哺相關(guān)規(guī)定。
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我國內(nèi)地常見的TOD綜合開發(fā)模式
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需要先行明確的是，我國內(nèi)地的TOD綜合開發(fā)并沒有成體系的開發(fā)模式，根據(jù)我們針對現(xiàn)有典型TOD綜合開發(fā)項目的梳理，為本文目的我們將其從大類上分為：單經(jīng)營性土地開發(fā)模式、公共交通樞紐建設(shè)+經(jīng)營性土地開發(fā)模式、公共交通樞紐建設(shè)+公共交通運營+經(jīng)營性土地開發(fā)模式。
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（一）單經(jīng)營性土地開發(fā)模式（一般適用于公共交通樞紐已建成或趨于建成）
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在此模式下，公共交通樞紐一般已經(jīng)建成或趨于建成，公共交通樞紐建設(shè)用地與經(jīng)營性土地并無實際聯(lián)動供應(yīng)，社會資本參與的工作內(nèi)容不涉及公共交通樞紐的建設(shè)與運營。但由于該模式下經(jīng)營性土地與公共交通樞紐距離較近，因此仍需考慮建設(shè)的一致性、配套銜接等技術(shù)操作問題，也基于此，實踐中大量經(jīng)營性土地仍需由社會資本與公共交通的建設(shè)運營主體共同參與拿地建設(shè)。
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1. 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)單獨拿地模式
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對于具備獨立建設(shè)條件的公共交通樞紐周邊/上下的經(jīng)營性開發(fā)空間，若地方政策及土地出讓條件對軌道建設(shè)資格及開發(fā)能力沒有相應(yīng)要求，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可獨立或通過合作的方式在公開市場獲取相關(guān)地塊進行開發(fā)。
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項目實例：
如著名的重慶沙坪壩TOD項目，項目內(nèi)容為對既有鐵路站場改造實施高鐵車站上蓋建設(shè)，形成站城一體的大型城市綜合體。根據(jù)公開信息，沙坪壩項目將空間權(quán)屬分為蓋上蓋下兩個部分，實施分層出讓。以上蓋部分的地坪為界，地下部分及地上車站部分由鐵投開發(fā)，上蓋區(qū)域的土地使用權(quán)通過招拍掛于2020年6月16日出讓，從出讓公告中的規(guī)劃來看，并沒有附帶關(guān)于軌道建設(shè)資格的要求，最終由某地產(chǎn)公司摘得。
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2. 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與公共交通公司合作競買模式
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顧名思義，合作競買模式是指對擬出讓的經(jīng)營性土地，由社會資本（一般為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）與公共交通公司組成"聯(lián)合體"競買拿地。
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根據(jù)各地方性政策，不具備單獨規(guī)劃建設(shè)條件的經(jīng)營性地上空間（符合城市公共交通設(shè)施與其地上、地下空間必須整體規(guī)劃、一體設(shè)計，在結(jié)構(gòu)上不可分割、工程上應(yīng)當統(tǒng)一實施、時序上必須統(tǒng)籌建設(shè)條件），可帶技術(shù)能力要求、建筑設(shè)計方案、場站施工方案等條件以招標拍賣掛牌方式公開出讓。
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在技術(shù)上，經(jīng)營性部分開發(fā)一般與綜合交通樞紐建設(shè)緊密結(jié)合，對區(qū)域內(nèi)交通換乘、地下空間、公共空間、景觀和步行系統(tǒng)等需進行統(tǒng)一設(shè)計、建設(shè)和管理。因此，一般該類經(jīng)營性土地會設(shè)定較高的競買條件（比如對設(shè)計方案的要求、雖然項目本身不需要公共交通運營但仍要求競買主體具備一定公共交通建設(shè)運營經(jīng)驗），專業(yè)公共交通公司與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合作競買模式有利于滿足招拍掛時嚴苛的競買人門檻。
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在體量上，該類項目體量一般可能較大，由多家不同專業(yè)背景的機構(gòu)共同參與該類項目有助于充分利用自身優(yōu)勢，并分攤整體成本。
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項目實例：
東莞虎門站項目位于虎門鎮(zhèn)最具流量的交通樞紐，匯聚了莞太路、地鐵R2線、廣深高鐵、京港澳高速、環(huán)莞快速，此地塊由7宗地塊+4宗地下空間地塊組成，總占地面積為198888.11平，總計容建面超百萬平，高達1051898.6平。
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該地塊其他出讓條件較為嚴苛，包括需無償配建虎門高鐵站站房改擴建工程；需建地鐵2號線交通交乘中心，地上三層，地下一層；需配建9421平甲級商業(yè)物業(yè)、市政配套面積107398平、獨立占地3600平幼兒園面積等。此地塊最終由某合資公司以底價66億元＋基建投資23.1億元成功競得。此公司由軌交公司與地產(chǎn)公司聯(lián)合投資成立?？梢灶A(yù)見，虎門站軌交樞紐日后將由項目公司中的地產(chǎn)公司方面主要負責樞紐上蓋物業(yè)開發(fā)。
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（二）公共交通樞紐建設(shè)+經(jīng)營性土地開發(fā)模式（一般適用于公共交通站點、車輛段等無需經(jīng)營公共交通的情形）
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大多數(shù)傳統(tǒng)的TOD綜合開發(fā)項目中，公共交通樞紐與周邊/上下經(jīng)營性土地共同出讓，同步開發(fā)建設(shè)為目前的主流模式。
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1. 股權(quán)交易聯(lián)合開發(fā)模式
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該模式為我國內(nèi)地較為獨特的模式，主要是指公共交通公司根據(jù)當?shù)卣叻ㄒ?guī)先行取得包括公共交通樞紐地塊及相關(guān)經(jīng)營性地塊之后，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過股權(quán)收購方式獲取地鐵公司TOD綜合開發(fā)項目的部分權(quán)益，以參與到開發(fā)建設(shè)中。此種合作模式一般表現(xiàn)為公共交通公司低價拿地后公開轉(zhuǎn)讓股權(quán)。
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項目實例：
成都市的部分TOD項目以軌交集團為核心，所有項目土地均由軌交集團競得后，再依據(jù)全市的統(tǒng)一規(guī)劃，按自主開發(fā)或股權(quán)合作兩種模式進行項目開發(fā)。具體項目中，如新津站項目為成都市TOD示范站點，擬將高鐵站、地鐵10號線新津站、S8號線站點以及公交場站通過地下、地上連廊無縫銜接，垂直空間疊建商業(yè)商務(wù)和產(chǎn)業(yè)載體。在土地招拍掛方案中，政府要求意向競買人或意向競買人的實際控制人須具備6條及以上地鐵線網(wǎng)建設(shè)和運營管理經(jīng)驗，且已建成并投入運營的地鐵線網(wǎng)里程不得少于200公里。該項目4組地塊于2019年11月27日被某軌交公司設(shè)立的項目公司競得。
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在競得上述地塊后，上述股東轉(zhuǎn)讓項目公司66%的股權(quán)份額以引入經(jīng)營性物業(yè)開發(fā)的合作方。從披露的受讓方資格來看，對受讓方在國企類房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)排名、信用評級、資產(chǎn)總額等方面均有嚴苛要求，例如要求國內(nèi)合作方應(yīng)具有房地產(chǎn)開發(fā)一級資質(zhì)，且上一年度排名中國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)綜合實力前50強或商業(yè)地產(chǎn)綜合實力前30強。最終，經(jīng)過13輪交替競價，由某地產(chǎn)公司以42271.38萬元報價中標。
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2. 整體合作開發(fā)模式
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近年來，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與公共交通公司在更上層的集團戰(zhàn)略層面達成合作的現(xiàn)象增多，如越秀與廣鐵、萬科與深鐵、龍湖與武漢地鐵等。集團戰(zhàn)略層面的合作可以理解為更為穩(wěn)固的聯(lián)合開發(fā)模式，相較于"半路出家"的股權(quán)收購聯(lián)合開發(fā)而言更系統(tǒng)化，且其合作內(nèi)容很多可能涉及到土地一級開發(fā)、整體項目經(jīng)營增值相關(guān)工作。整體合作開發(fā)模式指的是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與公共交通集團（一般以市屬企業(yè)為主）成立平臺公司，整合各方資源，共同探索新基建及軌道相關(guān)重點項目，以最終實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
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項目實例：
整體合作開發(fā)模式的典型案例為廣州越秀相關(guān)項目。自2016年4月由某地產(chǎn)公司與廣州軌交公司簽署戰(zhàn)略協(xié)議后，雙方在資本運作、金融服務(wù)、物業(yè)開發(fā)、云計算等領(lǐng)域達成全方位合作。在開發(fā)模式上，前期主要由軌交公司獲取土地，地產(chǎn)公司產(chǎn)業(yè)基金聯(lián)合地方公共交通城市更新基金，完成地塊的土地整備與一級開發(fā)。之后，由地產(chǎn)公司通過股權(quán)收購的形式，與軌交公司合作成立項目開發(fā)平臺公司，對TOD項目進行實際操盤。項目開發(fā)完成后，項目的商業(yè)部分還可以借助地產(chǎn)公司旗下的商投和房托平臺，進行商業(yè)運營或資產(chǎn)證券化。
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（三）公共交通樞紐建設(shè)+公共交通運營+經(jīng)營性土地開發(fā)模式（適用于新建大型公共交通項目）
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該模式為TOD綜合開發(fā)的集大成者，也是日本、香港等地的主要TOD模式，此模式下一般TOD項目由公共交通建設(shè)運營主體主導(dǎo)，公共交通樞紐建設(shè)、公共交通運營、經(jīng)營性物業(yè)開發(fā)三者并駕齊驅(qū)，實現(xiàn)"直接捆綁"。
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1. 政府以土地作價出資模式
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作價出資，即政府以TOD整體項目土地使用權(quán)的評估值作為資本金注入公共交通公司，由其以此為依托進行公共交通建設(shè)開發(fā)。其最早由深圳在《土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》中提出，確定國有土地使用權(quán)作價出資在市地鐵集團有限公司先行先試。作為土地供應(yīng)的特殊模式，作價出資的土地開發(fā)往往與將進行的公共交通工程建設(shè)或者與完成建設(shè)的公共交通工程設(shè)施具有在密切關(guān)系，或者是工程結(jié)構(gòu)上難以分割且工程上需要統(tǒng)一實施，或者是涉及公共交通建設(shè)運營安全。
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不過，在該類模式下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的工作定位并不清晰，我們也并未了解到現(xiàn)有實操案例中在該類模式下房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的參與路徑。
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項目實例：
深鐵集團于2012年12月28日通過土地作價出資形式獲得前海樞紐上蓋物業(yè)的土地使用權(quán)，宗地登記價為145.56億元，土地使用年限40年，項目借鑒了香港及國際大都市"軌道+物業(yè)"的建設(shè)模式及"站城一體化"的理念。該項目屬于超大型的軌道+上蓋綜合體，地下室為一個整體，樞紐與物業(yè)空間緊密相連，在設(shè)計、融資、建設(shè)和運營的全周期將公共交通與土地利用整合，滿足地鐵站點綜合交通功能的前提下，將站點與物業(yè)同步規(guī)劃、同步設(shè)計，結(jié)合車輛段的大平臺進行綜合開發(fā)，同時用物業(yè)收益來反哺公共交通建設(shè)運營（建立了政府與地鐵公司土地溢價回收利益分配機制）。
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2. 一級半模式
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一級半開發(fā)模式，即公共交通建設(shè)主體不僅作為TOD項目二級開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營的主體，也作為土地的一級開發(fā)主體。其在公共交通建設(shè)和運營之外，兼顧探索公共交通物業(yè)上蓋開發(fā)，承擔著搭建平臺、整理車輛基地土地的職能，將公共交通建設(shè)及經(jīng)營性物業(yè)開發(fā)中的前期工作同步規(guī)劃。在做好建設(shè)施工及上蓋條件的預(yù)留后，引入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或其他有能力的主體共同進行開發(fā)和運營。
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我們理解，理論上房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等專業(yè)機構(gòu)是可以全流程參與和公共交通公司共同進行一級半開發(fā)的。
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項目實例：
北京的大量TOD項目采用一級半開發(fā)模式。在獲得政府授權(quán)的前提下，由某軌交公司作為一級開發(fā)商進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在充分考慮車輛段功能和上蓋開發(fā)的方案進行整體規(guī)劃設(shè)計后，負責地鐵停車場施工和上蓋大平臺的統(tǒng)一施工，負責車輛段的施工和上蓋條件的預(yù)留，上部規(guī)劃區(qū)的開發(fā)與建設(shè)。為了確保為二級預(yù)留的開發(fā)條件能夠落實，許多工程要與公共交通設(shè)施同步建設(shè)，這就必須在一級開發(fā)的前期階段對項目的規(guī)劃條件進行深入設(shè)計和研究，而后遴選房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行上蓋建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。
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3. PPP模式
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目前國內(nèi)應(yīng)用較廣泛的公共交通PPP模式主要是由社會資本承擔公共交通及樞紐的建設(shè)、被授權(quán)特許運營權(quán)負責公共交通運營并由政府以公共財政補貼票價的合作模式，北京地鐵4號線和深圳地鐵4號線是較為典型的案例。除傳統(tǒng)的公共交通PPP模式，各地也在積極嘗試創(chuàng)新PPP+TOD相結(jié)合的模式。PPP+TOD模式是指將公共交通和站點周邊土地資源重新整合，例如可在城市軌道交通PPP項目一開始就研究與沿線土地綜合開發(fā)問題，同步研究、同步運作、同步開發(fā)，實現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)收益反哺城軌建設(shè)運營的良性互動，是具備可持續(xù)性的項目模式。
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項目實例：
重慶市在《關(guān)于推進主城都市區(qū)城重慶市公共交通區(qū)域綜合開發(fā)的實施意見》（試行）中，明確指出可以采取PPP等模式引入社會投資人建設(shè)城市公共交通項目。重慶市城軌快線璧銅線 PPP 項目也是我國內(nèi)地首例真正意義上的軌交PPP+TOD項目。此項目于2020年2月發(fā)布中標公告，中標單位是由軌交公司與城建公司共同組成社會投資人聯(lián)合體。據(jù)悉，此項目將公共交通項目和站點周邊土地資源打包，集市郊鐵路投資、建設(shè)、運營和沿線站點TOD開發(fā)于一體，線路全長37.35公里，項目總投資估算約86億元，設(shè)車站9座，項目合作期20年。
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結(jié)語
總體而言，我國內(nèi)地的TOD模式限于土地政策、市場情況等因素的限制，大多采取了和其他國家地區(qū)不同的開發(fā)經(jīng)營方式。對于具備土地一級開發(fā)、土地二級開發(fā)、招商引資經(jīng)營能力的大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或機構(gòu)而言，由于單宗TOD項目體量可能并不大，如何通過"整體合作開發(fā)模式""一級半模式""PPP模式"參與到大型TOD項目的工作中，是值得探索與實踐的方向。
[注]?
