?

?

依據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家投資主管部門(mén)對(duì)于投資項(xiàng)目立項(xiàng)管理采取三種管理方式，分別為審批、核準(zhǔn)及備案。項(xiàng)目審批適用于政府投資項(xiàng)目，以筆者經(jīng)驗(yàn)而言，參與新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)投資的主體為各類(lèi)國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)，故此類(lèi)項(xiàng)目均為企業(yè)投資項(xiàng)目。為此，以下將介紹項(xiàng)目核準(zhǔn)及備案的兩種立項(xiàng)管理模式，并圍繞風(fēng)電項(xiàng)目和光伏項(xiàng)目著重展開(kāi)，此處關(guān)注要點(diǎn)為：項(xiàng)目立項(xiàng)僅是外表，實(shí)質(zhì)在于取得項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。

?

?

判斷項(xiàng)目是否需要核準(zhǔn)，需核驗(yàn)各地省政府發(fā)布的政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄，在目錄內(nèi)的企業(yè)投資項(xiàng)目均需取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件。以風(fēng)電項(xiàng)目為例，目前全國(guó)大部分地區(qū)對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理，但也存在某些例外情形，例如在海南省，風(fēng)電項(xiàng)目備案即可。通常而言，實(shí)行核準(zhǔn)管理的企業(yè)投資項(xiàng)目，相比于備案項(xiàng)目而言，其準(zhǔn)入門(mén)檻更高，依據(jù)《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理暫行辦法的通知》（國(guó)能新能〔2011〕285號(hào)）規(guī)定，申請(qǐng)風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)前，項(xiàng)目公司應(yīng)開(kāi)展相應(yīng)的前期工作，主要包括選址測(cè)風(fēng)、風(fēng)能資源評(píng)價(jià)、建設(shè)條件論證、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)申請(qǐng)、可行性研究和項(xiàng)目核準(zhǔn)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

?

依據(jù)上述通知第十八條規(guī)定，通常而言，風(fēng)電項(xiàng)目一經(jīng)核準(zhǔn)即表明已經(jīng)取得相應(yīng)核準(zhǔn)容量的建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，但也存在例外情況：歸因于建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的稀缺性，某些省份對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目存有諸如正式計(jì)劃與備選計(jì)劃，而后者的取得仰賴(lài)于相應(yīng)條件的達(dá)成，否則無(wú)法取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。此類(lèi)特殊情況需要提請(qǐng)投資者關(guān)注。

?

?

就光伏電站項(xiàng)目而言，在2013年8月29日實(shí)施《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》（國(guó)能新能〔2013〕329號(hào)）前，全國(guó)各地對(duì)光伏電站項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理，在取得項(xiàng)目核準(zhǔn)前，項(xiàng)目公司需取得主管部門(mén)出具的關(guān)于同意開(kāi)展前期工作的"小路條"，以便開(kāi)展項(xiàng)目的相關(guān)前期工作，相關(guān)可研、用地、壓覆礦、文物、軍事等前期項(xiàng)目支撐性文件取得后，才能進(jìn)入核準(zhǔn)程序。在光伏項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)代，通常而言，項(xiàng)目一經(jīng)核準(zhǔn)即取得相應(yīng)容量的建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。

?

光伏電站項(xiàng)目由核準(zhǔn)轉(zhuǎn)為備案之后，行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻大幅降低，全國(guó)各地大干快上，為了招商引資，某些地方政府存在超越國(guó)家下發(fā)的管理規(guī)模超備的現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)規(guī)模指標(biāo)緊缺；更有甚者，采取"先建先得"模式，加劇了資本的無(wú)序擴(kuò)張，最終未取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的存量項(xiàng)目唯有自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)項(xiàng)目，"以價(jià)換量"實(shí)屬無(wú)奈之舉。

?

依據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》第三十九條至第四十一條對(duì)項(xiàng)目備案過(guò)程存有規(guī)定，簡(jiǎn)而言之，實(shí)行備案管理的項(xiàng)目，項(xiàng)目公司在開(kāi)工建設(shè)前應(yīng)通過(guò)在線平臺(tái)將相關(guān)信息（項(xiàng)目單位基本情況、項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目總投資額、項(xiàng)目符合產(chǎn)業(yè)政策聲明）告知項(xiàng)目備案機(jī)關(guān)，項(xiàng)目備案機(jī)關(guān)收到上述全部信息即為備案。

?

盡管光伏電站項(xiàng)目備案流程簡(jiǎn)便，但實(shí)際上受限于地面電站建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的稀缺性，項(xiàng)目備案已然變成"項(xiàng)目核準(zhǔn)"。今年為"十四五"開(kāi)局之年，許多地方投資主管機(jī)關(guān)（例如河北、山西、廣東等）均紛紛要求項(xiàng)目公司競(jìng)得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)后，方可對(duì)項(xiàng)目予以備案；此外，2021年以來(lái)最大的亮點(diǎn)在于，許多地方發(fā)布新規(guī)，普遍要求對(duì)競(jìng)?cè)〔⒕W(wǎng)保障性規(guī)模指標(biāo)的項(xiàng)目公司的資產(chǎn)規(guī)模、負(fù)債率及以往的開(kāi)發(fā)業(yè)績(jī)存有硬性要求，這對(duì)已完成前期項(xiàng)目手續(xù)的大部分民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)影響較大，為此，民營(yíng)企業(yè)大多提前尋求與央企或者地方國(guó)企合作開(kāi)發(fā)。

?

?

超裝在光伏電站項(xiàng)目中較為常見(jiàn)，2021年6月30日，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司及國(guó)家能源局新能源司發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金核查工作的通知》，"實(shí)際并網(wǎng)裝機(jī)容量與核準(zhǔn)（備案）容量不一致"系重點(diǎn)檢查內(nèi)容。依據(jù)財(cái)政部、發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于<關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)>有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》（財(cái)建〔2020〕426號(hào)）規(guī)定，項(xiàng)目超裝的后果為：如在核查中發(fā)現(xiàn)申報(bào)容量與實(shí)際容量不符的，將按不符容量的2倍核減補(bǔ)貼資金。為此，對(duì)于含補(bǔ)貼存量項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目是否超裝是法律盡職調(diào)查重點(diǎn)核查的內(nèi)容，建議在交易文件中對(duì)由超裝問(wèn)題引發(fā)的責(zé)任、補(bǔ)償機(jī)制作出安排。

?

2021年是"十四五"開(kāi)局之年，依據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833號(hào)），2021年起，對(duì)新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目和新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項(xiàng)目，中央財(cái)政不再補(bǔ)貼，實(shí)行平價(jià)上網(wǎng)。2020年10月23日，國(guó)家能源局發(fā)布《光伏發(fā)電系統(tǒng)效能規(guī)范（NB／T 10394－2020）》以放開(kāi)容配比，一定程度上允許項(xiàng)目超裝，這對(duì)降低度電成本、促進(jìn)光伏平價(jià)上網(wǎng)具有意義。但此處應(yīng)提醒投資者注意的是，需結(jié)合電站地理位置、光照資源條件、建設(shè)成本等因素，在國(guó)標(biāo)允許的范圍內(nèi)綜合考慮光伏項(xiàng)目超裝的規(guī)模，以最大化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

?

?

新能源項(xiàng)目作為固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，與房地產(chǎn)項(xiàng)目有類(lèi)似性，但因著眼于降低項(xiàng)目造價(jià)成本往往位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，該等地區(qū)絕大部分位于城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃范圍以外，與房地產(chǎn)項(xiàng)目從政府拿已納入總體利用規(guī)劃的"凈地"有著很大不同。新能源項(xiàng)目往往需要單獨(dú)選址，意味著項(xiàng)目公司需在項(xiàng)目用地傾注較多的心力，以積極推動(dòng)政府應(yīng)承擔(dān)的用地前期工作職責(zé)。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，項(xiàng)目選址容易誘發(fā)顛覆性風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)前期深入的調(diào)研判斷選址是否存在合規(guī)問(wèn)題，涉及需要建設(shè)用地的后續(xù)是否能夠拿到指標(biāo)等問(wèn)題。以下就風(fēng)電、光伏項(xiàng)目選址重點(diǎn)問(wèn)題做些探討。

?

?

與光伏電站項(xiàng)目比較而言，風(fēng)電項(xiàng)目用地較為集約化，但因其風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)面積較大，占?jí)和恋?、已改變地表形態(tài)，無(wú)法按照《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)"5號(hào)文"）的規(guī)定采用租賃方式（分散式風(fēng)電租賃建設(shè)用地情形除外）取得用地使用權(quán)，往往以出讓或者劃撥方式取得，用地取得方式較為單一，選址核心需要考慮的問(wèn)題在于項(xiàng)目用地是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃，是否能夠獲得建設(shè)用地指標(biāo)等。此外，還需注意以下兩個(gè)容易忽略的問(wèn)題：

?

1. 風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)用地大小圈

?

基本農(nóng)田事關(guān)國(guó)家糧食安全，依據(jù)《土地管理法》第三十五條規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。為此，許多地方也發(fā)布配套文件，重申基本農(nóng)田占?jí)菏遣燃t線問(wèn)題，否則項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)，嚴(yán)重造成土地資源毀壞的將構(gòu)成刑事犯罪。

?

不得占用基本農(nóng)田，已經(jīng)成為業(yè)界項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的共識(shí)，無(wú)需多言，但應(yīng)注意的是，對(duì)于平原風(fēng)電項(xiàng)目而言，存在未按照實(shí)際占地面積（大圈）征用風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)用地的違法行為（通常風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)占用約300~400平方米，而某些項(xiàng)目?jī)H征地100平方米，或者更少），僅按照地表裸露面積（小圈）征地，此類(lèi)項(xiàng)目往往選址于基本農(nóng)田集中區(qū)域，可供使用的地塊為零星分布的村民自留地、池塘等，如按實(shí)際面積征地將涉及周遭的基本農(nóng)田，會(huì)導(dǎo)致用地審批無(wú)法推進(jìn)。對(duì)于風(fēng)電項(xiàng)目"大小圈"的情況，在投資并購(gòu)的法律盡職調(diào)查過(guò)程中要予以重點(diǎn)關(guān)注。

?

2. 對(duì)外交通工程用地

?

對(duì)于山地風(fēng)電而言，林地往往是不可回避的問(wèn)題，在項(xiàng)目選址階段，不僅要排查是否涉及禁止使用林地的地類(lèi)，還要核查是否涉及自然保護(hù)區(qū)、森林公園、鳥(niǎo)類(lèi)遷徙通道、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等關(guān)鍵問(wèn)題。項(xiàng)目涉及上述禁止或者限制建設(shè)占用區(qū)域，可能會(huì)導(dǎo)致責(zé)令項(xiàng)目拆除的后果，例如國(guó)電安徽壽縣八公山項(xiàng)目因涉及風(fēng)景名勝區(qū)，嚴(yán)重破壞了該景區(qū)山體植被，現(xiàn)已被拆除。關(guān)于上述禁止使用的區(qū)域散落于中央及地方發(fā)布的各類(lèi)規(guī)范性文件，在進(jìn)行項(xiàng)目法律盡職調(diào)查時(shí)需予以注意。

?

除了風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)、生活管理區(qū)及運(yùn)行檢修道路等常規(guī)用地項(xiàng)目外，風(fēng)電項(xiàng)目的對(duì)外交通工程用地在法律盡職調(diào)查過(guò)程中容易被忽略，而對(duì)外交通工程是項(xiàng)目建設(shè)首要考慮的問(wèn)題，牽涉到項(xiàng)目能否進(jìn)場(chǎng)施工。對(duì)于地處在南方山地植被茂密地區(qū)的山地風(fēng)電，進(jìn)場(chǎng)道路常涉及當(dāng)?shù)匾呀?jīng)劃定的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、生態(tài)保護(hù)保護(hù)紅線等。筆者就曾接觸此類(lèi)情形，風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目常規(guī)用地項(xiàng)目項(xiàng)下的風(fēng)機(jī)點(diǎn)位、運(yùn)行檢修道路及升壓站涉及的限制性因素均予以調(diào)規(guī)，但進(jìn)場(chǎng)道路涉及到自然保護(hù)區(qū)、森林公園、生態(tài)保護(hù)保護(hù)紅線。對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，最優(yōu)解決方式為：項(xiàng)目公司可依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第十八條的規(guī)定，協(xié)調(diào)森林經(jīng)營(yíng)單位將風(fēng)電場(chǎng)對(duì)外交通工程作為森林防火通道進(jìn)行管理，并由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)。該種用地方式一來(lái)可以避免項(xiàng)目公司征用林地審批、調(diào)規(guī)等結(jié)果不確定性事項(xiàng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，二來(lái)可兼顧當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理，實(shí)現(xiàn)雙贏。

?

?

光伏電站用地中，涉及辦公用房及升壓站的部位，與風(fēng)電項(xiàng)目類(lèi)似，通常需要以出讓或劃撥形式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，需關(guān)注規(guī)劃及指標(biāo)問(wèn)題。與風(fēng)電項(xiàng)目不同的是，光伏電站的光伏陣列區(qū)用地取得方式更為復(fù)雜，該部分用地使用權(quán)的取得既可以采用出讓或者劃撥的常規(guī)方式，也可以采用承包或者租賃的形式，在行業(yè)發(fā)展初期，前一種方式較為常見(jiàn)。隨著5號(hào)文發(fā)布之后，以及《國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)"8號(hào)文"）對(duì)光伏項(xiàng)目占用一般農(nóng)用地的無(wú)需辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)的政策松動(dòng)，后一種方式成為目前光伏陣列區(qū)用地使用權(quán)取得方式的主流。除了常規(guī)性問(wèn)題外（不得占用基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等），以下問(wèn)題需重點(diǎn)關(guān)注：

?

1. 用地多頭管理

?

2015年5號(hào)文的發(fā)布，未利用地作為光伏電站項(xiàng)目光伏陣列區(qū)的首選用地，成為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者"跑馬圈地"的對(duì)象，但受限于以往我國(guó)對(duì)土地存在國(guó)土、林業(yè)、草原等部門(mén)多頭管理的情況，以及當(dāng)前在自然資源管理部門(mén)整編后相關(guān)自然資源局仍下設(shè)林草部門(mén)的情況，同一地塊國(guó)土部門(mén)認(rèn)定為未利用地，也可能存在林業(yè)部門(mén)或者草地主管部門(mén)認(rèn)定為林地、濕地或者草地的情形，在該情形下，項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前，項(xiàng)目公司需依據(jù)《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定辦理林地、濕地、草地使用審批手續(xù)，否則將會(huì)構(gòu)成未批先建項(xiàng)目公司受罰，嚴(yán)重者將可能被予以拆除，例如涉及基本草原、禁止性占用的林地、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等[3]。此外，項(xiàng)目占地可能還會(huì)涉及風(fēng)景名勝區(qū)，系旅游主管部門(mén)管理；可能涉及相關(guān)涉河、湖等涉水保護(hù)事項(xiàng)，還需要取得水利主管部門(mén)的同意等。對(duì)此，建議在開(kāi)展項(xiàng)目用地前期工作時(shí)，走訪用地管理的所有相關(guān)部門(mén)，以排查相關(guān)限制性因素，做好選址優(yōu)化工作。

?

2. 復(fù)合型項(xiàng)目

?

作為 5號(hào)文的補(bǔ)充，光伏復(fù)合型項(xiàng)目系8號(hào)文確定的新概念，該文出臺(tái)為以往各地出現(xiàn)的占用一般農(nóng)用地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的大量項(xiàng)目提供了政策支持，豁免了其違反5號(hào)文規(guī)定的占用農(nóng)用地均按照建設(shè)用地進(jìn)行管理的規(guī)定而產(chǎn)生的責(zé)任。依據(jù)8號(hào)文規(guī)定，光伏復(fù)合型項(xiàng)目最基本的概念為項(xiàng)目光伏陣列區(qū)所使用的土地為非基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地，亦即如占用為未利用地，則不作為光伏復(fù)合型項(xiàng)目進(jìn)行管理。

?

實(shí)踐中，很多壓占內(nèi)陸灘涂或者海域的光伏電站項(xiàng)目備案為"漁光互補(bǔ)項(xiàng)目"[4]。依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010-2017）以及海域使用的相關(guān)法律規(guī)定，上述地類(lèi)均不屬于農(nóng)用地，無(wú)需按照復(fù)合型項(xiàng)目進(jìn)行管理，備案成"漁光互補(bǔ)項(xiàng)目"，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容含有復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，徒增建設(shè)成本，但有時(shí)也常常系因?yàn)閺?fù)合項(xiàng)目更容易獲得備案的緣故，故不論是否必須備案為復(fù)合項(xiàng)目，均先按照復(fù)合項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)備案。從經(jīng)濟(jì)角度而言，建議投資者對(duì)此予以關(guān)注，對(duì)于此類(lèi)光伏陣列區(qū)占用非農(nóng)用地的項(xiàng)目可以普通項(xiàng)目備案管理，但如果確實(shí)備案為復(fù)合項(xiàng)目，仍需遵循復(fù)合項(xiàng)目的相關(guān)建設(shè)要求。

?

3. 政府供地承諾

?

實(shí)踐中，有些地方政府出于招商引資的需要，通過(guò)與投資者簽訂合作協(xié)議或招商引資協(xié)議的方式，引入投資者到當(dāng)?shù)貙?shí)施光伏電站項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。在這些協(xié)議中，通常會(huì)具有政府部門(mén)"負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目用地"的約定，后續(xù)的用地也可能會(huì)由當(dāng)?shù)卣略O(shè)的部門(mén)、開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)或政府投資平臺(tái)公司與投資者以簽訂用地協(xié)議的方式供應(yīng)。該等供地方式雖然減少了投資方直接選址并與當(dāng)?shù)卮寮w溝通的成本，但也存在著某些當(dāng)?shù)卣块T(mén)為了實(shí)現(xiàn)招商引資的目標(biāo)，先占地并出租給投資方，后履行相應(yīng)用地手續(xù)的問(wèn)題。因此，投資者在遇到此類(lèi)情形時(shí)，仍需要關(guān)注相關(guān)政府部門(mén)在供地過(guò)程中是否取得了相關(guān)供地權(quán)限，是否有權(quán)處分相關(guān)土地，相關(guān)土地的性質(zhì)是否符合建設(shè)光伏電站的要求，并建議在與政府部門(mén)或供地方簽訂的協(xié)議中明確供地方作出的承諾及相應(yīng)違約責(zé)任。

?