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2018年國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》以來(lái)，中央企業(yè)大力推進(jìn)合規(guī)管理體系建設(shè)。截至目前，中央企業(yè)已經(jīng)全部成立了合規(guī)管理委員會(huì)，合規(guī)管理負(fù)責(zé)人、牽頭部門(mén)、一線合規(guī)聯(lián)絡(luò)員的設(shè)立保證了層層有抓手，組織領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)加強(qiáng)；88家企業(yè)出臺(tái)了重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)指引，積極推進(jìn)建章立制及規(guī)章制度"立改廢"，制度體系不斷健全、管理規(guī)范性不斷提升；合規(guī)管理"三道防線"逐步建立，圍繞合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)定期開(kāi)展識(shí)別、預(yù)警、處置，運(yùn)行機(jī)制不斷完善；通過(guò)開(kāi)展合規(guī)承諾、合規(guī)宣誓、合規(guī)手冊(cè)制定、合規(guī)培訓(xùn)等多種形式的文化建設(shè)，初步形成了合規(guī)文化；在國(guó)務(wù)院國(guó)資委、中央企業(yè)的引領(lǐng)下，各地國(guó)資委、地方國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)下級(jí)單位積極推動(dòng)合規(guī)體系建設(shè)，輻射拉動(dòng)效應(yīng)已經(jīng)形成。[1]

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合規(guī)管理并非一蹴而就，合規(guī)管理體系也需要通過(guò)初步建設(shè)、鞏固強(qiáng)化、完善提升等"三步走"的方式逐步建成。因此，在中央企業(yè)初步完成合規(guī)體系建設(shè)前期工作的基礎(chǔ)上，國(guó)資委召開(kāi)了本次中央企業(yè)"合規(guī)管理強(qiáng)化年"工作部署會(huì)，提出了2022年中央企業(yè)合規(guī)管理工作的要求和展望。

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強(qiáng)化合規(guī)培訓(xùn)和合規(guī)文化宣貫是強(qiáng)化企業(yè)合規(guī)管理的重要內(nèi)容，為企業(yè)健全完善合規(guī)管理體系提供了重要的知識(shí)基礎(chǔ)、價(jià)值導(dǎo)向和文化氛圍。"合規(guī)管理強(qiáng)化年"工作部署會(huì)指出，企業(yè)需要強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)、嚴(yán)格依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念，從貫徹習(xí)近平法治思想的高度認(rèn)識(shí)合規(guī)管理的重要性。

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在強(qiáng)化合規(guī)管理的過(guò)程中，中央企業(yè)要樹(shù)立合規(guī)意識(shí)更加牢固、合規(guī)文化持續(xù)完善的目標(biāo)，逐步構(gòu)筑"不敢違規(guī)、不能違規(guī)、不想違規(guī)"的有效機(jī)制，使合規(guī)要求內(nèi)化于心、外化于行，切實(shí)提升合規(guī)廉潔自律意識(shí)，為構(gòu)建全面有效的合規(guī)管理體系提供基礎(chǔ)和重要推動(dòng)力。合規(guī)文化建設(shè)有利于推動(dòng)中央企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，保障中央企業(yè)健康有序發(fā)展，有利于中央企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，樹(shù)立誠(chéng)實(shí)守信的企業(yè)形象。

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2018年國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》以來(lái)，經(jīng)過(guò)3年多的建設(shè)，中央企業(yè)在總部層面已經(jīng)搭建了較為完善的合規(guī)管理組織架構(gòu)。下一步，中央企業(yè)需要將合規(guī)管理體系向子公司進(jìn)行延伸。實(shí)踐中，中央企業(yè)多數(shù)采取三級(jí)管控結(jié)構(gòu)，中間層主要有子公司模式、事業(yè)部模式、分公司等模式，下屬企業(yè)可能因?yàn)榫唧w行業(yè)（如食品行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管要求）、監(jiān)管體系（如產(chǎn)融結(jié)合模式下的金融企業(yè)）、企業(yè)屬性（如上市公司）等特點(diǎn)，有區(qū)別、有特色的地落實(shí)上級(jí)企業(yè)的要求。如何在保障子公司法人人格獨(dú)立性的同時(shí)，優(yōu)化對(duì)子公司的合規(guī)管控，是合規(guī)管理強(qiáng)化年的重要課題。

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法律、合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)三大管理體系在實(shí)踐中應(yīng)用較為廣泛，三者之間存在一定的區(qū)別和聯(lián)系。

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區(qū)別方面，一是體系的規(guī)范性程度不同，合規(guī)管理體系和風(fēng)險(xiǎn)管理體系均有專門(mén)制度予以規(guī)范，但法律管理體系缺少類(lèi)似規(guī)定。二是針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)不同：法律風(fēng)險(xiǎn)包括違法風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)、侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和怠于行使權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)等，最終可能會(huì)引發(fā)訴訟仲裁；合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)則來(lái)源于法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，最終會(huì)引發(fā)監(jiān)管部門(mén)的調(diào)查和處罰；全面風(fēng)險(xiǎn)管理所界定的風(fēng)險(xiǎn)則最為廣泛，包括戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等，來(lái)源并不局限于規(guī)范性義務(wù)。三是管理措施存在差異。法律管理通常采用審查方式，主要包括對(duì)合同、規(guī)章制度、經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)、改革方案的審查，審查的手段通常是單一專業(yè)部門(mén)（即法律部門(mén)）集中審查的方式。合規(guī)管理則進(jìn)一步包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警、審查等機(jī)制，且審查手段是采取多部門(mén)流程式審查的方式。全面風(fēng)險(xiǎn)管理的手段則更加多樣，包括風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)控制等多種管控手段。

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同時(shí)，三大體系之間也存在一定聯(lián)系：一是管理目標(biāo)存在一定交叉。風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)包括戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)四項(xiàng)；而法律管理、合規(guī)管理的目標(biāo)主要集中在合規(guī)目標(biāo)。二是風(fēng)險(xiǎn)范圍存在一定交叉。法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該包括在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)之中，即違反法律規(guī)定的行為可能引發(fā)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，二者又同屬于全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架下風(fēng)險(xiǎn)的組成部分。三是組織架構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)融合，即三大體系實(shí)踐中均由公司治理機(jī)構(gòu)、第一責(zé)任人、專門(mén)委員會(huì)、管理者代表、牽頭部門(mén)等類(lèi)似的組織構(gòu)成。四是管理措施可以實(shí)現(xiàn)融合。三大體系的核心都是關(guān)注體系范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的管控，管理措施相應(yīng)地圍繞風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估、審查、應(yīng)對(duì)等工作展開(kāi)，并且都確立了計(jì)劃報(bào)告、信息溝通、文化建設(shè)等工作機(jī)制。

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2022年，中央企業(yè)在經(jīng)濟(jì)制裁、出口管制、多邊銀行制裁、境外投資、境外勞工等境外合規(guī)重點(diǎn)領(lǐng)域，需要進(jìn)一步加強(qiáng)合規(guī)管理工作。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)/金融制裁方面，截至2021年12月7日，共有262名中國(guó)實(shí)體和個(gè)人被列入美國(guó)OFAC的SDN名單，被切斷與美國(guó)金融系統(tǒng)的聯(lián)系。在涉軍企業(yè)名單方面，從2020年6月12日起，美國(guó)國(guó)防部分五批將44家中國(guó)企業(yè)列入了軍方企業(yè)名單，禁止任何美國(guó)主體與名單上的企業(yè)公開(kāi)交易證券、任何衍生證券或進(jìn)行旨在為此類(lèi)證券提供融資的交易。針對(duì)中概股企業(yè)，近十年來(lái)，兩輪赴美上市高潮的背后都暗藏危機(jī)，做空事件頻頻發(fā)生，中概股企業(yè)誠(chéng)信合規(guī)建設(shè)與相關(guān)信息披露一直是比較關(guān)鍵的問(wèn)題。中概股公司中有許多國(guó)有控股企業(yè)，分布在能源、交通、通訊、醫(yī)藥等重要行業(yè)，相關(guān)會(huì)計(jì)工作底稿可能屬于敏感信息的范疇，可能涉及國(guó)家秘密。中美兩國(guó)關(guān)于審計(jì)底稿跨境查閱的監(jiān)管沖突，為中概股企業(yè)蒙上了陰影。在多邊銀行制裁方面，近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)受到世界銀行、非洲開(kāi)發(fā)銀行等多邊銀行制裁的數(shù)量不斷上升，僅2021財(cái)年就有11家中國(guó)企業(yè)受到世行除名制裁或者附條件不予除名制裁，被限制參與世行融資項(xiàng)目。

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合規(guī)管理有效性評(píng)價(jià)既是企業(yè)開(kāi)展合規(guī)體系建設(shè)的基礎(chǔ)，也是檢測(cè)合規(guī)管理目標(biāo)是否達(dá)成、明確企業(yè)合規(guī)管理工作方向的重要手段。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外合規(guī)監(jiān)管要求不斷提高，執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，企業(yè)的合規(guī)管理水平也要不斷提高，建立合規(guī)管理有效性評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于動(dòng)態(tài)完善合規(guī)管理工作和不斷更新合規(guī)管理制度有著重要作用。合規(guī)管理有效性評(píng)價(jià)的目的是確保合規(guī)管理在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮實(shí)際作用，使合規(guī)管理形成工作閉環(huán)。

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合規(guī)管理有效性評(píng)價(jià)可以為強(qiáng)化企業(yè)合規(guī)管理提供重點(diǎn)和方向。因此，中央企業(yè)需要定期開(kāi)展合規(guī)管理有效性評(píng)價(jià)，對(duì)重大或反復(fù)出現(xiàn)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)問(wèn)題，深入查找根源，結(jié)合外部監(jiān)管規(guī)定更新合規(guī)制度，填補(bǔ)合規(guī)管理漏洞，持續(xù)改進(jìn)合規(guī)管理工作中的薄弱點(diǎn)。

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培育和強(qiáng)化企業(yè)的合規(guī)意識(shí)和合規(guī)文化，首先要加大企業(yè)合規(guī)培訓(xùn)力度，建立制度化、常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，確保員工理解、遵循企業(yè)合規(guī)目標(biāo)和要求，從法律法規(guī)、職業(yè)操守和思想道德多個(gè)層面加強(qiáng)合規(guī)培訓(xùn)和合規(guī)文化的培育。為了加強(qiáng)合規(guī)培訓(xùn)的針對(duì)性，可以針對(duì)不同部門(mén)員工的合規(guī)需求設(shè)計(jì)具有實(shí)用性的合規(guī)培訓(xùn)課程，例如針對(duì)管理層、合規(guī)管理部門(mén)或合規(guī)管理責(zé)任人員、高風(fēng)險(xiǎn)部門(mén)或人員以及全體員工不同的合規(guī)知識(shí)需求進(jìn)行不同類(lèi)別的合規(guī)培訓(xùn)或合規(guī)教育；同時(shí)，創(chuàng)新培訓(xùn)形式，用法律法規(guī)和典型案例相結(jié)合的方式開(kāi)展合規(guī)培訓(xùn)。

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積極培育和強(qiáng)化合規(guī)文化對(duì)強(qiáng)化合規(guī)管理有著重要的推動(dòng)作用。企業(yè)需要將合規(guī)文化與企業(yè)文化良好地結(jié)合起來(lái)，設(shè)立合規(guī)目標(biāo)、合規(guī)宗旨、強(qiáng)調(diào)合規(guī)精神，將合規(guī)文化融入合規(guī)經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，通過(guò)制定發(fā)放合規(guī)手冊(cè)、開(kāi)展定期合規(guī)培訓(xùn)、加強(qiáng)合規(guī)教育宣講、建立違規(guī)懲戒和合規(guī)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及將合規(guī)情況納入考核指標(biāo)體系等措施，在企業(yè)內(nèi)部營(yíng)造依法合規(guī)的良好氛圍，培養(yǎng)員工合規(guī)學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性，讓合規(guī)經(jīng)營(yíng)成為全體員工的自覺(jué)行為。

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中央企業(yè)的合規(guī)管理模式可以分為垂直管理和分類(lèi)管理兩種模式。前者更適用于業(yè)務(wù)統(tǒng)一、法人治理結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、監(jiān)管要求統(tǒng)一的企業(yè)（如金融業(yè)），后者多適用于行業(yè)板塊豐富的集團(tuán)類(lèi)中央企業(yè)。上下級(jí)合規(guī)管理體系有效銜接的關(guān)鍵在于明確母公司的定位，即"小總部"還是"強(qiáng)總部"；關(guān)鍵任務(wù)在于明確劃分母子公司合規(guī)管理權(quán)，明確匯報(bào)路徑，根本目的是在充分尊重子公司獨(dú)立法人人格的同時(shí)，保證企業(yè)整體合規(guī)管控的有效性，避免管理缺位造成集團(tuán)管控責(zé)任，或子公司發(fā)生重大違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)甚至傳導(dǎo)至集團(tuán)。

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實(shí)踐中，中央企業(yè)對(duì)于母子公司合規(guī)管理的有效銜接已經(jīng)有過(guò)積極探索。例如，光大集團(tuán)明確了"權(quán)威總部、價(jià)值總部、創(chuàng)新總部"的定位；葛洲壩集團(tuán)則通過(guò)總部機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化"27+16+N"管理理念，即總部機(jī)關(guān)各部門(mén)不僅要管27家所屬單位，還要管理16個(gè)直管項(xiàng)目公司、N個(gè)直管海外機(jī)構(gòu)，做到管理不留死角，不留盲區(qū)。管理措施上，中央企業(yè)一般通過(guò)合規(guī)專員任用、合規(guī)聯(lián)席制度、年度合規(guī)工作計(jì)劃備案、規(guī)章制度報(bào)備、合規(guī)檢查、合規(guī)考核評(píng)價(jià)、年度合規(guī)總結(jié)等多種方式，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)公司的合規(guī)管理。

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開(kāi)展具有中央企業(yè)特色的法律、風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)一體化建設(shè)的主要工作任務(wù)，應(yīng)形成以合規(guī)管理為框架、風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、法律管理為基礎(chǔ)，推動(dòng)三大體系的一體化融合。對(duì)于體系間存在共性的工作內(nèi)容，厘清管理界面、充分融合；對(duì)于個(gè)性突出的工作內(nèi)容，采取適當(dāng)?shù)姆绞?，努力?shí)現(xiàn)與其他體系形成協(xié)同，以節(jié)約管理資源。同時(shí)，如果公司三大體系發(fā)展不平衡，在開(kāi)展一體化建設(shè)的同時(shí)，還要同步推進(jìn)發(fā)展較為滯后的專項(xiàng)體系建設(shè)，一同規(guī)劃、一同推進(jìn)、一同運(yùn)行，最終形成以重大風(fēng)險(xiǎn)防控為核心的"三體合一"的管控合力。

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在設(shè)計(jì)一體化建設(shè)的工作方案時(shí)，需要厘清公司現(xiàn)有體系下部門(mén)管理內(nèi)容以及分工，明確管理接口；建立、完善法律管理體系、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、合規(guī)管理體系在組織建設(shè)、制度建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制四大支柱方面的基本內(nèi)容。

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中央企業(yè)要加強(qiáng)出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域的合規(guī)建設(shè)，需要了解合規(guī)管理實(shí)際情況及業(yè)務(wù)特點(diǎn)；梳理海外出口管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求；梳理掌握企業(yè)現(xiàn)有出口管制合規(guī)制度、基本政策及相關(guān)規(guī)定；梳理企業(yè)現(xiàn)有制度中設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。然后開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)及防控措施評(píng)估工作，識(shí)別、梳理企業(yè)現(xiàn)有商業(yè)模式及實(shí)際業(yè)務(wù)操作過(guò)程中可能存在的合規(guī)漏洞或風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；對(duì)可能存在的出口管制合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；深入了解企業(yè)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)防控措施及其實(shí)際執(zhí)行情況；就企業(yè)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)防控措施的合規(guī)性和有效性進(jìn)行評(píng)估。

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在完成前述工作后，要對(duì)企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的制度進(jìn)行完善，包括但不限于制定單獨(dú)的出口管制合規(guī)制度及其他規(guī)范性文件，或?qū)⑸鲜龉ぷ鳈C(jī)制融入企業(yè)現(xiàn)有制度，進(jìn)行補(bǔ)充和完善。同時(shí)，建立出口管制管控機(jī)制，特別是針對(duì)出口管制領(lǐng)域的管制物項(xiàng)、"美國(guó)成分"等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。此外，還要建立合規(guī)審查與有效性評(píng)價(jià)機(jī)制，確保制度能夠在實(shí)踐中發(fā)揮作用。

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合規(guī)管理有效性評(píng)價(jià)方案需要兼顧評(píng)估范圍的全面性和評(píng)估內(nèi)容的深刻性，并在合規(guī)法律服務(wù)實(shí)踐中不斷檢測(cè)、修正和完善。企業(yè)可以從縱向和橫向兩個(gè)維度評(píng)價(jià)合規(guī)管理有效性：縱向上需要覆蓋組織體系、制度體系、合規(guī)運(yùn)行、合規(guī)保障以及其他重點(diǎn)合規(guī)領(lǐng)域。在評(píng)價(jià)前述每個(gè)方面的工作時(shí)，應(yīng)該從合規(guī)制度設(shè)計(jì)是否完善、合規(guī)制度執(zhí)行是否有效、合規(guī)管理體系運(yùn)行效果以及針對(duì)違規(guī)事件和合規(guī)管理漏洞的改進(jìn)措施等橫向維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

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當(dāng)然，具體評(píng)價(jià)維度和指標(biāo)并不固定，需根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況和項(xiàng)目需求量身定制。在充分考慮評(píng)估的階段性特征的同時(shí)，也要兼顧評(píng)估深度和調(diào)查實(shí)操性、評(píng)估重點(diǎn)和全面性的平衡。此外，合規(guī)管理有效性評(píng)估既包括合規(guī)管理體系的全面評(píng)估，也包括重點(diǎn)細(xì)分領(lǐng)域的專項(xiàng)評(píng)估。

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