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《意見稿》由國家煙草專賣局下屬的政策法規(guī)與體制改革司發(fā)布。雖然依法應(yīng)當(dāng)參照"卷煙"監(jiān)管，但從整體結(jié)構(gòu)看并沒有全部照搬《煙草專賣法實施條例》的有關(guān)內(nèi)容，部分內(nèi)容反映了近年來國家煙草行政主管部門、國家市場監(jiān)督管理部門依法實施聯(lián)合監(jiān)管的實踐成果，同時還決定設(shè)立電子煙交易管理平臺，對電子煙相關(guān)交易進(jìn)行集中管理，監(jiān)管力度可謂空前。《意見稿》全文共六個章節(jié)四十八條，分別是總則、生產(chǎn)管理與質(zhì)量安全、銷售管理、進(jìn)出口貿(mào)易和對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、監(jiān)督檢查、附則。

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筆者總結(jié)主要內(nèi)容包括：明確電子煙定義和監(jiān)管對象；加強(qiáng)電子煙生產(chǎn)管理，建立電子煙產(chǎn)品質(zhì)量安全保證體系和電子煙產(chǎn)品追溯制度；從事電子煙生產(chǎn)、批發(fā)和零售業(yè)務(wù)的市場主體須相應(yīng)取得煙草專賣行政主管部門核發(fā)的許可證；建立全國統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺，對電子煙產(chǎn)品、電子煙用煙堿等進(jìn)行交易管理；電子煙產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合電子煙國家標(biāo)準(zhǔn)以及包裝標(biāo)識和警語的相關(guān)規(guī)定，并依法使用注冊商標(biāo)；電子煙廣告適用煙草廣告的有關(guān)規(guī)定；國務(wù)院煙草專賣行政主管部門對電子煙的進(jìn)出口貿(mào)易和對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作依法進(jìn)行監(jiān)督管理；電子煙稅收征繳按照國家稅收法律法規(guī)執(zhí)行。

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《意見稿》第二條規(guī)定，"本辦法所稱電子煙，是指產(chǎn)生含煙堿（尼古丁，下同）的氣溶膠供人抽吸的電子傳送產(chǎn)品。電子煙包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產(chǎn)品等，不包括已納入卷煙管理的加熱卷煙。"應(yīng)注意的是該定義來源于《標(biāo)準(zhǔn)》3.1："電子煙 electronic cigarette 煙堿電子傳送系統(tǒng)，用于產(chǎn)生含煙堿的氣溶膠供人抽吸。注：不包括卷煙。"同時，第二條采用列舉的方法，將"煙彈""煙具""煙彈與煙具組合銷售的產(chǎn)品"都納入電子煙的范圍，將加熱卷煙排除到電子煙的范圍之外。這種安排解決了兩個爭議：一是電子煙的煙具是否應(yīng)作為電子煙監(jiān)管的爭議，二是加熱不燃燒卷煙是否應(yīng)作為電子煙監(jiān)管的爭議。

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第二條還對類似電子煙產(chǎn)品進(jìn)行了排除。"不含煙堿或者不用于傳送煙堿的類似電子煙的產(chǎn)品不應(yīng)標(biāo)稱為電子煙并應(yīng)當(dāng)在包裝上以明顯的方式標(biāo)明‘本產(chǎn)品不含有煙堿（尼古丁）成分’或‘本產(chǎn)品不用于傳送煙堿（尼古丁）’。"可以看出，行政主管部門監(jiān)管電子煙的出發(fā)點還是對煙堿類（具有致癮性）氣溶膠產(chǎn)品的監(jiān)管，通過直接加熱卷煙產(chǎn)生煙霧吸入的不屬于電子煙，不含煙堿的氣溶膠生成裝置也不屬于電子煙，應(yīng)作為一般電子產(chǎn)品，只有注明義務(wù)。

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第三條還規(guī)定，"在中華人民共和國境內(nèi)從事電子煙生產(chǎn)經(jīng)營和進(jìn)行監(jiān)督管理活動，適用本辦法。"說明電子煙的監(jiān)管堅持屬地原則，但凡電子煙的生產(chǎn)經(jīng)營，不論其經(jīng)營主體性質(zhì)、是否出口代工，只要在境內(nèi)從事電子煙生產(chǎn)經(jīng)營的都適用該管理辦法。

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首先是產(chǎn)品登記制度和安全審查要求。第六條規(guī)定，"電子煙產(chǎn)品在中國境內(nèi)上市銷售前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)煙草專賣行政主管部門登記。對符合條件的，準(zhǔn)予登記并納入電子煙產(chǎn)品目錄"。應(yīng)當(dāng)注意，沒有具體到由哪一行政級別的煙草專賣行政主管部門進(jìn)行登記。但在安全審查要求中，明確到了由國務(wù)院煙草專賣行政主管部門進(jìn)行，審查依據(jù)是"檢驗檢測報告"，審查結(jié)論是"技術(shù)審評結(jié)論"。此外，申請登記時應(yīng)提交何種材料、是否可以向市、縣級煙草部門申請、是否可以跨區(qū)域登記等監(jiān)管細(xì)則仍有待進(jìn)一步完善。

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其次是生產(chǎn)企業(yè)許可登記。第九條規(guī)定，"設(shè)立電子煙生產(chǎn)企業(yè)、電子煙代加工企業(yè)、電子煙品牌持有企業(yè)和電子煙用煙堿生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，并經(jīng)市場監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)登記。"這幾乎涵蓋了生產(chǎn)環(huán)節(jié)所有類型，具體來說，簡而言之即包括：專門的電子煙企業(yè)、代工企業(yè)、品牌商、電子煙堿生產(chǎn)商。至于第十條其申請應(yīng)具備的四個條件基本參照傳統(tǒng)卷煙生產(chǎn)企業(yè)的領(lǐng)取許可證的條件，規(guī)定較為模糊，缺少資金金額下限，設(shè)備、場所、技術(shù)要求等具體指標(biāo)。不過筆者較為肯定的是，可能會有相當(dāng)數(shù)量的電子煙企業(yè)會因達(dá)不到上述要求被淘汰出局。

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再次是質(zhì)量安全和產(chǎn)品追溯制度。第十六、十七條規(guī)定生產(chǎn)、登記企業(yè)以及品牌持有企業(yè)為電子煙產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，國務(wù)院煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的電子煙產(chǎn)品追溯制度。這里應(yīng)關(guān)注的是產(chǎn)品追溯管理是一項比較嚴(yán)格的產(chǎn)品質(zhì)量管理制度，目前適用較多的是食用農(nóng)產(chǎn)品、食品、藥品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、特種設(shè)備、危險品、稀土產(chǎn)品等領(lǐng)域，將其適用到電子煙領(lǐng)域，凸顯了國家對該領(lǐng)域質(zhì)量安全問題的重視。

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（一）電子煙批發(fā)業(yè)務(wù)許可證的取得。第十八條規(guī)定，"取得煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)，變更許可范圍后方可從事電子煙產(chǎn)品批發(fā)業(yè)務(wù)"。規(guī)定了取得煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)獲得電子煙批發(fā)業(yè)務(wù)許可的唯一途徑是變更許可范圍。實踐中這些企業(yè)多為各地?zé)煵輰Ｙu公司，民營企業(yè)若要涉足難度較大。

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（二）電子煙零售許可證的取得。第十九條規(guī)定，"從事電子煙零售業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法向煙草專賣行政主管部門申請領(lǐng)取煙草專賣零售許可證或變更許可范圍"。規(guī)定了電子煙零售許可證可以經(jīng)申請設(shè)立或變更許可取得，意味著傳統(tǒng)卷煙零售戶需要變更許可范圍才能銷售電子煙，而原有電子煙門店將需要向區(qū)（縣）煙草專賣局申請許可證。按照慣例，無證銷售將可能會面臨市場監(jiān)督管理部門的行政處罰。

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（三）電子煙交易管理平臺。第二十條規(guī)定，"國務(wù)院煙草專賣行政主管部門建立全國統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺。

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依法取得煙草專賣許可證的電子煙生產(chǎn)企業(yè)、電子煙代加工企業(yè)、電子煙品牌持有企業(yè)、電子煙用煙堿生產(chǎn)企業(yè)、電子煙批發(fā)企業(yè)、電子煙零售企業(yè)和個人應(yīng)當(dāng)在電子煙交易管理平臺中進(jìn)行交易"。電子煙交易管理平臺與產(chǎn)品追溯制度應(yīng)有密切的關(guān)聯(lián)，建立平臺至少可以解決三個問題，第一是解決電子煙的品牌規(guī)格、價格、分級、消費(fèi)群體等與傳統(tǒng)卷煙不同，不便共用傳統(tǒng)卷煙商業(yè)訂貨平臺的問題；第二是解決電子煙市場交易分散、監(jiān)控困難、野蠻生長的問題；第三是解決電子煙容易通過互聯(lián)網(wǎng)平臺流向未成年人的問題，第二十五條也規(guī)定"不得通過本辦法規(guī)定的電子煙交易管理平臺以外的信息網(wǎng)絡(luò)銷售電子煙產(chǎn)品和電子煙用煙堿"。

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關(guān)于電子煙交易管理平臺，還應(yīng)注意的一個條款是第二十二條計稅基價核定條款。目前《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》附《消費(fèi)稅稅目稅率表》中所列第一大項"煙"包含了卷煙（甲類、乙類）、雪茄煙、煙絲，該名目有可能在未來會發(fā)生變化。而《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例實施細(xì)則》第二十一條規(guī)定，卷煙、白酒和小汽車的計稅價格由國家稅務(wù)總局核定，送財政部備案。

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一旦上述規(guī)定實施，目前已經(jīng)自建大量零售網(wǎng)點的電子煙生產(chǎn)企業(yè)必須同時申請電子煙生產(chǎn)、批發(fā)、零售三個環(huán)節(jié)的許可證，難度系數(shù)非常大。尤其是電子煙專賣批發(fā)企業(yè)許可證，按以往慣例僅有中煙下屬企業(yè)能夠辦理。但如果有自建零售網(wǎng)點的電子煙生產(chǎn)企業(yè)拿不到電子煙批發(fā)企業(yè)許可證，意味著將對全部自建零售網(wǎng)點失去供貨自主權(quán)，損失將十分巨大。

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由于我國是電子煙代工和出口大國，深圳市寶安區(qū)集中了大批專門從事出口代工的電子煙企業(yè)，有必要在該環(huán)節(jié)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，《意見稿》中關(guān)于電子煙進(jìn)出口貿(mào)易的規(guī)定也明顯多于《煙草專賣法實施條例》中的卷煙進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)定。具體如下：

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第一，外資企業(yè)設(shè)立需經(jīng)煙草專賣行政主管部門前置審批后方可立項。第三十條規(guī)定，"設(shè)立外商投資的電子煙生產(chǎn)企業(yè)、電子煙代加工企業(yè)、電子煙品牌持有企業(yè)和電子煙用煙堿生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門審查同意后，方可按照國家有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)立項。"

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第二，煙草專賣批發(fā)企業(yè)需經(jīng)變更許可范圍后方可從事進(jìn)口貿(mào)易。第三十一條規(guī)定，"持有煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)，經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)，變更許可范圍后，方可從事相關(guān)進(jìn)口業(yè)務(wù)。"按字面意思理解，電子煙進(jìn)口業(yè)務(wù)仍專屬于持有煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證的企業(yè)（各級煙草專賣公司），其獲取授權(quán)途徑是變更許可范圍。

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第三，專供出口電子煙企業(yè)需要申領(lǐng)生產(chǎn)企業(yè)許可證，同時需要符合進(jìn)口國家法律規(guī)定。第三十六條規(guī)定，"生產(chǎn)不在中國境內(nèi)銷售、僅用于出口的電子煙產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)按照本辦法規(guī)定進(jìn)行產(chǎn)品登記，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證。

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不在中國境內(nèi)銷售、僅用于出口的電子煙產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合目的地國家或地區(qū)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求；目的地國家或地區(qū)沒有相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求的，應(yīng)當(dāng)符合我國的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求。"可見《意見稿》在電子煙出口方面的管控并不算非常嚴(yán)格。?

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第四，進(jìn)口電子煙產(chǎn)品、電子煙用煙堿的審批和登記。第三十二條規(guī)定，"進(jìn)口電子煙產(chǎn)品和電子煙用煙堿的需求，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院煙草專賣行政主管部門審查批準(zhǔn)。進(jìn)口的電子煙產(chǎn)品、電子煙用煙堿應(yīng)當(dāng)通過本辦法規(guī)定的電子煙交易管理平臺銷售給電子煙批發(fā)企業(yè)或電子煙生產(chǎn)企業(yè)、電子煙代加工企業(yè)。進(jìn)口的電子煙產(chǎn)品，應(yīng)按照本辦法規(guī)定進(jìn)行產(chǎn)品登記。"屆時，電子煙用煙堿需要經(jīng)過國家煙草專賣局的審批方可實現(xiàn)，有關(guān)企業(yè)不能隨意進(jìn)口電子煙用煙堿，這將會對煙油、煙彈生產(chǎn)企業(yè)造成一定影響。

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首先，《意見稿》第五章"監(jiān)督檢查"部分，第三十七條、第三十八條直接參照《煙草專賣法實施條例》第四十四條、第四十六條，規(guī)定煙草部門"會同有關(guān)部門查處電子煙產(chǎn)品的制假售假、走私販私、假冒偽劣等行為"，其行政執(zhí)法檢查權(quán)限也與傳統(tǒng)卷煙一致，有助于煙草部門將電子煙監(jiān)管與卷煙煙草專賣執(zhí)法有效銜接，降低執(zhí)法成本。

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其次，與電子煙執(zhí)法相匹配的產(chǎn)品鑒別檢測工作，第四十一條規(guī)定"由國務(wù)院煙草專賣行政主管部門設(shè)置或者指定的電子煙檢驗檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行"，這將會一定程度促進(jìn)傳統(tǒng)電子煙企業(yè)與傳統(tǒng)煙草企業(yè)檢測技術(shù)交流。

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再次，電子煙經(jīng)營的日常監(jiān)管與懲戒。第三十九條規(guī)定了將電子煙產(chǎn)品移除電子煙品牌目錄、直至取消生產(chǎn)企業(yè)資格的情況；第四十條規(guī)定將違法主體列入失信懲治對象。這似乎體現(xiàn)出今后電子煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)將還是由成熟合規(guī)的企業(yè)主導(dǎo)，煙草行政主管部門主要還是負(fù)責(zé)監(jiān)管工作。

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就如同網(wǎng)絡(luò)媒體輿論所感慨"電子煙進(jìn)入了新時代"，今后電子煙市場良莠不齊、野蠻生產(chǎn)、質(zhì)量不一的現(xiàn)狀將得到徹底的改變，國家煙草行政主管部門今后將全面主導(dǎo)電子煙市場監(jiān)管、規(guī)范電子煙市場發(fā)展，負(fù)責(zé)管控電子煙市場消費(fèi)端（批發(fā)和國內(nèi)零售），為電子煙企業(yè)在生產(chǎn)端和出口端預(yù)留了充分的發(fā)展空間。同時《電子煙》國標(biāo)、《電子煙管理辦法》這兩個征求意見稿的接連發(fā)布，也給電子煙企業(yè)合規(guī)經(jīng)營提出了更高的要求，要求相關(guān)企業(yè)高度重視電子煙合規(guī)工作，充分熟悉、掌握涉電子煙法律法規(guī)和相關(guān)制度。

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