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企業(yè)應(yīng)對環(huán)境行政處罰重點問題解析
近年來，生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)各級生態(tài)環(huán)境部門在加強生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范性、震懾性的同時，生態(tài)環(huán)境部門大力推動"放管服"改革工作以及"六穩(wěn)六保"，對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作帶來了顯著的改變，對被執(zhí)法企業(yè)、被檢查對象，特別是可能面臨生態(tài)環(huán)境行政處罰的廣大企業(yè)及相關(guān)人員產(chǎn)生了重要影響，對守法企業(yè)"無事不擾"，對輕微違法、無心之過或能力不足的企業(yè)加強幫扶指導(dǎo)，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
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因此，可以說當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管形勢是我國歷史上最嚴(yán)格又最規(guī)范的時期。毫無疑問，這就為企業(yè)在當(dāng)前或今后一個時期內(nèi)受到生態(tài)環(huán)境行政處罰或擬被生態(tài)環(huán)境部門予以行政處罰提供了良好的現(xiàn)實背景。下文將從環(huán)境行政處罰案件的程序及重點可關(guān)注的實體內(nèi)容的角度，為企業(yè)合規(guī)應(yīng)對生態(tài)環(huán)境行政處罰提供解決思路。
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一.
審查行政處罰決定的合法性
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行政處罰決定書是行政管理機關(guān)針對當(dāng)事人的違法行為，處罰理在經(jīng)過調(diào)查取證掌握違法證據(jù)的基礎(chǔ)上，制作的記載當(dāng)事人違法事實、理由、依據(jù)和決定等事項的具有法律強制力的書面法律文書。很多當(dāng)事人收到行政機關(guān)送達(dá)的行政處罰決定書后，有的不以為然，有的惶恐萬分，正確的做法應(yīng)該從以下幾個方面著手：
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1、審查接受處罰的對象是否正確。行政處罰的對象包括違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織，具體到企業(yè)作為處罰對象，可能會涉及產(chǎn)權(quán)單位、經(jīng)營單位、管理單位等多個單位，此時就要審查真正應(yīng)當(dāng)接受處罰的是否就是本企業(yè)，還是與本企業(yè)相關(guān)的其他單位。
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2、審查該行政機關(guān)是否具有作出處罰決定的主體資格。在2019年后，我國生態(tài)環(huán)境部門實行"垂直管理"，區(qū)縣一級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一成為地市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機構(gòu)，不再具有行政處罰權(quán)。因此，在生態(tài)環(huán)境行政處罰案件中，只能由地市級以上生態(tài)環(huán)境部門以其自己的名義作出行政處罰。
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3、審查該行政機關(guān)作出處罰決定的相關(guān)事實是否清楚、證據(jù)是否充分。《行政處罰法》第五十九條規(guī)定：行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明（二）違反法律、法規(guī)、規(guī)章的事實和證據(jù)，因此如果行政處罰決定內(nèi)容過于籠統(tǒng)模糊，事實不清、證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)提出異議。
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4、審查作出處罰決定的程序是否合法，是否告知當(dāng)事人享有陳述申辯和聽證的權(quán)利。
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5、審查該行政處罰是否適當(dāng)，是否超越了行政機關(guān)處罰的自由裁量權(quán)。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門在行使行政處罰自由裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人的過錯程度等情節(jié)。因此，企業(yè)可以圍繞違法行為所造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度及社會影響，改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果予以應(yīng)對。
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6、審查行政執(zhí)法過程（含調(diào)查取證）是否符合法定要求。這里面包含的情況非常復(fù)雜，在行政復(fù)議、行政訴訟案件中企業(yè)能夠"反敗為勝"的關(guān)鍵著眼點往往就是全面依法審查其執(zhí)法過程（程序）的合法性。
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（1）審查是否是2名以上持有生態(tài)環(huán)境執(zhí)法證件的執(zhí)法人員共同執(zhí)法。因我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量相對薄弱，基層生態(tài)環(huán)境部門存在編制不足、人手不夠的情形，因此可能在一些地方的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中存在使用編外人員（無執(zhí)法證件）參與執(zhí)法的情況（例如現(xiàn)場執(zhí)法中只有1人有證，其他人無證）。
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（2）審查執(zhí)法人員是否主動告知被調(diào)查詢問人員具有申請執(zhí)法人員回避的權(quán)利。
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（3）現(xiàn)場取證過程是否符合法定要求。例如現(xiàn)場"采樣"，應(yīng)根據(jù)國家規(guī)定的程序規(guī)范進(jìn)行采樣、封存并由見證人簽字確認(rèn)，防止"采樣"過程中的疏漏、更換等問題，確保所采集的樣品與檢測結(jié)果的匹配。對于超標(biāo)排放類的行政處罰案件，"采樣"后依法出具的《檢測報告》是認(rèn)定企業(yè)存在生態(tài)環(huán)境違法事實的直接依據(jù)，也是在陳述申辯、聽證、行政復(fù)議、行政訴訟等過程中企業(yè)可以有突破空間的關(guān)鍵領(lǐng)域。
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因此，對于生態(tài)環(huán)境行政處罰案件，企業(yè)應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備，嚴(yán)格審查行政處罰的程序和實體是否符合法律，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。企業(yè)依法維護(hù)自身的合法權(quán)益有利于促進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范性、合法性、合理性，有利于促進(jìn)我國社會主義法治建設(shè)。
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二.
企業(yè)應(yīng)對生態(tài)環(huán)境行政處罰的具體步驟
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1、向生態(tài)環(huán)境部門申請聽證。此時，生態(tài)環(huán)境部門只是擬對企業(yè)做出行政處罰，并未真正行政處罰。企業(yè)如果認(rèn)為生態(tài)環(huán)境部門擬處罰不當(dāng)，根據(jù)《行政處罰法》第六十三條的規(guī)定，可以向生態(tài)環(huán)境部門提出聽證，提出擬行政處罰存在錯誤的事實或者法律理由。
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2、向生態(tài)環(huán)境部門上一級機關(guān)或者同級人民政府申請行政復(fù)議。聽證完畢后，如果生態(tài)環(huán)境部門仍然出具了正式的行政處罰決定書。企業(yè)可根據(jù)《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定，向生態(tài)環(huán)境部門上一級或者同級人民政府申請行政復(fù)議。比如，針對深圳市生態(tài)環(huán)境局作出的行政處罰決定，可以向廣東省生態(tài)環(huán)境廳或者深圳市人民政府提出行政復(fù)議。
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3、向法院提起一審行政訴訟。行政復(fù)議如果維持生態(tài)環(huán)境部門行政處罰決定，企業(yè)仍然不服，可以向生態(tài)環(huán)境部門所在地基層法院提起訴訟。一審訴訟是最關(guān)鍵的，較之前的聽證、復(fù)議程序，一審系獨立的第三方法院根據(jù)嚴(yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn)確定行政機關(guān)的行政處罰是否應(yīng)當(dāng)維持或者撤銷。
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4、向中級人民法院提起二審上訴。一審判決下達(dá)后，企業(yè)仍然不服只能向中級人民法院提起上訴二審。
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盡管企業(yè)走完全部程序，贏得行政訴訟的概率可能還是偏低的，主要原因是當(dāng)前行政機關(guān)執(zhí)法水平不斷提高，犯錯誤的概率大大降低，人民法院在一定程度上也會考慮對行政執(zhí)法權(quán)威性的保護(hù)。但是環(huán)保執(zhí)法人員雖然諳熟相關(guān)行業(yè)知識，但受制于部分執(zhí)法人員未受過專業(yè)的法學(xué)訓(xùn)練，在執(zhí)法程序、證據(jù)收集、綜合認(rèn)定等環(huán)節(jié)難免出現(xiàn)疏漏。因此，行政處罰存在被上級機關(guān)或者人民法院撤銷的可能，企業(yè)的積極維權(quán)恰恰能夠反向促進(jìn)執(zhí)法機關(guān)提高專業(yè)水平。
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三.
生態(tài)環(huán)境行政處罰救濟(jì)期限規(guī)定
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企業(yè)應(yīng)注意以下法定期限，以免錯過行政處罰案件依法維權(quán)的良機。
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1、申請聽證期限
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企業(yè)應(yīng)在收到《行政處罰聽證告知書》之日起的五日內(nèi)提出。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)在舉行聽證之日7日之前通知企業(yè)聽證的時間、地點等內(nèi)容。
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2、行政復(fù)議期限
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《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。
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3、行政訴訟期限
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《行政訴訟法》第四十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。
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第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。除了因不動產(chǎn)提起訴訟的案件之外，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。
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四.
針對行政處罰案件的幾點建議
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生態(tài)環(huán)境行政處罰案件類型多樣，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的行政處罰指導(dǎo)目錄，截至2021年共有354項各類生態(tài)環(huán)境違法行為可以被處以行政處罰。但歸根結(jié)底，企業(yè)受到生態(tài)環(huán)境行政處罰時，除可以在做好前文所述基礎(chǔ)工作的前提下，進(jìn)一步做好以下幾項工作：
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1、高度重視申請陳述、申辯、聽證。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，陳述、申辯、聽證均應(yīng)向作出行政處罰的機關(guān)提出。企業(yè)可以通過陳述、申辯、聽證程序充分闡明自己的主張和減輕、免于行政處罰的理由。通過這些救濟(jì)程序，企業(yè)有可能在生態(tài)環(huán)境部門作出正式的《行政處罰決定書》之前即決定不予處罰或者減輕、從輕處罰。另外，通過這些救濟(jì)程序，還有利于企業(yè)利用此期間充分組織第三方機構(gòu)進(jìn)行檢測、論證，甚至是主動積極整改，消除或減輕環(huán)境污染后果。這些因素都將有利于企業(yè)行政處罰的撤銷、減輕或從輕。
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2、高度重視依法提起行政復(fù)議。同上文所述，申請行政復(fù)議是企業(yè)的法定權(quán)利，申請行政復(fù)議還需要綜合衡量向誰提出的問題。
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根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，申請行政復(fù)議可以向作出行政處罰決定的機關(guān)的上級機關(guān)以及同級人民政府提出。結(jié)合"環(huán)保垂直改革"后的實際情況，生態(tài)環(huán)境行政處罰均由地市級以上生態(tài)環(huán)境部門作出，區(qū)縣一級生態(tài)環(huán)境部門不再具有行政處罰權(quán)。因此，這就產(chǎn)生了企業(yè)申請行政復(fù)議既可以向省級生態(tài)環(huán)境部門，也可以向地市級人民政府提出的問題。企業(yè)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)卣吧鷳B(tài)環(huán)境部門對待生態(tài)環(huán)境治理的力度、地方經(jīng)濟(jì)保護(hù)程度等情況綜合考慮向哪個復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議。
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3、企業(yè)應(yīng)在行政處罰決定書正式下達(dá)前積極整改并爭取整改到位，同時在行政復(fù)議期間不停止行政處罰的執(zhí)行，即主動履行繳納罰款等義務(wù)。這樣有利于爭取減輕或從輕行政處罰。同時避免在一些特殊違法中產(chǎn)生的"按日連續(xù)計罰"（例如超標(biāo)排放）等更加嚴(yán)重的違法不利后果。
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以上是對企業(yè)應(yīng)對環(huán)境行政處罰時部分重點問題的解析，供企業(yè)參考。
