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2012年5月22日原國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》后，海南省政府于2013年11月1日制定并實(shí)施了《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》。在此后閑置土地處置的具體操作層面，土地主管部門主要依據(jù)以下兩個(gè)《通知》作為對土地閑置處置依據(jù)。

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針對2013年處置土地存在的各市縣尺度不一，及確保處置程序合法性的問題，避免行政決定被行政復(fù)議或行政訴訟撤銷，2015年04月22日，海南省人民政府作出《關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的通知》，該通知明確閑置土地認(rèn)定以"宗地"為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)；明確土地閑置原因的認(rèn)定，將"政府已完成征地拆遷，由于土地使用權(quán)人遲延開發(fā)，致使周邊農(nóng)民或他人搶種強(qiáng)建的""土地使用權(quán)人提出調(diào)整規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)方案等自身原因?qū)е乱?guī)劃部門對其報(bào)建申請不予以受理、不予以批準(zhǔn)的""土地有償使用合同中未約定基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、或約定內(nèi)容不明確、或法律法規(guī)規(guī)定不明確的""申請相關(guān)行政許可，未被行政部門受理或者受理后未予以批準(zhǔn)的"等均不作為政府原因造成土地閑置進(jìn)行處置。同時(shí)，該通知還規(guī)范了閑置土地的處置方式和程序，以避免因程序違法而被復(fù)議或行政訴訟撤銷。

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由于土地閑置涉及的政府原因或企業(yè)原因復(fù)雜，特別是涉及"城鄉(xiāng)規(guī)劃未覆蓋、規(guī)劃調(diào)整，征地補(bǔ)償不到位導(dǎo)致青苗及地上附著物未完成清表，國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定的基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，未依法實(shí)施行政許可導(dǎo)致土地閑置，及海岸帶陸域200米范圍管控等"諸多問題，海南省人民政府辦公廳均作出了明確原因界定。其中，"土地使用權(quán)人提出調(diào)整規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)方案等自身原因?qū)е乱?guī)劃部門對其報(bào)建申請不予以受理的""土地使用權(quán)人以未經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃調(diào)整為依據(jù)主張政府原因造成土地閑置的""土地使用權(quán)人未向相關(guān)部門提出相關(guān)行政許可申請或相關(guān)行政許可申請未達(dá)到法定受理?xiàng)l件而不予受理的"，均不作為政府原因造成土地閑置進(jìn)行處置。

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該通知還明確規(guī)定：經(jīng)調(diào)查認(rèn)定為依法應(yīng)當(dāng)無償收回土地使用權(quán)的閑置土地，閑置土地認(rèn)定文書由市縣國土資源主管部門及時(shí)抄告市縣規(guī)劃、建設(shè)主管部門，市縣政府有關(guān)部門不得批準(zhǔn)上述閑置土地所涉項(xiàng)目報(bào)建相關(guān)審批手續(xù)，從而切斷了以往"政府邊查處、企業(yè)邊報(bào)建，最后符合動(dòng)工條件、又免于處罰"的逃避查處的后路。

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前述《閑置土地處置辦法》《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》及2個(gè)通知共同編織完成了海南閑置土地處置的"法網(wǎng)"，諸多企業(yè)作為行政相對人因不熟悉規(guī)定和政策、怠于開發(fā)而被征繳閑置費(fèi)、無償收回土地的個(gè)例不勝枚舉。前述"法網(wǎng)"對于低效利用土地仍然缺少相應(yīng)的處罰依據(jù)，例如，對已動(dòng)工但中止開發(fā)建設(shè)滿1年的，可以認(rèn)定閑置、但沒有相應(yīng)的行政處罰規(guī)定；又例如，對于已滿足動(dòng)工條件，但項(xiàng)目出現(xiàn)緩建、延建、及遲延完工的情況，就沒有相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行針對性處理，這次新規(guī)的出臺(tái)有的放矢地明確了前述情形的定性及處罰方法。

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2012年5月22日原國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》第二題規(guī)定了"國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地"和"已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地"兩種閑置土地情形。

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海南根據(jù)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》等法律制定了《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》，其中，第二條規(guī)定了"（一）超過動(dòng)工開發(fā)日期滿1年未動(dòng)工開發(fā)的；（二）超過動(dòng)工開發(fā)日期滿2年未完成項(xiàng)目投資總額25%的；（三）已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿1年的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形"四種閑置土地情形。

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該規(guī)定增設(shè)了"以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，超過出讓合同約定的竣工日期一年未竣工的"新型閑置土地類型，其中"竣工"是以建設(shè)項(xiàng)目依法取得《工程竣工報(bào)告》為認(rèn)定時(shí)間點(diǎn)，而不是竣工驗(yàn)收備案時(shí)間。

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根據(jù)該新規(guī)，對于依法通過轉(zhuǎn)讓取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)的受讓方，如果沒有和資規(guī)部門簽署新的《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》約定新的開工日和竣工日，原有的《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》約定的開工日和竣工日將繼續(xù)約束新土地使用權(quán)人，故無論是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓還是在建工程轉(zhuǎn)讓交易實(shí)現(xiàn)取得項(xiàng)目土地的，都應(yīng)當(dāng)在交易前仔細(xì)核查《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》約定的開工日和竣工日，以防范該新類型的土地閑置風(fēng)險(xiǎn)。

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2.1 計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)

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2.1.1 超過出讓合同約定的竣工日期一年未竣工，但未超過三年的，每年按土地現(xiàn)值百分之五征收。

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2.1.2 超過出讓合同約定的竣工日期三年未竣工，但未超過五年的，每年按土地現(xiàn)值百分之十征收。

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2.1.3 超過出讓合同約定的竣工日期五年未竣工，但未超過七年的，每年按土地現(xiàn)值百分之十五征收。

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2.1.4 超過出讓合同約定的竣工日期七年未竣工的，每年按土地現(xiàn)值百分之二十征收。

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2.2 計(jì)征基數(shù)

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區(qū)別于"超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未滿兩年不動(dòng)工開發(fā)的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按土地出讓金的百分之二十繳納土地閑置費(fèi)"的計(jì)征基數(shù)，新型土閑置地類型按"土地現(xiàn)值"為計(jì)征基數(shù)。

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2.3 計(jì)征區(qū)間

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根據(jù)新規(guī)，以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)，超過出讓合同約定的竣工日期一年未竣工的，應(yīng)當(dāng)征收至在竣工前時(shí)間段的土地閑置費(fèi)。

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土地閑置費(fèi)按年計(jì)征和繳交，單次行政處罰的起征日為國有土地出讓合同約定的竣工期限屆滿一年之次日，計(jì)征截止日為資規(guī)局向送達(dá)《閑置土地調(diào)查通知書》之日。征期不足一年的部分，按照征繳標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)征天數(shù)折算。

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2.4 發(fā)現(xiàn)閑置越晚、計(jì)征越重

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根據(jù)新規(guī)，符合2.1規(guī)定的兩種及以上閑置土地情形的，從重適用前款規(guī)定的處置方式，換言之，對于"超過竣工日期一年未竣工，但未超過三年的"和"超過竣工日期七年未竣工的"的情形，如果是第7年零1個(gè)月被發(fā)現(xiàn)，將按照"第7年零1個(gè)月"的土地現(xiàn)值基數(shù)，以及"最高20%的比例"計(jì)征閑置費(fèi)。

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2.5 老舊項(xiàng)目未竣工的，一刀切，從2025年1月1日計(jì)征閑置費(fèi)

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根據(jù)新規(guī)，本規(guī)定施行前已出讓的土地，已逾期未竣工或者未逾期但距約定竣工日期不滿兩年，且自本規(guī)定施行之日起兩年內(nèi)未竣工的，自本規(guī)定施行滿三年之次日（也就是2025年1月1日）按照本規(guī)定第五條第一款第三項(xiàng)規(guī)定開始征繳土地閑置費(fèi)。

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根據(jù)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第28條規(guī)定，超過動(dòng)工開發(fā)日期滿1年未滿2年不動(dòng)工開發(fā)的，以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，按照土地出讓金的5%至20%征繳。

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根據(jù)新規(guī)，超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未滿兩年不動(dòng)工開發(fā)的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按土地出讓金的百分之二十繳納土地閑置費(fèi)。

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根據(jù)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》對于"已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的"認(rèn)定為"閑置"，但該第28條沒有規(guī)定該種類型閑置的相應(yīng)的閑置費(fèi)處罰。

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為了填補(bǔ)舊規(guī)定的漏洞，新規(guī)明確"該種類型，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按土地出讓金的百分之二十繳納土地閑置費(fèi)"。

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新規(guī)保留了《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第十三條"有下列情形之一的，可以認(rèn)定為政府或者政府有關(guān)部門原因（以下統(tǒng)稱政府原因）造成土地閑置：（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的；（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者劃撥決定書規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；（三）因國家和地方出臺(tái)相關(guān)政策，需要對約定或者規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改或者政策內(nèi)容影響土地開發(fā)，導(dǎo)致無法動(dòng)工開發(fā)的；（四）因行政機(jī)關(guān)未依法實(shí)施涉及土地開發(fā)建設(shè)相關(guān)行政許可，導(dǎo)致無法動(dòng)工開發(fā)的；（五）因行政行為引起處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等，導(dǎo)致無法動(dòng)工開發(fā)的； （六）因軍事管制、文物保護(hù)、市政建設(shè)等原因?qū)е聼o法動(dòng)工開發(fā)的；（七）國家和省人民政府規(guī)定的其他情形"，只是將"因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃"調(diào)整為"國土空間規(guī)劃"。

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5.1豁免了"實(shí)際情況不具備動(dòng)工開發(fā)條件"的政府責(zé)任

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新規(guī)在上述事由（一）增加了"但出讓人和受讓人已經(jīng)簽訂交地確認(rèn)文件、確認(rèn)土地具備開發(fā)條件的不視為政府原因"，換言之，該規(guī)定實(shí)際豁免了"即便實(shí)際情況不具備動(dòng)工開發(fā)條件，如出讓人和受讓人簽署交地確認(rèn)書、書面確定土地具備開發(fā)條件，將不再視為政府原因"的政府責(zé)任。

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5.2增加了"政府或部門書面確認(rèn)政府原因"的規(guī)定，變相減少了因"政府原因"而終結(jié)閑置調(diào)查的情況

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新規(guī)增加了"國有建設(shè)用地使用權(quán)人認(rèn)為屬于政府原因造成土地閑置的，應(yīng)當(dāng)向市、縣、自治縣人民政府自然資源和規(guī)劃主管部門提供土地閑置原因說明材料，由市、縣、自治縣人民政府或者造成土地閑置的政府有關(guān)部門書面確認(rèn)"，根據(jù)本文作者對海南以前出過類似的"政府部門書面確認(rèn)政府原因"的了解，絕大多數(shù)案件都因該規(guī)定擔(dān)心問責(zé)而將原本可以"簽署延期開發(fā)協(xié)議"的土地處置方式劃入到了"土地?zé)o償收回"的方式，故該新規(guī)變相減少了因"政府原因"而終結(jié)閑置調(diào)查的情況。

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根據(jù)新規(guī)，因政府原因造成土地閑置的，選擇處置包括（一）延長動(dòng)工開發(fā)期限、竣工期限；（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件；（三）安排臨時(shí)使用；（四）置換土地；（五）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；（六）法律、法規(guī)等規(guī)定的其他處置方式。

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但2018年1月10日，海南省人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控提高土地利用效益的意見》，其中第一條第（三）款嚴(yán)格控制商品住宅用地供應(yīng)、第七條第（二十）款規(guī)定"禁止其他土地改變用途用于商品住宅開發(fā)"、第七條第（二十一）款規(guī)定"加強(qiáng)容積率變更管理，禁止商品住宅項(xiàng)目提高容積率"，徹底關(guān)停了"土地改性用于房地產(chǎn)開發(fā)"、"商品住宅項(xiàng)目調(diào)容"的路徑。該意見還全面停止了產(chǎn)權(quán)式酒店用地審批、嚴(yán)禁政府就商品住宅項(xiàng)目簽訂招商引資協(xié)議、不得在招商協(xié)議中約定配套商品住宅用地，禁止將商住地和其他項(xiàng)目用地捆綁或搭配供地，該規(guī)定至今有效，前述"調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件"和"置換土地"的處置方式將碰壁海南現(xiàn)行的房地產(chǎn)調(diào)控政策，遭遇客觀阻礙。

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新規(guī)規(guī)定，資規(guī)部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構(gòu)成閑置土地的，應(yīng)當(dāng)向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下發(fā)閑置土地調(diào)查通知書，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定為閑置土地的，應(yīng)當(dāng)擬定閑置土地處置方案，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)征繳土地閑置費(fèi)決定書或者收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書等處置決定文書。作出處置決定文書前，應(yīng)當(dāng)書面告知國有建設(shè)用地使用權(quán)人依法享有申請聽證的權(quán)利，國有建設(shè)用地使用權(quán)人要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)依法組織聽證。

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根據(jù)海南閑置土地實(shí)際操作規(guī)程，主要沿用的是2014年5月7日原國土資源部頒布的《國土資源行政處罰辦法》，土地閑置處置將從立案開始，經(jīng)歷調(diào)查取證、行政處罰告知書、告知聽證及組織聽證、行政負(fù)責(zé)人集體討論、行政處罰決定等程序。在聽證申請、及組織聽證方面，根據(jù)2021年7月15日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》的聽證新規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后五日內(nèi)提出。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證的七日前，通知當(dāng)事人及有關(guān)人員聽證的時(shí)間、地點(diǎn)。國有土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)熟悉了解前述海南閑置土地操作規(guī)程，以避免喪失自身程序救濟(jì)權(quán)利。

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根據(jù)新規(guī)，國有建設(shè)用地使用權(quán)人逾期不申請行政復(fù)議、不提起行政訴訟，也不履行相關(guān)義務(wù)的，資規(guī)部門、稅務(wù)部門可以對于"逾期不辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，不交回土地權(quán)利證書的"，直接公告注銷國有建設(shè)用地使用權(quán)登記和土地權(quán)利證書，對于"逾期不繳納土地閑置費(fèi)或者不交回國有建設(shè)用地使用權(quán)的"，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。