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《民促法實施條例》實施后民辦學校的合規(guī)治理——營利性與非營利性選擇
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《中華人民共和國民辦教育促進法（2018修正）》（以下簡稱"新《民促法》"）第十九條規(guī)定："民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。"這意味著除小學、初中以外的民辦學校，學校舉辦者有機會選擇營利性或者非營利性辦學。
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2021年4月7日，國務院發(fā)布了修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱"新《實施條例》"）將于2021年9月1日生效，新《實施條例》針對近年來民辦教育出現(xiàn)的過度資本化、過度商業(yè)化等行業(yè)亂象，加強了對民辦教育的監(jiān)管力度、明確了違法相應的法律責任。
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新《實施條例》施行后，民辦學校合規(guī)治理面臨三大問題亟待解決：一是民辦學校營利性與非營利性之選擇，二是民辦學校關聯(lián)交易之合規(guī)治理，三是多層次辦學的民辦學校分立之路徑。我們將通過系列文章對上述問題進行法律分析，并提出應對建議，協(xié)助民辦學校和舉辦者做好迎接教育回歸公益本質(zhì)的充分準備。
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根據(jù)教育部發(fā)布的《中國教育概況—2016年全國教育事業(yè)發(fā)展情況》[1]，截至2016年底，全國共有各級各類民辦學校17.1萬所，近16萬所非義務教育階段的民辦學校均面臨營利性與非營利性的選擇難題。對此，我們結(jié)合國家及地方最新政策法規(guī)，從辦學收益、財務清算、剩余財產(chǎn)分配、分類登記后的運營成本等多個角度，對民辦學校在選擇營利性與非營利性登記時需要著重考量的因素進行綜合分析，以期為民辦學校及學校的舉辦者提供參考意見。
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影響因素一：辦學收益
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新《民促法》第十九條規(guī)定："非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。"
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基于上述規(guī)定可知：若選擇非營利性學校，則舉辦者不可以取得辦學收益；若選擇營利性學校，則舉辦者可以取得辦學收益。
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新《實施條例》第四十四、四十六條對營利性學校的舉辦者獲取辦學收益的分配方式、條件等方面作出了明確規(guī)定，概括如下：
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對比項 |
非營利性 |
營利性 |
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獲取收益的方式 |
（1）不得取得辦學收益； （2）學校的辦學結(jié)余全部用于辦學。 |
（1）可以取得辦學收益； （2）分配依據(jù)：辦學結(jié)余依照《公司法》等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理； （3）分配時間：辦學結(jié)余分配應在年度財務結(jié)算后進行； （4）前提條件：從經(jīng)審計的年度凈收益中，按不低于年度非限定性凈資產(chǎn)增加額或者凈收益的10%的比例提取發(fā)展基金后，方可進行分配。 |
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舉辦者通過向民辦學校提供教育服務等關聯(lián)交易的方式，取得學校的辦學收益，是當下民辦學校經(jīng)營的普遍現(xiàn)象。新《實施條例》第四十五條對關聯(lián)交易作出了更詳細的規(guī)定，第十三條對同一實際控制人舉辦的多所學校之間的獨立性也做了規(guī)定，基本要求是：
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（1）實施義務教育的民辦學校不得進行關聯(lián)交易；
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（2）實施義務教育以外的其他學?？梢赃M行關聯(lián)交易，關聯(lián)交易應當遵循公開、公平、公允的原則，合理定價、規(guī)范決策，不得損害國家利益、學校利益和師生權(quán)益；
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（3）舉辦或者實際控制多所民辦學校（集團化辦學）中有非營利性民辦學校時，不得變相從非營利性民辦學校直接或者間接取得辦學收益。
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關于民辦學校如何合法合規(guī)地進行關聯(lián)交易，我們將在后續(xù)文章《<民促法實施條例>實施后民辦學校的合規(guī)治理——關聯(lián)交易》中與大家進行探討和分享。
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影響因素二：財務清算
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根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》（主席令第五十五號，以下簡稱"五十五號令"）的規(guī)定，2016年11月7日前設立的民辦學校（以下簡稱"現(xiàn)有民辦學校"），選擇登記為非營利性民辦學校的，根據(jù)依照本決定修改后的學校章程繼續(xù)辦學；選擇登記為營利性民辦學校的，應當進行財務清算，依法明確財產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關稅費，重新登記，繼續(xù)辦學。也就是說，現(xiàn)有民辦學校選擇登記為營利性質(zhì)需要進行財務清算，而選擇登記為非營利性質(zhì)則不需要。
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那么具體如何操作，北京、青島、南京等地已經(jīng)出臺了相關辦法[2]。
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就現(xiàn)有學校選擇登記為非營利性法人，五十五號令僅要求修改學校章程后繼續(xù)辦學，北京尚未出臺相應規(guī)定，青島要求財產(chǎn)清查，南京則要求進行財務清算。
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我們認為，現(xiàn)有學校選擇登記為非營利性法人，因為學校法人屬性和資產(chǎn)權(quán)屬均不發(fā)生變更，所以學?？梢岳^續(xù)辦學并不需要注銷，因此也無需進行財務清算。那么學校是否有必要情進行財務清查呢？新《實施條例》雖無明確要求，但是從合規(guī)與風險控制的角度，建議辦學者一并考慮對學校資產(chǎn)、債權(quán)、債務進行全面梳理、清查并妥善處理。這樣做一方面有利于學校后續(xù)合法合規(guī)經(jīng)營，另一方面當學校終止時，可以基于本次對財產(chǎn)清查情況對舉辦者進行補償或獎勵。從這個角度分析，考慮到選擇為非營利性民辦學校后，舉辦者不得取得辦學收益，也不得分配剩余財產(chǎn)，因此如果舉辦者存在出資不到位的情況，應在登記為非營利性學校前，及時補足出資。
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就現(xiàn)有學校選擇登記為營利性法人。五十五號令及上述三個城市均要求進行財務清算，依法明確財產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關稅費。綜合北京、南京、青島三地的規(guī)定，我們認為民辦學校登記為營利性法人時，學校財產(chǎn)應當按照以下原則處置：
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資產(chǎn)類型 |
處置原則 |
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舉辦者投入 |
全部轉(zhuǎn)移至新營利法人名下。 |
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學校的辦學積累 |
全部轉(zhuǎn)移至新營利法人名下，主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇。 |
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國有資產(chǎn)、財政撥款 |
可按繼續(xù)使用、出讓、退還或參股辦學等方式處置。 |
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社會捐贈 |
根據(jù)捐贈協(xié)議處置或按照有關規(guī)定轉(zhuǎn)增給其他非營利性法人。 |
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在財務清算及財產(chǎn)確權(quán)過程中，民辦學校及舉辦者還需要注意以下幾個問題：
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第一，關于補足出資。選擇營利性辦學，必須進行財務清算。財務清算中的一項重要工作就是核實舉辦者是否履行出資義務，如果民辦學校開辦時，舉辦者雖作出過出資承諾，但學校設立后并未實際履行，尤其是舉辦者承諾以土地、校舍等實物資產(chǎn)出資辦學的，而土地、校舍尚未過戶到學校名下的，在選擇將學校登記為營利性時，需就其尚未完成的出資予以補足。
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第二，關于補交土地出讓金。有的民辦學校在設立時，以劃撥方式取得的土地資產(chǎn)，在選擇將學校登記為營利性時，應依法辦理土地出讓手續(xù)，補交土地出讓金。
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第三，關于辦學條件。在財務清算及財產(chǎn)確權(quán)過程中，除舉辦者投入、學校的辦學積累全部轉(zhuǎn)移至新營利法人名下，其他財產(chǎn)均可能不再由學校所有或使用，進而可能導致學校辦學條件受到影響，因此為了保證現(xiàn)有辦學條件和辦學規(guī)模，舉辦者選擇登記營利性民辦學校后，可能需要加大辦學投入。
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第四，關于繳稅。五十五號令規(guī)定，現(xiàn)有民辦學校登記為營利性民學校需要"繳納相關稅費"。對此，貴州省規(guī)定，現(xiàn)有民辦學校選擇登記為營利性民辦學校的，分類登記之前依法依規(guī)減免的稅收不再補繳，減免的增值稅、企業(yè)所得稅依據(jù)稅收法律法規(guī)執(zhí)行。海南省規(guī)定，現(xiàn)有民辦學校選擇登記為營利性民辦學校的，分類登記前依法依規(guī)減免的稅費和應補繳的土地出讓金按有關規(guī)定處理。除此之外，新《實施條例》及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對"相關稅費"幾乎沒有實質(zhì)性的規(guī)定。
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就增值稅而言，根據(jù)《關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）附件3:《營業(yè)稅改征增值稅試點過度政策的規(guī)定》第一條的規(guī)定，托兒所、幼兒園提供的保育和教育服務以及從事學歷教育的學校提供的教育服務免征增值稅，即這類民辦學校選擇營利性或非營利性學校在增值稅繳納方面沒有區(qū)別。
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就企業(yè)所得稅而言，根據(jù)《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知（2018）》的要求，現(xiàn)有民辦學校如要免征企業(yè)所得稅，須向主管稅務機關提出非營利組織免稅資格認定的申請，經(jīng)稅務機關認定后方可免稅。如果民辦學校并未合法合規(guī)地履行申請免稅的相應程序，在選擇登記為營利性民辦學校時，則存在不能依法享有減免優(yōu)惠的稅務風險，可能需要按照相關要求完成匯算清繳。
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影響因素三：剩余財產(chǎn)分配
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民辦學校終止時，應當依法進行財務清算。根據(jù)新《民促法》第五十九條的規(guī)定，清償債務后，非營利性民辦學校的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校的剩余財產(chǎn)，依照公司法的有關規(guī)定處理。
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考慮到現(xiàn)有民辦學校中存在出資者可以取得"合理回報"的情況，五十五號令特別規(guī)定，對于2016年11月7日前設立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，終止時，民辦學校的財產(chǎn)依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學。
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那么可以給予出資者的補償或者獎勵具體是多少呢，北京、上海、山東、江蘇等地均已相繼出臺具體規(guī)定。
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省市 |
補償數(shù)額 |
獎勵數(shù)額 |
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上海市 |
（1）補償金額為出資金額與該出資的歷年折算利息之和，在扣除出資者歷年取得的合理回報與合理回報相應的歷年折算利息后的金額，但不得超過剩余財產(chǎn)扣除財政扶持和社會捐贈形成資產(chǎn)后的金額。 （2）折算利息分別按照出資時或者取得合理回報時，至學校停止辦學或者辦學許可失效的先至時間，同期一至三年期或者一至五年期金融機構(gòu)人民幣貸款基準利率和一年期金融機構(gòu)人民幣定期存款基準利率的平均值計算。 |
（1）獎勵金額以學校停止辦學或者辦學許可失效的先至時間前5年內(nèi)的最高年度學費總收入金額為基數(shù)，以2017年9月1日之后歷年年度檢查的結(jié)果為系數(shù)予以折算，獎勵金額最高不超過清償后的剩余財產(chǎn)扣除財政扶持和社會捐贈形成的資產(chǎn)以及補償后的金額。 （2）其中，系數(shù)初始值和最低值為0，學校每獲得一次年度檢查"合格"的結(jié)論，系數(shù)增加0.1；每獲得一次"不合格"的結(jié)論，系數(shù)扣除0.5。 （3）辦學許可或者法人登記被注銷前2年年度檢查連續(xù)不合格的，或者辦學許可證或者法人登記證被吊銷的民辦學校，對其出資者不予獎勵。 |
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江蘇省 |
從學校剩余凈資產(chǎn)中給予出資者相應補償，補償數(shù)額為出資額（即學校在登記管理機關登記的開辦資金數(shù)額）及其增值，增值按照清算當年中國人民銀行5年期存款基準利率計算。 |
綜合考慮出資者取得合理回報的情況、辦學成本、辦學效益、社會聲譽等因素，可采取一次結(jié)算、分期獎勵的形式，從民辦教育專項資金和民辦學校剩余凈資產(chǎn)中給予出資者一定獎勵，獎勵數(shù)額不高于民辦學校補償后剩余凈資產(chǎn)的20%，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學。 |
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山東省 |
補償和獎勵金額最高不超過扣除國有資產(chǎn)、財政投入、社會捐贈所形成資產(chǎn)后的剩余凈資產(chǎn)額。 |
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北京市 |
補償或獎勵數(shù)額不應超過2017年8月31日時學校法人名下的凈資產(chǎn)扣除國有資產(chǎn)、社會捐贈資產(chǎn)之后的數(shù)額的30%，其中出資者已獲得合理回報的，應再做相應扣除。 |
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浙江省 |
補償或獎勵數(shù)額綜合考慮舉辦者原始出資和2017年8月31日之前投入的后續(xù)出資、已取得的合理回報以及辦學效益等因素，民辦學校所在地政府已出臺相關規(guī)定或與民辦學校有約定且仍具有法律效力的，從其規(guī)定（約定）；否則，由民辦學校所在地縣級以上政府確定。 |
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四川省 |
根據(jù)出資者申請，由主管部門會同相關職能部門綜合考慮其在2017年9月1日前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，從學校依法清償后的剩余財產(chǎn)中給予出資者相應的補償或者獎勵。補償與獎勵從學校剩余財產(chǎn)中的貨幣資金提??；貨幣資金不足的，從將其他資產(chǎn)依法轉(zhuǎn)讓后獲得的貨幣資金中提取。 |
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因此，舉辦者在進行學校分類登記時，應當根據(jù)當?shù)厥∈械南嚓P規(guī)定，測算在終止辦學時可能取得的補償或獎勵數(shù)額，尤其是選擇登記為非營利性法人的，需充分考慮剩余財產(chǎn)分配的不確定性。
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影響因素四：分類登記后的政策對比
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本文前三部分內(nèi)容主要分析了現(xiàn)有民辦學校在分類登記時應當考慮的因素，除此之外，民辦學校及其舉辦者也應當充分了解，選擇登記后，學校在未來實際教學管理過程中，可能面臨著不同的運營成本。概括言之，分類登記之后的非營利性民辦學校和營利性民辦學校，主要在新建擴建學校的土地配備方式、稅費優(yōu)惠、政府支持政策和融資方式等方面存在較大差異。
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（一）新建擴建學校的土地配備方式
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根據(jù)新《民促法》、新《實施條例》、《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號）及山東省等省市相關規(guī)范性文件的規(guī)定，對于新建和擴建的民辦學校，非營利性與營利性學校的土地配備方式的異同點可概括如下：
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對比項 |
非營利性 |
營利性 |
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劃撥供地 |
可以劃撥用地，非營利性民辦學校按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。 |
可以劃撥用地，營利性民辦學校用地按照國家相應的政策供給土地，只有一個意向用地者的，可按照協(xié)議方式供地。 |
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租賃供地 |
實施學前教育、學歷教育的民辦學校使用土地，地方人民政府可以依法以協(xié)議、招標、拍賣等方式供應土地，也可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應土地，土地出讓價款和租金可以在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定分期繳納。 |
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用地性質(zhì) |
民辦學校建設用地按科教用地管理。 |
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變更用途 |
土地使用權(quán)人申請改變?nèi)炕蛘卟糠滞恋赜猛镜?，政府應當將申請改變用途的土地收回，按時價定價，重新依法供應。 |
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除此之外，云南省、山東省濰坊市和濱州的規(guī)范性文件還明確了，在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃并經(jīng)批準的前提下，非營利性及營利性民辦學校遷建、擴建，可依法依規(guī)進行土地置換。
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（二）稅費優(yōu)惠
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現(xiàn)有民辦學校分類登記后，非營利性民辦學校與營利性民辦學校在享有的稅收優(yōu)惠政策上，亦存在重大不同，二者的區(qū)別主要在于是否享受企業(yè)所得稅繳納的優(yōu)惠政策。
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對比項 |
非營利性 |
營利性 |
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納稅資格 |
享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策 |
一般企業(yè)法人納稅資格 |
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企業(yè)所得稅 |
按照稅法規(guī)定進行免稅資格認定后，免征非營利性收入的企業(yè)所得稅。 |
如無特殊免征、減征情形，需征收企業(yè)所得稅。 |
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其他稅種 |
依據(jù)《財政部、國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》（財稅〔2004〕39號）、《財政部、國家稅務總局關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》之附件3《營業(yè)稅改征增值稅試點過渡政策的規(guī)定》享受優(yōu)惠政策，包括但不限于： （1）【房產(chǎn)】對企業(yè)辦的各類學校、幼兒園自用的房產(chǎn)、土地，免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅； （2）【資產(chǎn)過戶】民辦學校的舉辦者以不動產(chǎn)作為出資，因履行出資義務需要將有關不動產(chǎn)登記到民辦學校名下的，只繳納證照工本費和登記費。 |
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繳費優(yōu)惠 |
民辦學校用電、用水、用氣、用熱，執(zhí)行與公辦學校相同的價格政策。 |
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（三）政府支持
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在政府支持方面，新《民促法》、新《實施條例》以及各省市的規(guī)范性文件，從政府購買服務、經(jīng)費撥付、閑置國資優(yōu)先扶持、政府補貼、設立專項資金等方面，對非營利性民辦學校及營利性民辦學校享受到的政府支持政策進行了區(qū)分，非營利性民辦學校將會獲得更多的政府支持政策。
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對比項 |
非營利性 |
營利性 |
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政府購買服務 |
縣級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嵤W前教育、義務教育或者其他公共教育服務的需要，可以與民辦學校簽訂協(xié)議，以購買服務等方式，委托其承擔相應教育任務。委托民辦學校承擔普惠性學前教育、義務教育或者其他公共教育任務的，應當根據(jù)當?shù)叵嚓P教育階段的委托協(xié)議，撥付相應的教育經(jīng)費。 |
—— |
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經(jīng)費撥付 |
縣級以上地方人民政府可以參照同級同類公辦學校生均經(jīng)費等相關經(jīng)費標準和支持政策，對非營利性民辦學校給予適當補助。 |
—— |
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閑置國資優(yōu)先扶持 |
地方人民政府出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)應當優(yōu)先扶持非營利性民辦學校。 |
—— |
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政府補貼、以獎代補保障教師待遇 |
縣級以上地方人民政府可以采取政府補貼、以獎代補等方式鼓勵、支持非營利性民辦學校保障教師待遇。 |
—— |
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政府設立專項資金 |
縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設立民辦教育發(fā)展專項資金，用于支持民辦學校提高教育質(zhì)量和辦學水平、獎勵舉辦者等。 |
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鼓勵設立教育基金 |
國家鼓勵社會力量依法設立民辦教育發(fā)展方面的基金會或者專項基金，用于支持民辦教育發(fā)展。 |
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（四）融資
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根據(jù)《中華人民共和國民法典》、司法解釋以及各省市的規(guī)范性文件，非營利性民辦學校和營利性民辦學校在融資渠道上，也有諸多不同之處，具體如下：
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對比項 |
非營利性 |
營利性 |
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抵押融資 |
土地 |
禁止 |
有償取得可抵押 |
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教育設施 |
禁止 |
未限制 |
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非教育教學設施 |
未限制 |
未限制 |
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質(zhì)押融資 |
應收賬款 |
未限制 |
未限制 |
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收費權(quán) |
未限制 |
未限制 |
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未來經(jīng)營收入 |
未限制 |
未限制 |
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知識產(chǎn)權(quán) |
未限制 |
未限制 |
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融資租賃 |
- |
未限制 |
未限制 |
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股權(quán)激勵 |
- |
禁止 |
鼓勵 |
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資本市場融資 |
- |
禁止 |
山東省鼓勵其他省市未限制 |
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結(jié)語
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民辦教育是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，有效增加了教育服務供給，為推動教育現(xiàn)代化、促進經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻。民辦學校分類管理是黨中央、國務院確定的重大改革方向，是貫徹落實新《民促法》修法精神的重要舉措，是深化教育領域綜合改革的重要內(nèi)容。
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現(xiàn)有民辦學校分類登記是民辦學校分類管理的重要環(huán)節(jié)，如何根據(jù)民辦學校自身狀況和當?shù)卣?，在營利性與非營利性之間作出更優(yōu)的選擇，事關舉辦者、民辦學校及在校師生的切身利益。為了實現(xiàn)合理決策，民辦學校高級管理人員及其舉辦者應當及時、全面關注當?shù)爻雠_的具體分類登記規(guī)定，綜合考量本文總結(jié)的考慮因素，在法律法規(guī)要求的時限內(nèi)完成民辦學校的分類登記工作。與此同時，我們建議民辦學校高級管理人員及其舉辦者對民辦學校的合規(guī)運營情況進行全面摸排，依據(jù)新《民促法》、新《實施條例》及當?shù)胤煞ㄒ?guī)的要求盡快進行整改，確保民辦學校在法律框架內(nèi)合法合規(guī)運營，維護民辦學校及其舉辦者、在校師生的合法權(quán)益。
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[注]?
