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很長一段時間以來，協(xié)議出讓、"毛地"出讓是我國土地供應(yīng)的主要方式。"毛地"一詞雖在一些規(guī)范性法律文件中頻繁出現(xiàn)，但其本質(zhì)上并不是一個法律概念，且沒有相關(guān)法律法規(guī)作出明確定義。但結(jié)合目前我國"凈地"出讓的相關(guān)政策，"毛地"一般指的是指擬出讓的土地或權(quán)屬邊界條件不清晰、或未征收拆遷安置完成、或不具備交付條件，或兼?zhèn)湟陨喜糠只蛉織l件。筆者理解，"毛地"出讓的核心不僅在于將政府部門負(fù)責(zé)的征收搬遷工作轉(zhuǎn)移予市場主體承擔(dān)，更在于土地供應(yīng)時項目用地內(nèi)原有建筑物/構(gòu)筑物的法律權(quán)利尚未消滅、土地上同時存在原土地及地上建筑物產(chǎn)權(quán)人、及新的土地受讓人兩位權(quán)利主體，導(dǎo)致地上物權(quán)錯綜復(fù)雜，滋生法律糾紛。

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隨著我國經(jīng)營性建設(shè)用地出讓"招拍掛"制度的設(shè)立，傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的一級市場和二級市場被割裂開，土地儲備制度逐漸成為連接房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域一二級市場的橋梁。此后，國土資源部（即現(xiàn)自然資源部）逐步出臺《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》[1]、《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》[2]、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》[3]、《閑置土地處置辦法》[4]等文件，規(guī)定了建設(shè)用地應(yīng)"凈地"出讓的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁"毛地"出讓。

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結(jié)合2021年各地出臺的城市更新政策，部分城市仍延續(xù)既有制度，由政府負(fù)責(zé)前期開發(fā)和土地收儲，市場主體不介入前期土地整理、而是待政府征收土地、收購儲備土地、完成拆遷平整后以"凈地"形式出讓[5]。但此種模式下，在城市更新的項目的初期，較難以引入社會資本。政府必須投入資金完成拆遷、補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳎诘胤截斄τ邢薜那闆r下，城市更新項目實則難以推動。而針對"凈地"出讓所造成的困境，施行"舊改"已久的深圳等珠三角城市的城市更新政策鼓勵發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，在項目前期先確定實施主體，引入市場主體推動更新工作，而不絕對要求按照政府收儲、拆遷安置、凈地出讓、項目開發(fā)建設(shè)的流程進(jìn)行實施。此種模式下呈現(xiàn)出來的特征系市場主體作為項目實施主體以及土地使用權(quán)人，全程參與拆舊、建新環(huán)節(jié)，自行負(fù)責(zé)前期的拆遷安置工作以及后期的項目建設(shè)，弱化政府收儲、凈地出讓的制度要求。那么，此類拆除重建類城市更新項目是否有可能會重現(xiàn)"毛地"出讓時代的混亂？抑或是對現(xiàn)有制度的有益創(chuàng)新和突破？

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筆者就深圳、廣州等珠三角城市的城市更新政策重點(diǎn)進(jìn)行了梳理：

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雖然表述各異，但珠三角的拆除重建類城市更新項目基本可以歸納為兩個階段（為便于分析，以深圳市為例）：一為正式申報審批階段，主要包括城市更新單元劃定、城市更新單元規(guī)劃審批（即過專項）、實施主體資格認(rèn)定（即確定開發(fā)商）、城市更新項目實施方案核準(zhǔn)及實施監(jiān)管協(xié)議簽訂等申報審批環(huán)節(jié)；二是供地環(huán)節(jié)，主要包括城市更新項目供地方案審批、原房地產(chǎn)權(quán)證注銷、土地供應(yīng)（包括簽訂土地出讓合同，辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證）等手續(xù)。而根據(jù)以深圳為首的拆除重建類城市更新政策，土地前期整理工作及后續(xù)供地開發(fā)明顯為分階段進(jìn)行，這與傳統(tǒng)的"毛地"出讓模式相去甚遠(yuǎn)。以深圳為例，就此模式展開來說：

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市場主體如介入城市更新項目，基本需通過與原物業(yè)權(quán)利主體簽訂《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》等方式形成單一權(quán)利主體，再向區(qū)舊改部門等有權(quán)主管部門申請確認(rèn)實施主體資格。申報確認(rèn)實施主體是市場主體正式獲得授權(quán)的關(guān)鍵步驟，意味著其有權(quán)出資主導(dǎo)拆遷、征地、補(bǔ)償及進(jìn)行開發(fā)建設(shè)等事宜。但筆者理解，市場主體此時尚未簽訂正式的國有土地使用權(quán)出讓合同，因此其對于項目地塊的法律地位較為模糊，但可以認(rèn)為其已具備未來獲得土地使用權(quán)的一種"期權(quán)"。前述項目實施主體的身份確認(rèn)基本以改造方案得到審批通過、市場主體與原物業(yè)權(quán)利人搬遷補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到一定比例為前提。身份確認(rèn)通過后與區(qū)舊改部門簽訂監(jiān)管協(xié)議、設(shè)立資金監(jiān)管賬戶。前述流程耗時最長應(yīng)為搬遷補(bǔ)償協(xié)議的簽署，只有絕大部分甚至全部業(yè)主進(jìn)行簽署，項目才能形成單一主體并申請項目實施主體確認(rèn)、進(jìn)而辦理用地手續(xù)。為防止項目因此拖延或擱淺，廣東省各地實踐觀點(diǎn)均傾向于設(shè)置合適比例的啟動實施拆遷同意比例值，并不絕對要求100%的簽約比例。如廣州市、佛山市規(guī)定，市場改造主體與土地房屋權(quán)利人的簽約率達(dá)到80%以上即可報批確定為實施主體；深圳亦創(chuàng)設(shè)了"個別征收"制度，即在滿足一定前提條件下可由政府依法對未簽約房屋實施個別征收。

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筆者傾向于理解，拆除重建類城市更新第二階段基本為項目實施主體完成地上建筑物/附著物拆除、原房地產(chǎn)證注銷等拆遷工作后，與政府簽訂土地使用權(quán)出讓合同，也標(biāo)志城市更新項目正式孵化完成。如廣州市規(guī)定，"達(dá)到供地條件后辦理協(xié)議出讓，由規(guī)劃和自然資源部門與實施主體簽訂土地出讓合同"；深圳市規(guī)定，"不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記完成后，實施主體應(yīng)當(dāng)先按照規(guī)劃要求向政府無償移交公共用地，再申請以協(xié)議方式取得更新單元規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)"。佛山市在2021年出臺的城市更新新政中語焉不詳，但從《佛山市高明區(qū)城市更新（"三舊"改造）拆除重建類項目改造實施主體確認(rèn)辦法》等往期政策來看（一區(qū)一策），"申請確認(rèn)范圍內(nèi)房屋和其它地上附著物必須全部清拆、按相關(guān)政策的要求無償移交相應(yīng)比例的公益性用地后，方可申辦土地使用權(quán)的協(xié)議出讓手續(xù)。"據(jù)此筆者理解，雖然征收拆遷工作及后續(xù)開發(fā)工作可通過公開方選擇同一主體實施，但實際供地仍以滿足供地條件（即"凈地"條件）作為前提。同時筆者注意到，除政府主導(dǎo)類更新項目外，由市場主體主導(dǎo)的拆除重建類城市更新項目除應(yīng)先按照規(guī)劃要求向政府無償移交公共用地外的，其他性質(zhì)土地將繞開《土地儲備管理辦法》所規(guī)定的入庫收儲環(huán)節(jié)[6]，而將直接以協(xié)議方式將更新單元規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)確認(rèn)的項目實施主體。

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筆者理解，前述拆除重建類城市更新模式因征地拆遷及土地供應(yīng)兩階段的分離不屬于"毛地"出讓，并不必然產(chǎn)生因受讓土地后無法立即動工建設(shè)而產(chǎn)生的土地閑置問題。但在此模式下，土地出讓金與拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用仍存在一定捆綁，針對市場主體而言，很可能壓低拆遷補(bǔ)償以節(jié)約拿地成本、增加獲利，并且一旦市場主體出現(xiàn)資金、收益、市場預(yù)期等方面的變故，項目及拆遷工作存在一定的"爛尾"可能性。因此，以深圳為首的珠三角城市在以市場主導(dǎo)城市更新前提下，由政府作為城市更新監(jiān)督管理人，以公權(quán)力承擔(dān)城市更新統(tǒng)籌、審批、監(jiān)管等職責(zé)，各地均規(guī)定區(qū)城市更新部門應(yīng)當(dāng)與實施主體簽訂項目實施監(jiān)管協(xié)議，嚴(yán)格規(guī)范實施進(jìn)度、完成時限、資金監(jiān)管等內(nèi)容實行動態(tài)監(jiān)管，以防止城市更新過程中改造進(jìn)展緩慢、項目實施爛尾等問題。

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綜上所述，以珠三角地區(qū)為限，由市場主導(dǎo)的拆除重建類城市更新土地供應(yīng)絕不等同于簡單的"毛地"出讓，而是類似"一二級聯(lián)動開發(fā)"的機(jī)制，將由最先介入、解決歷史遺留問題的市場主體在獲得項目用地方面占據(jù)主導(dǎo)地位。市場主體以在開發(fā)建設(shè)前通過簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議等方式作為跳板，"鎖定"成為改造地塊單一地塊權(quán)利人和改造主體，進(jìn)而獲得較為低廉的土地取得成本及享有項目增值收益。筆者亦關(guān)注到此次各地出臺的新政中，上海、成都等地亦借鑒了珠三角城市的成功經(jīng)驗，如上海市《上海市城市更新條例》引入了"更新統(tǒng)籌主體[7]"及"市場主體[8]"兩個概念，相關(guān)政策雖未將承擔(dān)"編制更新方案、進(jìn)行產(chǎn)權(quán)歸集、土地前期開發(fā)"的統(tǒng)籌更新主體與受讓土地開發(fā)的市場主體作強(qiáng)關(guān)聯(lián)，但筆者理解此舉亦為市場主體介入土地前期開發(fā)留出一定通道；而成都市《成都市城市有機(jī)更新實施辦法》[9]政策則與廣州市相類似，均采用"兩標(biāo)并一標(biāo)"的方式將拆遷及擬改造土地的使用權(quán)一并通過招標(biāo)等公開方式確定主體。

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尤其值得注意的是，住建部于2021年8月31日公布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，"嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%"，這一底線比例的設(shè)定，意味著市場主體最大的利益回報來源被嚴(yán)格管控。如今住建部主導(dǎo)制定的城市更新意在遏制城市更新"地產(chǎn)化"傾向、避免借道城市更新進(jìn)行"大拆大建"，早已非房企開發(fā)的思路。筆者理解，市場主體通過"一二級聯(lián)動"介入拆建類城市更新項目的空間未來將進(jìn)一步限縮。

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