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EPC項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程包括項(xiàng)目的建議書、可行性研究（投資估算）、初步設(shè)計(jì)（初步設(shè)計(jì)概算）、施工圖設(shè)計(jì)、施工等階段。在項(xiàng)目投資中，發(fā)包人重點(diǎn)關(guān)注的是產(chǎn)量目標(biāo)、投資預(yù)期、初略建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵里程碑節(jié)點(diǎn)，并通過(guò)性能和功能定位、估算指標(biāo)、概算指標(biāo)、工程造價(jià)指數(shù)等實(shí)現(xiàn)投資的目標(biāo)控制。

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具體的項(xiàng)目投資控制分為編制精確的投資估算及設(shè)置合理的招標(biāo)控制價(jià)、嚴(yán)格審查初步設(shè)計(jì)及后審設(shè)計(jì)概算兩個(gè)階段。

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投資估算是在工程總承包項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究階段進(jìn)行編制，精確的投資估算是初步設(shè)計(jì)限額的基礎(chǔ)，如果發(fā)包人在可研之后即進(jìn)行發(fā)包，在投資估算基礎(chǔ)上制定EPC合同固定總價(jià)，發(fā)包人要求決定了EPC總承包項(xiàng)目的范圍及標(biāo)準(zhǔn)。由于此時(shí)沒(méi)有詳細(xì)基礎(chǔ)資料和設(shè)計(jì)方案，發(fā)包人要求清單就成為了工程總承包文件的核心部分。投標(biāo)人須充分理解發(fā)包人需求及項(xiàng)目定義。發(fā)包人要求是總承包商完成設(shè)計(jì)及編制投標(biāo)文件和技術(shù)方案的基礎(chǔ)依據(jù)，是發(fā)包人審查的依據(jù)，同時(shí)也是工程竣工驗(yàn)收的依據(jù)。以《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同》GF-2020-0216（下稱《示范文本》）為例，發(fā)包人要求包括：

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一、功能要求；

二、工程范圍（（一）概述、（二）包括的工作、（三）工作界區(qū)、（四）發(fā)包人提供的現(xiàn)場(chǎng)條件、（五）發(fā)包人提供的技術(shù)文件）；

三、工藝安排或要求（如有）；

四、時(shí)間要求；

五、技術(shù)要求；

六、竣工試驗(yàn)；

七、竣工驗(yàn)收；

八、竣工后試驗(yàn)（如有）；

九、文件要求；

十、工程項(xiàng)目管理規(guī)定；

十一、其他要求。

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總承包商在投標(biāo)時(shí)需要借鑒其完成類似建設(shè)規(guī)模及功能性質(zhì)項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，充分理解發(fā)包人的要求和意圖，并通過(guò)中標(biāo)后的初步設(shè)計(jì)將發(fā)包人要求清單轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目的整體策劃和實(shí)施方案。

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由于發(fā)包人要求僅有項(xiàng)目的"功能性要求"，而無(wú)具體可量化工程指標(biāo)。工程總承包商需要對(duì)工程項(xiàng)目的整體要求定義，包括相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、形狀、類型、質(zhì)量、性能等量化指標(biāo)。該定義可分為三個(gè)階段：第一階段是將發(fā)包人要求清單（主要包括投資限額、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求、工程范圍、時(shí)間要求等）轉(zhuǎn)化為實(shí)施要素（商務(wù)、技術(shù)、管理等方案，設(shè)計(jì)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)范圍、設(shè)計(jì)質(zhì)量、限額設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)進(jìn)度，施工進(jìn)度、施工質(zhì)量等）；第二階段將實(shí)施要素轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目目標(biāo)（成本、質(zhì)量、進(jìn)度、技術(shù)目標(biāo)等）；第三階段將項(xiàng)目目標(biāo)最終轉(zhuǎn)化為功能指標(biāo)(建筑指標(biāo)、結(jié)構(gòu)指標(biāo)、電氣指標(biāo)等)。

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發(fā)包人進(jìn)行初步設(shè)計(jì)及初步設(shè)計(jì)概算審查時(shí)，主要基于發(fā)包人要求進(jìn)行功能性審查、基于限額設(shè)計(jì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性審查、基于可施工性及可行性審查，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的使用功能目標(biāo)、投資控制目標(biāo)、項(xiàng)目?jī)r(jià)值增值。然后以其審批的初步設(shè)計(jì)及初步設(shè)計(jì)概算為基數(shù)進(jìn)行發(fā)包，確定最終的EPC合同固定總價(jià)。

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在上述"某環(huán)?？萍加邢薰九c某高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)工程施工合同糾紛"中，涉案工程雖然在初步設(shè)計(jì)之后進(jìn)行發(fā)包，但是其工程總價(jià)并非是按照初步設(shè)計(jì)及初步設(shè)計(jì)概算為基數(shù)確定，而是按初步設(shè)計(jì)報(bào)價(jià)（暫定價(jià)）中標(biāo)后，由中標(biāo)人依照評(píng)審結(jié)果進(jìn)行初步設(shè)計(jì)修改和完善，并接續(xù)展開施工圖設(shè)計(jì)，然后編制施工圖預(yù)算造價(jià)文件，經(jīng)財(cái)政等部門審核后，作為施工造價(jià)控制及竣工結(jié)算的重要依據(jù)。即初步設(shè)計(jì)概算只是暫定價(jià)，并非是按照初步設(shè)計(jì)概算為合同固定總價(jià)，本質(zhì)上還是按照施工圖預(yù)算施工。

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下面我們以《示范文本》為例對(duì)EPC工程總承包項(xiàng)目合同價(jià)款及承包范圍進(jìn)行具體分析。

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通過(guò)上述合同條款分析，可以總結(jié)出EPC總承包模式的一個(gè)特點(diǎn)在于：以總承包商為履約核心，發(fā)包人獲得一個(gè)可投產(chǎn)或者運(yùn)行的工程設(shè)施。由總承包商自行完成對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)（初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)）與采購(gòu)施工一體化的策劃，設(shè)計(jì)、生產(chǎn)(制造)及生產(chǎn)產(chǎn)品所需物資的采購(gòu)、調(diào)配和EPC項(xiàng)目的試運(yùn)行管理，直至符合并滿足發(fā)包人在合同中規(guī)定的性能標(biāo)準(zhǔn)。

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EPC總承包模式下，承包人承擔(dān)著更多責(zé)任，負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)從傳統(tǒng)的以工程質(zhì)量缺陷風(fēng)險(xiǎn)和工期延誤風(fēng)險(xiǎn)為主，增加到包括設(shè)計(jì)、施工、管理等全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)包人只承擔(dān)項(xiàng)目的目標(biāo)、功能要求、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不明確所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，總承包商承擔(dān)按發(fā)包人要求完成設(shè)計(jì)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)。由于發(fā)包人對(duì)未來(lái)的工程項(xiàng)目的預(yù)計(jì)可能還僅僅是一些概念、技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)等原則性的文字約定，沒(méi)有相應(yīng)設(shè)計(jì)圖紙，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、施工的具體環(huán)節(jié)不是很明確，這種寬泛的要求加上合同雙方之間僅有文字而無(wú)圖紙約定，將會(huì)導(dǎo)致工程承包范圍難以清晰的界定。因此，在可行性研究階段后即進(jìn)行發(fā)包，承包商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是最大的，畢竟發(fā)包人對(duì)工程項(xiàng)目的工作管控是有限的，一般不得干涉承包商的工作，但可對(duì)其工作進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行檢查和控制。

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設(shè)計(jì)包括方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。工程項(xiàng)目總承包商承擔(dān)設(shè)計(jì)任務(wù)范圍的不同，會(huì)深刻影響合同義務(wù)、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)計(jì)深度的不同會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的差異，如果在初步設(shè)計(jì)之后進(jìn)行發(fā)包，發(fā)包人承擔(dān)的責(zé)任加大，當(dāng)然如果是施工總承包，發(fā)包人在施工圖設(shè)計(jì)之后發(fā)包承擔(dān)的責(zé)任更大。因此，發(fā)包人承擔(dān)的設(shè)計(jì)工作越多，存在提供的技術(shù)資料越詳細(xì)，承包商承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越小。當(dāng)承包商需完成所有設(shè)計(jì)工作時(shí)，應(yīng)保證發(fā)包人的功能需求的實(shí)現(xiàn)，承擔(dān)的是嚴(yán)格責(zé)任；若承包商僅需完成的是施工圖設(shè)計(jì)，則應(yīng)按業(yè)主提供的設(shè)計(jì)文件和設(shè)計(jì)要求工作，承擔(dān)的是過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

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如前所述，在可行性研究（投資估算）基礎(chǔ)上的EPC合同固定總價(jià)，發(fā)包人要求確定EPC總承包項(xiàng)目的范圍及標(biāo)準(zhǔn)。在發(fā)包人對(duì)設(shè)計(jì)方案的審批中，對(duì)承包人設(shè)計(jì)的方案有不同意見(jiàn)，拒絕批準(zhǔn)該圖紙或文件，要求必須采用其他方案或要求承包人進(jìn)行修改。發(fā)包人對(duì)總承包商設(shè)計(jì)文件的修改意見(jiàn)都可以被發(fā)包人視為是符合工程預(yù)期目的的修繕和優(yōu)化，已經(jīng)包死的合同價(jià)格將難以突破。這往往導(dǎo)致發(fā)包人和總承包商在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中的沖突與矛盾。

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我們認(rèn)為，發(fā)包人有權(quán)依據(jù)合同否決承包人的設(shè)計(jì)方案，但應(yīng)當(dāng)說(shuō)明不批準(zhǔn)的理由、依據(jù)，如果要求承包人必須采用某種方案，該審查批準(zhǔn)影響到合同中發(fā)包人要求的實(shí)質(zhì)性變化，該指令可能構(gòu)成"變更指令"，即構(gòu)成工程變更（區(qū)別于合同變更，這是發(fā)包人的權(quán)利，但需承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用和工期），總承包人可據(jù)此要求增加費(fèi)用或延長(zhǎng)工期?！妒痉段谋尽?4.1.1 除專用合同條件中另有約定外，本合同為總價(jià)合同，除根據(jù)第13條[變更與調(diào)整]，以及合同中其它相關(guān)增減金額的約定進(jìn)行調(diào)整外，合同價(jià)格不做調(diào)整。但示范文本未對(duì)工程變更范圍做出明確的約定。

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在傳統(tǒng)施工總承包模式下，由于施工圖設(shè)計(jì)系由發(fā)包人認(rèn)可并辦理報(bào)建手續(xù)，所以，只要承包商的施工符合施工圖要求，最終合同約定不能實(shí)現(xiàn)的責(zé)任要由發(fā)包人承擔(dān)。施工合同中，發(fā)包人確認(rèn)的施工圖設(shè)計(jì)文件是施工合同雙方履約的基礎(chǔ)，發(fā)包人確認(rèn)的施工圖設(shè)計(jì)文件因發(fā)包人原因發(fā)生變更的，施工單位可以提起索賠。

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但在EPC總承包模式下，如在可行性研究階段后即進(jìn)行發(fā)包，承包的范圍是發(fā)包人的要求，且由于初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)均由總承包商負(fù)責(zé)完成，所以，即使初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)系由建設(shè)單位即發(fā)包人(發(fā)包人)認(rèn)可并辦理報(bào)建手續(xù)，但發(fā)包人仍不一定對(duì)最終合同約定不能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。因此，與初步設(shè)計(jì)的變化經(jīng)原審批單位批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更、初步設(shè)計(jì)或概算漏項(xiàng)、施工圖設(shè)計(jì)與估算設(shè)計(jì)產(chǎn)生的工程量差均可稱為承包人的風(fēng)險(xiǎn)。

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下面我們結(jié)合環(huán)保案例就發(fā)包人審批設(shè)計(jì)文件的法律后果問(wèn)題，繼續(xù)予以探討。總承包商所完成的施工設(shè)計(jì)圖紙不符合發(fā)包人要求，發(fā)包人要求修改，設(shè)計(jì)院完成了修改。施工圖完成后，總承包方認(rèn)為該修改后的設(shè)計(jì)變更了經(jīng)發(fā)包人認(rèn)可并政府批準(zhǔn)的承包商完成的初步設(shè)計(jì)，因此提出變更索賠。發(fā)包人以施工圖紙的變更在發(fā)包人項(xiàng)目要求的范圍內(nèi)為由，對(duì)設(shè)計(jì)院提出的索賠請(qǐng)求，明確予以拒絕。

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發(fā)生前述糾紛，是混淆了工程變更和設(shè)計(jì)變更和的區(qū)別。本質(zhì)上混淆了工程總承包合同與施工總承包合同的承包范圍的區(qū)別。設(shè)計(jì)變更是指，設(shè)計(jì)單位根據(jù)委托人或者根據(jù)政府的有關(guān)規(guī)定對(duì)施工圖紙的改變。

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在施工總承包項(xiàng)目中，承包范圍是由施工圖決定的，施工圖變更可以理解為工程變更；但在在可行性研究階段后即進(jìn)行發(fā)包EPC項(xiàng)目，承包范圍是發(fā)包人要求決定的。據(jù)以確定合同價(jià)款的依據(jù)是發(fā)包人的項(xiàng)目要求，而不是簽約后總承包方完成的初步設(shè)計(jì)圖紙、或施工圖紙。《示范文本》1.1.6.3 對(duì)變更做了定義：指根據(jù)第13條[變更與調(diào)整]的約定，經(jīng)指示或批準(zhǔn)對(duì)《發(fā)包人要求》或工程所做的改變。變更條款是對(duì)EPC的承包范圍做了進(jìn)一步的明確。