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有別于產(chǎn)業(yè)園型REITs等產(chǎn)權(quán)類項(xiàng)目，高速公路型REITs是典型的經(jīng)營權(quán)類項(xiàng)目，項(xiàng)目公司持有高速公路特許經(jīng)營權(quán)，在特許經(jīng)營期限屆滿時，土地及其上建筑物、設(shè)施設(shè)備等應(yīng)當(dāng)移交至政府方。

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高速公路經(jīng)營權(quán)通常包括公路收費(fèi)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)和廣告經(jīng)營權(quán)。其中，就公路收費(fèi)權(quán)而言，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)執(zhí)行經(jīng)過省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；就服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)而言，具體所涉及的特殊事項(xiàng)（例如加油站的建設(shè)和驗(yàn)收、運(yùn)營等）應(yīng)當(dāng)符合所適用的法規(guī)；就廣告經(jīng)營權(quán)而言，廣告位的設(shè)置需要滿足高速公路管理部門的規(guī)劃要求等。

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就擬參與REITs的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)滿足的合規(guī)條件，發(fā)改委、證監(jiān)會、交易所各自均出臺了相應(yīng)的規(guī)定，總體而言，需要滿足如下要求：項(xiàng)目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確；具有可轉(zhuǎn)讓性；不存在權(quán)利限制（REITs成立后能夠解除相關(guān)限制的除外）；基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已履行固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)；土地使用依法合規(guī)；具有合法有效的經(jīng)營許可或者其他經(jīng)營資質(zhì)（如涉及）；項(xiàng)目成熟穩(wěn)定；資產(chǎn)規(guī)模符合要求；發(fā)起人（原始權(quán)益人）等參與方符合要求。

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以上要求系對所有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的要求，高速公路亦不例外。在篩選、審查擬參與REITs的高速公路資產(chǎn)時，在如下方面應(yīng)當(dāng)結(jié)合高速公路的特點(diǎn)予以解決：

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在核查高速公路資產(chǎn)合法性時，需要核查經(jīng)營權(quán)來源的合法性，判斷項(xiàng)目公司建設(shè)、運(yùn)營高速公路的權(quán)利來源是否符合相關(guān)規(guī)定。

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根據(jù)2004年11月1日起實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第四百一十七號）第十一條規(guī)定，"經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。"如高速公路是依法通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者的，可以認(rèn)為項(xiàng)目公司經(jīng)營權(quán)來源合法合規(guī)。如果是政府還貸公路轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性公路，還需根據(jù)當(dāng)時的法律法規(guī)審查是否經(jīng)過國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門或省級人民政府的批準(zhǔn)。

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不少高速公路系在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》實(shí)施前開工建設(shè)的，并未通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。對于該等情形的核查，需要結(jié)合項(xiàng)目審批、開工建設(shè)時所應(yīng)適用的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，判斷項(xiàng)目公司獲取經(jīng)營權(quán)的程序是否合法。[1]

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根據(jù)滬深交易所的相關(guān)規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)"不存在法定或約定的限制轉(zhuǎn)讓或限制抵押、質(zhì)押的情形，且轉(zhuǎn)讓已獲得有效的審批手續(xù)（如適用）"[2]。

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在不考慮特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、僅考慮交通部門現(xiàn)行有效的監(jiān)管文件而言，目前，交通部門對高速公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓[3]和高速公路項(xiàng)目公司股權(quán)[4]的轉(zhuǎn)讓，均不要求事先批準(zhǔn)。

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在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議未對項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓作出限制性約定的情形下，是否不需要取得特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議簽署機(jī)構(gòu)的同意？參考首批REITs的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，"浙商滬杭甬REITs"的信息披露文件未直接提及特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議是否存在轉(zhuǎn)讓限制[5]；而根據(jù)"平安廣交投廣河高速 REITs"的信息披露文件，根據(jù)國家及地方層面現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，收費(fèi)公路項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓無需履行交通運(yùn)輸管理部門的審批或備案程序，但作為特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議簽署方的廣州市交通運(yùn)輸局仍出具了相關(guān)同意函。

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根據(jù)發(fā)改委于2021年6月29日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資[2021]958號，以下簡稱"958號文"），發(fā)改委的審核關(guān)注要點(diǎn)從最嚴(yán)格的角度出發(fā)考慮，將股權(quán)轉(zhuǎn)讓比照資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，如法規(guī)或固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)相關(guān)文件、協(xié)議對項(xiàng)目土地使用權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)、建筑物、特許經(jīng)營權(quán)等轉(zhuǎn)讓或相關(guān)資產(chǎn)處置等存在限定條件的，應(yīng)獲得有權(quán)主管部門或協(xié)議簽署機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs的無異議函。

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958號文系在首批REITs上市后發(fā)布的，首批REITs的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)與958號文有沖突的，應(yīng)當(dāng)以958號文為準(zhǔn)。鑒于發(fā)改委的申報(bào)系項(xiàng)目申報(bào)的第一道手續(xù)，在審查、篩選資產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)958號文審慎核查相關(guān)轉(zhuǎn)讓限制問題，并及時取得有關(guān)主管部門或協(xié)議簽署機(jī)構(gòu)的無異議函（如涉及）。

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根據(jù)滬深交易所的相關(guān)規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)"不存在抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制，基礎(chǔ)設(shè)施基金成立后能夠解除相關(guān)限制的除外"[6]。在核查時，除了核查項(xiàng)目公司股權(quán)質(zhì)押情況、項(xiàng)目土地和地上建筑物抵押情況等限制之外，還需要核查收費(fèi)權(quán)及相應(yīng)應(yīng)收賬款質(zhì)押情況。

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就收費(fèi)權(quán)及相應(yīng)應(yīng)收賬款質(zhì)押而言，需留意根據(jù)不同年份區(qū)別到相應(yīng)主管部門查詢。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于收費(fèi)公路項(xiàng)目貸款擔(dān)保問題的批復(fù)》（國函[1999]28號文），地市級以上交通主管部門為公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的登記部門；2007年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國物權(quán)法》[7]和《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》規(guī)定質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時設(shè)立、應(yīng)收賬款質(zhì)押登記通過登記公示系統(tǒng)辦理。基于前述法規(guī)，不同省市先后出臺了政策文件，明確收費(fèi)權(quán)及相應(yīng)應(yīng)收賬款質(zhì)押的辦理部門，例如，根據(jù)2009年1月1日起實(shí)施的《重慶市人民政府關(guān)于深化以建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的行政審批制度改革的決定》和2009年4月1日起實(shí)施的《重慶市交通委員會關(guān)于公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押實(shí)行備案管理的通知》，向市交通行政主管部門的公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押登記改為事后告知性備案。

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對于建設(shè)、運(yùn)營期限在2007年10月1日（如當(dāng)?shù)卣块T就公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押實(shí)行備案管理的政策晚于2007年10月1日實(shí)施的，還應(yīng)以較晚的日期為準(zhǔn)）以前即開始的高速公路項(xiàng)目，收費(fèi)權(quán)及相應(yīng)應(yīng)收賬款質(zhì)押在當(dāng)?shù)刂鞴芙煌ú块T辦理登記，不體現(xiàn)在中國人民銀行征信中心動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)。對于該類高速公路項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)注意到當(dāng)?shù)刂鞴芙煌ú块T查詢質(zhì)押信息，以避免遺漏。

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根據(jù)滬深交易所的相關(guān)規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合"基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已通過竣工驗(yàn)收，工程建設(shè)質(zhì)量及安全標(biāo)準(zhǔn)符合相關(guān)要求，已按規(guī)定履行規(guī)劃、用地、環(huán)評等審批、核準(zhǔn)、備案、登記以及其他依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)辦理的手續(xù)"[8]。

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不同于其他固定資產(chǎn)項(xiàng)目，審查高速公路項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資管理手續(xù)時主要根據(jù)《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》等公路建設(shè)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行核查，高速公路項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收程序主要為：批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告、批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)文件、批準(zhǔn)施工圖設(shè)計(jì)文件、批準(zhǔn)項(xiàng)目開工報(bào)告、項(xiàng)目交工驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收等。高速公路服務(wù)設(shè)施也需要履行相應(yīng)的建設(shè)審批手續(xù)。涉及外商投資項(xiàng)目的，還需要關(guān)注外商投資的批準(zhǔn)和備案手續(xù)。

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由于歷史原因，運(yùn)營多年的高速公路項(xiàng)目可能或多或少存在個別手續(xù)不完備、完整的情形，但該類情形不必然構(gòu)成項(xiàng)目障礙，需要結(jié)合各類批復(fù)文件判斷、論證是否造成重大不利影響，如無重大不利影響，則項(xiàng)目一般可推進(jìn)，但建議事先取得相關(guān)政府部門認(rèn)可不構(gòu)成重大違法違規(guī)的函件，并由原始權(quán)益人承諾對由此給REITs造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

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根據(jù)滬深交易所的相關(guān)規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目"土地實(shí)際用途應(yīng)當(dāng)與其規(guī)劃用途及其權(quán)證所載用途相符。如不一致，基金管理人和資產(chǎn)支持證券管理人聘請的律師應(yīng)說明其實(shí)際用途的法律、法規(guī)及政策依據(jù)，基金管理人和資產(chǎn)支持證券管理人應(yīng)當(dāng)在相關(guān)文件中充分揭示風(fēng)險，并設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險緩釋措施。"

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高速公路主體工程的用地是通過劃撥形式取得的公路用地，高速公路項(xiàng)目一般不存在主體工程土地用途和規(guī)劃用途不一致的問題，容易出現(xiàn)問題的地方為服務(wù)區(qū)經(jīng)營性用地。根據(jù)《劃撥用地目錄》（國土資源部令[2001]第9號），高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)經(jīng)營性用地不屬于可以通過劃撥方式取得的公路交通設(shè)施用地；根據(jù)該目錄，以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，因改變土地用途等不再符合該目錄的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用。實(shí)踐中，存在服務(wù)區(qū)建設(shè)在劃撥取得的公路用地之上且出租給其他方經(jīng)營的情形，存在被主管部門要求將服務(wù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性用地改成有償使用或相關(guān)經(jīng)營收入（例如租金）被要求上繳相關(guān)土地收益的風(fēng)險。

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就該問題，可從瑕疵土地的面積占比、服務(wù)區(qū)經(jīng)營收入占比等角度，論證對項(xiàng)目不構(gòu)成重大不利影響，并由原始權(quán)益人出具承諾函，承諾對該類事項(xiàng)造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

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高速公路REITs在產(chǎn)品方面的整體架構(gòu)、交易結(jié)構(gòu)方面，與其他資產(chǎn)類型的REITs無顯著差異。資產(chǎn)重組過程和債權(quán)的構(gòu)建等，主要結(jié)合項(xiàng)目公司的資產(chǎn)負(fù)債情況等考慮，與資產(chǎn)類型屬性無直接關(guān)系。在高速公路REITs項(xiàng)目交易機(jī)制設(shè)計(jì)中，除了以上常規(guī)事項(xiàng)，結(jié)合高速公路的特點(diǎn)，還需要關(guān)注運(yùn)營管理機(jī)制的設(shè)計(jì)。

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高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營管理包含交通管理咨詢服務(wù)、收費(fèi)管理服務(wù)、公路沿線設(shè)施維保保養(yǎng)服務(wù)、服務(wù)區(qū)（含加油站）管理服務(wù)等，運(yùn)營管理過程中應(yīng)當(dāng)遵守國家及項(xiàng)目公司所在地區(qū)關(guān)于道路交通管理的各項(xiàng)規(guī)定和統(tǒng)一安排，確保公路及其附屬設(shè)施處于良好的技術(shù)狀態(tài)和運(yùn)營狀態(tài)，確保項(xiàng)目公司按照國家和地方規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和操作規(guī)程。在此過程中，需要根據(jù)法律法規(guī)關(guān)于高速公路的規(guī)定安排運(yùn)營管理事項(xiàng)。例如：

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• 關(guān)于品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。國家和地區(qū)對高速公路的運(yùn)營管理、維修養(yǎng)護(hù)均有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，基金管理人在和運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)編制運(yùn)營管理手冊/方案時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國家[9]和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合公司目前的考核方式和內(nèi)容，明確運(yùn)營管理品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營質(zhì)量的評分方法和考核數(shù)據(jù)來源（可考慮利用政府部門已有的考核結(jié)果）。

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• 關(guān)于信息披露。基金管理人與運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)作出明確約定。其中，高速公路運(yùn)營管理過程中所涉及的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)法規(guī)對于項(xiàng)目公司的要求加以考慮。例如，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第九條，"事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告；單位負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)于1小時內(nèi)向事故發(fā)生地縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門報(bào)告。"前述事項(xiàng)為對高速公路項(xiàng)目公司的要求，基金管理人與運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)對類似前述事項(xiàng)如何處理、確保項(xiàng)目公司符合法規(guī)規(guī)定等作出妥善安排。

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除了以上事項(xiàng)外，在資產(chǎn)篩選和交易機(jī)制設(shè)計(jì)階段，既要關(guān)注高速公路的歷史，又要關(guān)注高速公路的未來規(guī)劃，關(guān)注項(xiàng)目后續(xù)規(guī)劃。例如，高速公路未來幾年是否存在改擴(kuò)建的規(guī)劃？如存在，改擴(kuò)建情形下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營和現(xiàn)金流如何得到保障？中小投資者的利益如何得到保障？在實(shí)際承做具體項(xiàng)目前，如發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在改擴(kuò)建的政府規(guī)劃，需要提前對前述問題做好預(yù)案。

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