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在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國(guó)家層面法律法規(guī)體系已如此細(xì)致、要求已如此嚴(yán)格的情況下，為何多個(gè)地方仍然著手制定數(shù)據(jù)領(lǐng)域的綜合性地方法規(guī)？作者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)原因。

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根據(jù)"數(shù)據(jù)三大法"的規(guī)定，地方政府部門在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督和發(fā)展中需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。例如，《數(shù)據(jù)安全法》第三十九條與第四十一條分別對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)安全制度和開放提出了要求。此處的"國(guó)家機(jī)關(guān)"不僅包括國(guó)務(wù)院等中央國(guó)家機(jī)關(guān)，同樣也包括了各地方人民政府等地方國(guó)家機(jī)關(guān)。兩則法律條文也只對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的管理、公開作出了原則性要求，而沒有相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。《個(gè)人信息保護(hù)法》第六十條也規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府的有關(guān)部門需要承擔(dān)個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理相關(guān)職責(zé)。

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由于"數(shù)據(jù)三大法"對(duì)地方政府職責(zé)作出了要求但又未明確其實(shí)施細(xì)則，地方人大針對(duì)數(shù)據(jù)領(lǐng)域訂立綜合性的地方性法規(guī)，有利于明確地方政府部門的具體職責(zé)和數(shù)據(jù)管理細(xì)節(jié)規(guī)定，并明確本地網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者、數(shù)據(jù)處理者、個(gè)人信息主體所擁有的權(quán)利以及相應(yīng)的義務(wù)，使數(shù)據(jù)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督更為公開透明。

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"數(shù)據(jù)三大法"的條文大多旨在針對(duì)數(shù)據(jù)安全作出限制性規(guī)定，涉及引導(dǎo)、鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條文較少，且僅作出了原則性的要求。例如，《數(shù)據(jù)安全法》僅在第十條至第二十條部分提到了國(guó)家推進(jìn)和支持?jǐn)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、支持?jǐn)?shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用并將建立健全數(shù)據(jù)交易制度，但缺乏實(shí)施細(xì)則。部分國(guó)家政策文件雖對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了要求，但僅具有指導(dǎo)意義，不具有法律強(qiáng)制力。

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為落實(shí)《數(shù)據(jù)安全法》中的原則性規(guī)定以及國(guó)家鼓勵(lì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策要求，全國(guó)多地著手建立數(shù)據(jù)交易所。數(shù)據(jù)交易所的合法性基礎(chǔ)則需要通過(guò)法律法規(guī)的制定進(jìn)行確認(rèn)，其管理制度及長(zhǎng)期發(fā)展也需要法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行保障。

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"數(shù)據(jù)三大法"的施行引起了社會(huì)輿論對(duì)于數(shù)據(jù)和個(gè)人信息安全的關(guān)注，"強(qiáng)制刷臉進(jìn)小區(qū)"和"大數(shù)據(jù)殺熟"等新聞?lì)l頻登上熱搜。但"數(shù)據(jù)三大法"及相關(guān)的規(guī)章受限于其較高的位階，難以針對(duì)具體場(chǎng)景作出細(xì)節(jié)規(guī)定。

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數(shù)據(jù)領(lǐng)域的綜合性地方法規(guī)借助其立法程序較為簡(jiǎn)便、法律位階相對(duì)較低的特點(diǎn)，減少了原則性、概括性的規(guī)定和表述，并根據(jù)輿論熱點(diǎn)和監(jiān)管重點(diǎn)加入了與具體數(shù)據(jù)和個(gè)人信息使用場(chǎng)景相關(guān)的規(guī)定，更為全面地保護(hù)了數(shù)據(jù)使用者、個(gè)人信息主體的合法權(quán)益。

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作為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的兩個(gè)城市，深圳和上海成為了我國(guó)地方綜合性數(shù)據(jù)立法的先行者。在本章節(jié)中，作者將對(duì)《深圳數(shù)據(jù)條例》及《上海數(shù)據(jù)條例》兩部地方性法規(guī)的亮點(diǎn)進(jìn)行分析解讀。

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為深化要素市場(chǎng)化配置改革、促進(jìn)要素流動(dòng)和配置效率，中共中央與國(guó)務(wù)院于2020年3月發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，其中第六點(diǎn)提出要"加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)"，將數(shù)據(jù)與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)四個(gè)傳統(tǒng)市場(chǎng)要素并列提出，充分說(shuō)明了國(guó)家已充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要作用，也意味著國(guó)家承認(rèn)作為市場(chǎng)要素之一的數(shù)據(jù)可以在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和日常生活中為相關(guān)的自然人、法人或非法人組織帶來(lái)利益。雖然數(shù)據(jù)是否能在法律層面被理解為傳統(tǒng)意義上的"財(cái)產(chǎn)"尚無(wú)定論，但不可否認(rèn)的是，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，越來(lái)越多的個(gè)人、企業(yè)和組織開始使用數(shù)據(jù)并從中獲取利益。但對(duì)于由數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)如何定性與保護(hù)，我國(guó)的現(xiàn)行法律與部門規(guī)章都沒有作出具體的規(guī)定，僅有《數(shù)據(jù)安全法》第七條規(guī)定"國(guó)家保護(hù)個(gè)人、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益"，對(duì)此作出了原則性的要求。

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兩部《條例》首次具體規(guī)定了對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù)。其中，《深圳數(shù)據(jù)條例》第五十八條規(guī)定，市場(chǎng)主體對(duì)合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以依法"自主使用，取得收益，進(jìn)行處分"，承認(rèn)了作為數(shù)據(jù)處理者的市場(chǎng)主體對(duì)通過(guò)合法處理數(shù)據(jù)獲得的收益的所有權(quán)和處分權(quán)?！渡虾?shù)據(jù)條例》也進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定了自然人、法人和非法人組織通過(guò)合法使用數(shù)據(jù)而得到或產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)?shù)玫?依法保護(hù)"。[1]這意味著，合法數(shù)據(jù)使用行為所衍生的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不僅得到法律承認(rèn)，還能夠像傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)一樣依法受到保護(hù)。值得注意的是，數(shù)據(jù)能帶來(lái)的不僅是財(cái)產(chǎn)上的權(quán)益，還有人格上的權(quán)益。作為廣義上數(shù)據(jù)的一種，個(gè)人信息與自然人的隱私權(quán)密切相關(guān)。其泄露和濫用會(huì)導(dǎo)致對(duì)隱私權(quán)的侵害，進(jìn)而使自然人的人格權(quán)受損?！渡虾?shù)據(jù)條例》第十二條將個(gè)人信息與自然人的人格權(quán)益相關(guān)聯(lián)，認(rèn)定自然人對(duì)其個(gè)人信息享有人格權(quán)益，并對(duì)這一權(quán)益進(jìn)行了保護(hù)。

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兩部《條例》對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)方面的規(guī)定填補(bǔ)了國(guó)家層面法律和部門規(guī)章中的空白，不僅進(jìn)一步完善了對(duì)于自然人的個(gè)人信息相關(guān)權(quán)益的保護(hù)，也解除了數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的后顧之憂，能有效推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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數(shù)據(jù)作為市場(chǎng)要素，其自由流動(dòng)可有效促進(jìn)生產(chǎn)力的提升和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一"流動(dòng)"雖然是自由的，但也應(yīng)當(dāng)是有序的。無(wú)序的數(shù)據(jù)流動(dòng)可能造成諸多問(wèn)題。因此，設(shè)立相應(yīng)的數(shù)據(jù)交易機(jī)制成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府監(jiān)管的必然要求。

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《數(shù)據(jù)安全法》順應(yīng)這一趨勢(shì)，在第十九條中作出了應(yīng)建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度、規(guī)范交易行為、培育交易市場(chǎng)的原則性規(guī)定。兩部《條例》根據(jù)法律的規(guī)定，提出了設(shè)立數(shù)據(jù)交易平臺(tái)。其中，《深圳數(shù)據(jù)條例》第六十五條規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立數(shù)據(jù)交易平臺(tái)并引導(dǎo)市場(chǎng)主體通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)交易?！渡虾?shù)據(jù)條例》第五十六條則允許市場(chǎng)主體通過(guò)依法設(shè)立的數(shù)據(jù)交易所進(jìn)行數(shù)據(jù)交易。值得注意的是，兩部《條例》都允許市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)交易平臺(tái)之外依法自行進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，使數(shù)據(jù)這一市場(chǎng)要素實(shí)現(xiàn)了充分的自由流動(dòng)。在價(jià)格方面，《上海數(shù)據(jù)條例》允許市場(chǎng)主體對(duì)交易的數(shù)據(jù)依法自主定價(jià)。政府主管部門則在市場(chǎng)主體自主定價(jià)的基礎(chǔ)上組織相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等建立評(píng)估導(dǎo)則和指標(biāo)，對(duì)價(jià)格進(jìn)行引導(dǎo)，而不會(huì)進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)或限制。[2]為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，發(fā)揮上海浦東新區(qū)、臨港自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，《上海數(shù)據(jù)條例》第六章專門對(duì)浦東新區(qū)的數(shù)據(jù)管理制度改革作出了規(guī)定，促進(jìn)數(shù)據(jù)交易的發(fā)展。其中，第六十七條特別提到了上海市將按照國(guó)家政策的要求，在浦東新區(qū)設(shè)立數(shù)據(jù)交易所，并探索建立分類分層的新型數(shù)據(jù)綜合交易機(jī)制。

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近年來(lái)，基于個(gè)人信息的自動(dòng)化決策和個(gè)性化推薦在各類電子商務(wù)平臺(tái)中得到了廣泛的使用，降低了經(jīng)營(yíng)者的成本，提升了消費(fèi)者的購(gòu)物體驗(yàn)。但這一技術(shù)也遭到了部分主體的濫用，帶來(lái)了"大數(shù)據(jù)殺熟"等侵害消費(fèi)者權(quán)益的問(wèn)題?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條對(duì)自動(dòng)化決策、個(gè)性化推薦的使用進(jìn)行了規(guī)范，要求必須保證個(gè)人信息主體拒絕個(gè)性化推薦的權(quán)利，且不得利用自動(dòng)化決策對(duì)個(gè)人信息主體實(shí)行不合理的差別待遇。

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在法律的基礎(chǔ)上，《上海數(shù)據(jù)條例》要求處理者在利用個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化決策前，應(yīng)當(dāng)確保這一行為符合合法、正當(dāng)、必要、誠(chéng)信的原則：即使用自動(dòng)化決策的目的是合法正當(dāng)?shù)摹⑹褂米詣?dòng)化決策是為了實(shí)現(xiàn)這一目的而必要的。[3]《深圳數(shù)據(jù)條例》則根據(jù)市場(chǎng)主體的實(shí)際商業(yè)運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)自動(dòng)化決策的使用進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)范，禁止對(duì)相同交易條件下的不同交易相對(duì)人實(shí)施差別待遇，同時(shí)規(guī)定了以下四類可實(shí)施差別待遇的豁免情形：

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• 根據(jù)相對(duì)人實(shí)際需求實(shí)施的、符合正當(dāng)交易習(xí)慣和行業(yè)慣例的差別待遇；

• 為針對(duì)新用戶在合理期限內(nèi)開展優(yōu)惠活動(dòng)而實(shí)施的差別待遇；

• 為進(jìn)行基于公平、合理、非歧視性原則的隨機(jī)性交易而實(shí)施的差別待遇；

• 法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。[4]

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除上述四類豁免情形外，《深圳數(shù)據(jù)條例》還要求處理者不得基于用戶畫像向未滿十四周歲的未成年人推薦個(gè)性化產(chǎn)品或服務(wù)，為維護(hù)其合法權(quán)益且征得監(jiān)護(hù)人明示同意的除外。[5]

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近兩年來(lái)，面部特征等個(gè)人生物特征信息的收集與使用隨著《個(gè)人信息保護(hù)法》的正式施行以及各類相關(guān)的新聞報(bào)道而成為輿論焦點(diǎn)。雖然法律將生物特征信息作為敏感個(gè)人信息的一種，對(duì)其收集和使用作出了額外的規(guī)定，但并未專門針對(duì)將生物特征信息用作身份識(shí)別這一特定而廣泛的使用場(chǎng)景作出針對(duì)性規(guī)范。最高人民法院于今年7月發(fā)布了《關(guān)于審理使用人臉識(shí)別技術(shù)處理個(gè)人信息相關(guān)民事案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》，但該文件屬于審判民事案件時(shí)適用的司法解釋，無(wú)法被用于規(guī)范收集、處理生物特征信息的日?；顒?dòng)。

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兩部《條例》在《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)于生物特征信息作出額外保護(hù)的基礎(chǔ)上，針對(duì)"刷臉進(jìn)門"等利用生物特征信息進(jìn)行身份識(shí)別的使用場(chǎng)景作出了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)禁止將生物特征信息用作身份識(shí)別的唯一方式作出了概括性的要求。[6]《深圳數(shù)據(jù)條例》要求處理者在使用生物識(shí)別信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供處理非生物識(shí)別信息的替代方案。[7]《上海數(shù)據(jù)條例》第二十三條也作出了明確的要求：圖像采集、個(gè)人身份識(shí)別技術(shù)不得被用作出入商場(chǎng)、超市、公園、商務(wù)樓宇、住宅小區(qū)等場(chǎng)所或區(qū)域的唯一驗(yàn)證方式。

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根據(jù)《深圳數(shù)據(jù)條例》的定義，"公共數(shù)據(jù)"是指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)。[8]《數(shù)據(jù)安全法》中雖未對(duì)第五章"政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放"中的"政務(wù)數(shù)據(jù)"作出明確的定義，但根據(jù)實(shí)際情況，"公共數(shù)據(jù)"可被認(rèn)為實(shí)質(zhì)上是在相應(yīng)公共管理或服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的"政務(wù)數(shù)據(jù)"，也屬于"政務(wù)數(shù)據(jù)"的一部分。而按照《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放利用。[9]

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兩部《條例》均使用大量篇幅對(duì)公共數(shù)據(jù)的管理利用進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，不僅要求公共數(shù)據(jù)依法及時(shí)、準(zhǔn)確向社會(huì)公開，還要求政府各個(gè)部門之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交流和共享，以提升行政效率并改善行政服務(wù)水平。除此之外，兩部《條例》還規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)建立城市大數(shù)據(jù)中心或資源平臺(tái)作為公共數(shù)據(jù)管理利用的統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施。在公共數(shù)據(jù)的管理和利用方面，《上海數(shù)據(jù)條例》進(jìn)行了創(chuàng)新，并提出了"公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)"的機(jī)制。在這一機(jī)制下，市場(chǎng)主體可在政府授權(quán)范圍內(nèi)、依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)提供的安全環(huán)境，對(duì)公共數(shù)據(jù)實(shí)施開發(fā)利用，并提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品。[10]這一機(jī)制將公共數(shù)據(jù)的利用和處理向市場(chǎng)開放，使其不再由政府部門或機(jī)構(gòu)壟斷，提高社會(huì)化開發(fā)利用的水平，令公共數(shù)據(jù)能產(chǎn)生更多積極作用，為社會(huì)大眾提供更為完善的服務(wù)。

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根據(jù)國(guó)家的政策要求，《上海數(shù)據(jù)條例》專門設(shè)置了第六章"浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革"以及第七章"長(zhǎng)三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作"，以響應(yīng)國(guó)家部署，將國(guó)家政策的要求以地方法規(guī)的形式進(jìn)行落實(shí)。在浦東新區(qū)的數(shù)據(jù)管理制度改革方面，除上文所提到的"設(shè)立浦東新區(qū)數(shù)據(jù)交易所"外，《上海數(shù)據(jù)條例》還要求政府積極利用臨港自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，吸引國(guó)際性的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)和項(xiàng)目入駐、建立國(guó)際數(shù)據(jù)港、并探索"低風(fēng)險(xiǎn)跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)目錄"的制度，促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化發(fā)展。在長(zhǎng)三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作方面，《上海數(shù)據(jù)條例》在首次以地方法規(guī)的形式提出建立跨省數(shù)據(jù)合作和共享的機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)三角省市政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)的互聯(lián)互通。

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