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目前，關(guān)于城鄉(xiāng)供水一體化，國家層面尚未出臺專門的法律法規(guī)或政策規(guī)范對其內(nèi)涵外延做出界定，現(xiàn)行城鄉(xiāng)供水一體化項目主要是以各級地方政府為主體進行推進。就筆者在福建省承辦的N項目而言，福建省曾出臺《關(guān)于推進城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)試點的意見》，明確城鄉(xiāng)供水一體化是"以提高農(nóng)村供水保障水平為目標(biāo)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，參照城市供水建設(shè)經(jīng)營管理模式，多渠道、多主體、多方式推進農(nóng)村供水‘標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、企業(yè)化運營、專業(yè)化管理、規(guī)?；l(fā)展’，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同質(zhì)同服務(wù)"。

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城鄉(xiāng)供水一體化項目在實施過程中，主要的操作模式通常有EPC+O 模式、PPP 模式、特許經(jīng)營模式等，各種模式均有其不同的特點。EPC+O 模式與傳統(tǒng)的EPC模式相比延伸了后端運營環(huán)節(jié)，通過整合設(shè)計、采購、施工、運營各階段工作，有利于提高項目的運營效率，降低項目全生命周期成本，但由于其仍屬于傳統(tǒng)的政府投資項目范疇，投融資責(zé)任由政府方承擔(dān)，當(dāng)期往往需要大量的財政資金并納入財政預(yù)算，使得政府方面臨著較大的財政壓力。因而在實踐中，除了極少數(shù)財政實力雄厚的地方政府愿意采用EPC+O 模式外，大部分的地方政府更樂意采取PPP模式或特許經(jīng)營模式。PPP模式和特許經(jīng)營模式也由于其均具有引入社會資本緩解當(dāng)期財政壓力、提高政府資金使用效率、優(yōu)化運營管理機制、保障運營績效服務(wù)產(chǎn)出、促進政府職能轉(zhuǎn)變等優(yōu)勢廣受地方政府歡迎。而PPP模式和特許經(jīng)營模式在運作方式、交易架構(gòu)、功能優(yōu)勢等方面的相似性和重疊性，也使得許多地方政府將兩種模式混為一談。但隨著近年來PPP模式的監(jiān)管日趨嚴格，"兩評一案"論證、入庫審核監(jiān)督等較長的耗時和復(fù)雜的程序，一般公共預(yù)算支出10%的紅線控制和財政預(yù)算使用受限等因素逐漸使得地方政府對PPP模式也望而卻步，PPP模式和特許經(jīng)營模式出現(xiàn)了分野，越來越多的城鄉(xiāng)供水一體化項目以特許經(jīng)營模式出現(xiàn)。

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根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，城鄉(xiāng)供水工程可實行特許經(jīng)營，即政府采用競爭方式依法授權(quán)法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。城鄉(xiāng)供水一體化項目在特許經(jīng)營過程中的方式主要有BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）、ROT（改建-運營-移交）、OM（委托運營）等。以筆者承辦的N項目為例，城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營項目在實施過程中的模式就包括BOT、ROT、OM等多種方式的組合。

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城鄉(xiāng)供水一體化的目的是解決城鄉(xiāng)供水發(fā)展不平衡、不充分的問題，但由于城鄉(xiāng)之間的天然差距和客觀事實，各地在實施城鄉(xiāng)供水一體化項目過程中均存在不同的難點問題，而且從法律角度來看，各類難點問題具有相似性。以筆者承辦的N項目為例，由于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村供水"同水源、同管網(wǎng)、同水質(zhì)、同服務(wù)"一體化的前提和要求，N項目在實施過程中就面臨著以下幾個難點問題。

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城鄉(xiāng)供水一體化的落腳點在于城鄉(xiāng)供水同質(zhì)同服務(wù)，這一目標(biāo)的實現(xiàn)需要以水務(wù)資產(chǎn)統(tǒng)一建管、統(tǒng)一運營為前提。因此，城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營項目實施過程中，往往需解決存量水務(wù)資產(chǎn)整合及其所涉及的原有社會資本退出、債權(quán)債務(wù)處置、職工安置等問題。

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1、存量資產(chǎn)整合方式

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城鄉(xiāng)供水一體化首先表現(xiàn)為供水單位的一體化，即把特許經(jīng)營項目公司打造為屬地城鄉(xiāng)供水投融資、工程建設(shè)、管護維養(yǎng)"三位一體"的獨家平臺。對于一體化項目實施前當(dāng)?shù)匾呀ǔ傻拇媪克畡?wù)資產(chǎn)（水廠、管網(wǎng)等），通過無償劃撥、作價入股、委托代管、兼并收購等方式，整合移交給新組建的項目公司管理運營。對于已實際停運、或無實際效用、或無合法手續(xù)（例如非法用地、違法建筑等）的水務(wù)資產(chǎn)，可由屬地政府依法取締、關(guān)停，無需再進行整合。以N項目為例，部分存量水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)評估作價后，作為政府方股東對項目公司的實物出資；其余政府方（包括屬地政府部門或其下屬自來水公司、國有企業(yè)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體所有的存量水務(wù)資產(chǎn)按照資產(chǎn)權(quán)屬不變、經(jīng)營權(quán)分離的原則，無償委托給項目公司改擴建和運營，待特許經(jīng)營期屆滿后再移交給政府指定接收單位。

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2、原有社會資本退出

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在N項目中，有部分存量水務(wù)資產(chǎn)是由福建省級國企控股的水務(wù)公司（以下簡稱"原投資人"）投建和運營，為確保新引入的投資人及其控股的項目公司取得此類存量資產(chǎn)的管理權(quán)，屬地政府需要結(jié)合相關(guān)資產(chǎn)用地的性質(zhì)，分類引導(dǎo)原有社會資本實現(xiàn)退出。具體而言，如為劃撥用地，則土地和資產(chǎn)均歸屬地政府所有，由屬地政府對原投資人已投資金額、已經(jīng)營期限、已獲得回報等進行綜合評估后（評估時扣除政府投入金額和補貼）折算合理費用并予以支付，實現(xiàn)原有社會資本退出。如為出讓用地，則土地和資產(chǎn)均歸原投資人所有，由屬地政府與原投資人進行磋商，按照評估確定的價值收購其資產(chǎn)后實現(xiàn)原有社會資本退出，或由原投資人與新引入投資人協(xié)商共同參與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營項目。

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3、債權(quán)債務(wù)處置

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對于存量水務(wù)資產(chǎn)整合涉及的債權(quán)債務(wù)（特別是債務(wù)）問題，應(yīng)由屬地政府或社會投資人依法進行處置。以N項目為例，其存量水務(wù)資產(chǎn)建設(shè)運營的資金來源包括銀行貸款、民間借款或其他社會融資，該等債務(wù)的余額、性質(zhì)、合法性、真實性等經(jīng)核查確認后，原則上由屬地政府自行安排資金解決；若部分存量資產(chǎn)委托代管后擬由新組建的項目公司負責(zé)解決該等資產(chǎn)所涉?zhèn)鶆?wù)，則該等債務(wù)須事先經(jīng)項目公司確認，且相關(guān)債務(wù)將構(gòu)成項目公司的額外建設(shè)、運營成本，需要在特許經(jīng)營期內(nèi)通過折算的供水水價和政府應(yīng)給予的財政補貼來覆蓋成本和合理回報。需要注意的是，對于民營企業(yè)或省級國企控股子公司等非屬地政府所有的存量水務(wù)資產(chǎn)所涉?zhèn)鶆?wù)，其債務(wù)余額上限不應(yīng)超過該類資產(chǎn)經(jīng)依法評估確定的凈資產(chǎn)值，否則無論是屬地政府還是項目公司承接債務(wù)，承債金額都會高于直接收購該類存量資產(chǎn)所需金額，進而給屬地政府或項目公司造成經(jīng)濟損失。

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4、原有職工安置

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存量水務(wù)資產(chǎn)涉及的原有職工可由新組建的項目公司依法接收、安置。但考慮到城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營項目的社會投資人多為中央企業(yè)或省級國有企業(yè)，人員編制管控嚴格，其控股的項目公司可能無法對存量資產(chǎn)整合涉及的人員進行全部接收。為此，項目公司可通過委托運營方式處理原有職工安置問題。具體做法為：項目原有供水設(shè)施作業(yè)人員的勞動關(guān)系、人事關(guān)系保持在原單位不變，項目公司通過將原有供水設(shè)施委托給原單位運營，經(jīng)由原單位間接對相關(guān)作業(yè)人員進行安排使用和考核管理，并通過委托關(guān)系將上述人員的工資薪金支付給原單位，由原單位轉(zhuǎn)付給相關(guān)作業(yè)人員，從而保障原有職工薪資待遇，確保人員和社會穩(wěn)定。

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城鄉(xiāng)供水一體化項目公益屬性較強，加之受供水管理體制復(fù)雜、資產(chǎn)質(zhì)量不高、農(nóng)村供水點分散、用水量缺乏保證、水費回收難度大等因素制約，對社會投資人的吸引力相對有限。在這樣的背景下，如何有效籌集建設(shè)資金、保障投資收益便成為城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營項目各方主體關(guān)注的焦點。

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1、項目建設(shè)資金來源

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城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)資金由項目資本金和債務(wù)性資金兩部分組成。N項目資本金的一部分為項目公司股東按股權(quán)比例實繳的出資，其中政府方以存量水務(wù)資產(chǎn)作價出資，投資人以貨幣出資；另一部分為上級政府補助資金，以資本公積方式注入項目公司，但補助資金未及時到位時，項目需"先建后補"。N項目的債務(wù)性資金包括政府專項債券和銀行貸款，其中專項債以政府為借款人，具有利率低、還款期限長的優(yōu)勢，有助于減輕社會投資人的融資壓力，但債券資金使用須接受財政部門的績效評價；銀行貸款以項目公司為借款人，一般需以特許經(jīng)營期內(nèi)的項目收費權(quán)提供質(zhì)押擔(dān)保。需要注意的是，近期《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)[2021]15號）出臺后，一些銀行開始對以有權(quán)取得政府補貼為由申請建設(shè)貸款的項目放貸持謹慎態(tài)度，對城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營項目融資造成了一定不利影響。

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2、項目投資回報來源

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城鄉(xiāng)供水一體化特許經(jīng)營項目的投資回報主要來自水費收入，以及經(jīng)人大批準(zhǔn)的屬地政府中長期財政規(guī)劃和各年度財政預(yù)算中安排的政府補貼。其中，水費收入與水價密切相關(guān)，考慮到水價調(diào)整受到政府物價部門嚴格管控、容易引發(fā)社會民眾強烈關(guān)注，在屬地政府尚未建立并公開合理且可預(yù)期的水價形成及調(diào)整機制的情況下，社會投資人應(yīng)在特許經(jīng)營協(xié)議中對水價問題進行細化約定，并爭取讓政府方就水價調(diào)整作出承諾。如N項目的協(xié)議中約定，政府方"同意根據(jù)項目《可行性研究報告》《特許經(jīng)營實施方案》等相關(guān)分析，根據(jù)項目運營情況，依法依規(guī)逐步開展水價調(diào)整工作，并在進入運營期后10年內(nèi)將項目水價調(diào)整至不低于合理成本水價"。此外，城鄉(xiāng)供水一體化項目水費收入增長的另一制約因素為農(nóng)村的低水價、低水費收取率。為解決該問題，政府方應(yīng)協(xié)助投資人做好農(nóng)村用水、節(jié)水及水費收繳的宣傳、督導(dǎo)工作，實行農(nóng)村供水一戶一表收費到戶，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水"同網(wǎng)、同質(zhì)、同價、同服務(wù)"。

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