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EOD助力資源枯竭型區(qū)域高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展
序言
生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development，簡稱"EOD模式"）是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式，旨在探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益等瓶頸問題，推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟綠色化，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，促進生態(tài)環(huán)境高水平保護和區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）等政策文件中明確提出，要探索包括政府與社會資本合作（PPP）在內(nèi)的多種投融資模式推進試點項目實施，推動建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機制。本文針對資源枯竭型區(qū)域亟需解決的發(fā)展方向迷失及礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣態(tài)勢等問題，就EOD模式與新建PPP項目如何進行有機結(jié)合，創(chuàng)新生態(tài)及產(chǎn)業(yè)聯(lián)合開發(fā)模式，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施進行簡要分析并提供相關(guān)建議。
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一
基于EOD理念的PPP模式整體策劃
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對于此類項目，在PPP項目策劃之初即應(yīng)融入EOD理念，以EOD模式對新建PPP項目進行通盤整合、規(guī)劃，將區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理與區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型加以統(tǒng)籌考慮，通過EOD綜合開發(fā)，提高區(qū)域自我造血能力，實現(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，在引入社會資本實施EOD綜合開發(fā)過程中，尚需注重合作模式的合規(guī)，以降低各方風險，保障項目的穩(wěn)定實施。
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例如，對于資源枯竭型區(qū)域，可以因地制宜，采用"EOD+PPP"模式引入社會資本，統(tǒng)籌發(fā)展多元化業(yè)態(tài)，推進"生態(tài)+""賽事+""旅游+""教育+"等具有特色的科創(chuàng)文旅產(chǎn)業(yè)落地，以關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)升值所回收的利潤反哺礦坑生態(tài)環(huán)境修復(fù)、運營和維護，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實施。類似案例操作，可見山東威海華夏城礦山生態(tài)修復(fù)項目[1]、云南大板橋礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目[2]等等。
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二
基于區(qū)域治理與發(fā)展需求策劃EOD項目
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資源枯竭型區(qū)域以EOD理念謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展時，應(yīng)當根據(jù)項目區(qū)域特點，結(jié)合生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成果形式，發(fā)展具有高度關(guān)聯(lián)性、強收益性的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，并以區(qū)域綜合開發(fā)的思維整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游，打破生態(tài)治理修復(fù)與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展之間在時間和空間上的隔膜，踐行"產(chǎn)業(yè)先行"的"生長式"綜合治理修復(fù)和項目開發(fā)。例如，參考相關(guān)實踐案例，對于煤礦資源枯竭型區(qū)域，一方面政府可考慮引入社會資本"變廢為寶"，以煤礦開采后遺留的廢石廢渣等原料發(fā)展新興建材產(chǎn)業(yè)；另一方面，可結(jié)合該區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向?qū)肱涮椎木频?、餐飲、文旅等第三產(chǎn)業(yè)，通過良性循環(huán)吸引更多社會資本和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)落地生根，促進產(chǎn)城融合的有機發(fā)展。
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另外，合理選擇有相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源及運營經(jīng)驗的社會資本，是EOD項目成功運作的關(guān)鍵。就此而言，通過市場調(diào)研測試并經(jīng)競爭性程序選定適格的社會資本并實行按效付費的回報機制，從而實現(xiàn)物有所值，PPP項目中的政企合作經(jīng)驗做法同樣值得其他非PPP項目借鑒參考。
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三
合理設(shè)置產(chǎn)業(yè)收益反哺機制
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在此類"EOD+PPP"的項目中，政企雙方可通過簽署相關(guān)協(xié)議的方式，由政府方授予社會資本礦區(qū)廢石廢渣的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，由社會資本承諾進行減量化加工及產(chǎn)成品銷售，相關(guān)銷售收入可用于抵減項目可行性缺口補貼；同時，社會資本可將引入的科創(chuàng)文旅產(chǎn)業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)升值所回收的利潤"反哺"礦坑生態(tài)環(huán)境修復(fù)、運營和維護。這些舉措將廢棄資源的綜合利用、項目產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益、商業(yè)經(jīng)營收益與特許經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓通過PPP模式得以有機融合，在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)濟價值內(nèi)部化的同時，最大程度降低了地方財政支出的壓力，PPP模式按效付費的可行性缺口補助機制則進一步保障了生態(tài)治理的效果。
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需要提示的是，以資源反哺生態(tài)治理項目的，資源的獲取、使用和流轉(zhuǎn)有其特殊程序要求，實施主體應(yīng)當重視資源獲取的程序合規(guī)；對于EOD項目實施中涉及的土地出讓收入、指標收入等增量財政收入，尚需注意相關(guān)資金支付路徑的合規(guī)性與可行性，并相應(yīng)設(shè)置合理的交易結(jié)構(gòu)回報機制。
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四
拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資工具
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以EOD模式助力資源枯竭型區(qū)域高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展時，應(yīng)當以資金投入與產(chǎn)出平衡為核心，確保項目收益來源的穩(wěn)定與可靠，創(chuàng)新融資信用結(jié)構(gòu)[3]，積極嘗試碳排放配額、濕地碳匯等環(huán)境權(quán)益創(chuàng)新融資工具，并根據(jù)項目自身特點積極借力綠色產(chǎn)業(yè)基金、綠色債券、綠色貸款、ESG貸款等綠色金融工具，拓寬資金籌措渠道，降低項目融資成本，降低項目投融資風險，提升項目盈利能力和水平。
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在具體項目實踐中，可考慮采取分期推進策略，根據(jù)相關(guān)政策要求應(yīng)當重視項目預(yù)期收益與投入支出的資金平衡，在資金籌集方面，結(jié)合項目生態(tài)修復(fù)屬性統(tǒng)籌各項發(fā)展資源，除了傳統(tǒng)融資渠道之外，可以采用包括申請各項專項資金、生態(tài)環(huán)保基金、綠色金融貸款等在內(nèi)的多渠道進行資金籌措。
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五
整體規(guī)劃，分期實施
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正如上文所言，在打造具備強收益性關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的同時，通過"肥瘦搭配"組合開發(fā)以達到項目整體投入與產(chǎn)出的自平衡，也恰恰是因設(shè)置資金的反哺和平衡機制，便決定了生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的實施主體的一體化。在以EOD關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)引爆區(qū)域轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展時，應(yīng)由同一實施主體統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的治理開發(fā)時序、空間編排、資金平衡和實施銜接等事項，以達成1+1＞2的治理和開發(fā)效果。依托項目實施主體，"EOD+PPP"項目應(yīng)在政府方與社會資本建立清晰分工合作邊界的基礎(chǔ)上，共同組織項目分階段實施。同時，通過科學(xué)規(guī)劃礦區(qū)空間布局，實施主體圍繞區(qū)域轉(zhuǎn)型升級目標進行一體化開發(fā)建設(shè)，以實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)治理與改善和EOD關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的一體化實施。
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六
政府支持，不可或缺
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鑒于資源枯竭型區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的特殊性，加之EOD項目實施的綜合性和復(fù)雜性，在將生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一實施的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，離不開政府提供有力的政策支持，整合區(qū)域各自優(yōu)勢發(fā)展資源，營造良好的轉(zhuǎn)型氛圍，達到事半功倍的治理效果和開發(fā)預(yù)期。
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例如，政府方為支持"EOD+PPP"項目發(fā)展，可以在礦產(chǎn)、土地、稅收、價格、產(chǎn)業(yè)、招商等方面給予政策支持，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展資源，引導(dǎo)和激勵社會資本投入廢棄礦山的治理與修復(fù)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進礦區(qū)擺脫"工礦廢棄地"的束縛，快速走上轉(zhuǎn)型發(fā)展軌道。
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結(jié)語
當前EOD項目相關(guān)支持政策為資源枯竭型區(qū)域高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了新的機遇，但如何將"枯竭的資源"變廢為寶、如何將區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)聯(lián)，成為了資源枯竭型地區(qū)所面臨的現(xiàn)實性挑戰(zhàn)。目前實踐中已有部分項目通過"EOD+PPP"等模式開始先行先試，并在區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的新方式、統(tǒng)籌區(qū)域優(yōu)勢發(fā)展資源打造強收益性關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)收益反哺機制、構(gòu)建多元化資金籌集渠道以及多方位政策保障等方面，為我們提供了一個很好的資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展思路。隨著EOD試點項目實施過程中對多種投融資模式的探索，以及多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機制的逐漸建立和完善，相信有越來越多的資源枯竭型地區(qū)在EOD模式的助力下能夠?qū)崿F(xiàn)"華麗轉(zhuǎn)身"。
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