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地面光伏電站的開(kāi)發(fā)流程通常包括以下幾個(gè)階段：1. 前期準(zhǔn)備階段；2. 前期手續(xù)辦理階段；3. 項(xiàng)目施工階段；4. 竣工階段。

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在該階段，開(kāi)發(fā)方需要初步選定項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)，了解項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)的基本情況，包括擬使用土地的面積、性質(zhì)、地類、是否壓覆文物，是否壓覆重要礦藏，地塊本身?xiàng)l件是否能夠滿足項(xiàng)目建設(shè)，是否涉及拆遷、移樹(shù)移墳等事項(xiàng)，送出線路走向和距離等。上述信息，開(kāi)發(fā)方可通過(guò)實(shí)地踏勘，前往自然資源局、林業(yè)局、能源局、電網(wǎng)公司等有關(guān)部門(mén)進(jìn)行核實(shí)等方式來(lái)取得和驗(yàn)證。在對(duì)項(xiàng)目擬建設(shè)地點(diǎn)進(jìn)行踏勘，并認(rèn)定項(xiàng)目具有可行性后，開(kāi)發(fā)方應(yīng)編制可行性研究報(bào)告等文件，為前期手續(xù)辦理階段做好準(zhǔn)備。

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在前期手續(xù)辦理階段，開(kāi)發(fā)方需要取得項(xiàng)目備案、建設(shè)指標(biāo)和電網(wǎng)關(guān)于接入和消納的初步意見(jiàn)，并著手辦理項(xiàng)目開(kāi)工前應(yīng)當(dāng)取得的各項(xiàng)手續(xù)。各地對(duì)于前期手續(xù)的要求可能存在差異，開(kāi)發(fā)方應(yīng)與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)溝通，明確所需辦理的各項(xiàng)手續(xù)。以下是項(xiàng)目開(kāi)工前通常需要取得的部分手續(xù)清單：

在辦理前期手續(xù)的同時(shí)，開(kāi)發(fā)方還需要取得項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)工許可，其中部分前期手續(xù)，如土地預(yù)審意見(jiàn)、選址意見(jiàn)書(shū)、使用林地/草原審核審批文件是辦理開(kāi)工許可的前置步驟。在取得項(xiàng)目備案和建設(shè)指標(biāo)后，開(kāi)發(fā)方還應(yīng)與項(xiàng)目用地的所有權(quán)人簽訂土地租賃協(xié)議或其他取得土地使用權(quán)的文件。

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通常而言，項(xiàng)目在取得建筑工程施工許可證后方可開(kāi)工建設(shè)。對(duì)于在非建設(shè)用地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的地面光伏項(xiàng)目，取得建筑工程施工許可證，主要需要完成下列步驟：(1)土地利用調(diào)規(guī)（如需）；(2)用地預(yù)審和項(xiàng)目選址；(3)項(xiàng)目用地申請(qǐng)；(4)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批；(5)土地征收；(6)建設(shè)用地的出讓/劃撥；(7)取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證；(8)取得建設(shè)用地權(quán)屬證書(shū)；(9)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證；(10)取得建筑工程施工許可證。

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實(shí)踐中，很多項(xiàng)目在存在前期手續(xù)缺失或未取得建筑工程施工許可證的情況下，即已經(jīng)開(kāi)工，構(gòu)成"未批先建"的不合規(guī)情形，項(xiàng)目后期補(bǔ)辦施工許可證，往往需要面臨先罰后補(bǔ)甚至無(wú)法補(bǔ)辦的情形。

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在取得建筑工程施工許可證后，項(xiàng)目即可開(kāi)工建設(shè)。在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，開(kāi)發(fā)方應(yīng)敦促EPC（Engineering Procurement Construction，"EPC"）方和項(xiàng)目實(shí)際施工方確保項(xiàng)目建設(shè)的各項(xiàng)要求復(fù)合環(huán)評(píng)報(bào)告、水土保持報(bào)告、土地復(fù)合利用方案中確定的各項(xiàng)要求進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)建設(shè)安全生產(chǎn)和職業(yè)病防護(hù)設(shè)施。如送出線路也由開(kāi)發(fā)方建設(shè)，則開(kāi)發(fā)方也應(yīng)根據(jù)送出線路核準(zhǔn)、環(huán)評(píng)報(bào)告、水土保持報(bào)告等文件確定的要求，建設(shè)送出線路。

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此外需要注意的是，如果項(xiàng)目土地涉及耕地占用稅，開(kāi)發(fā)方實(shí)際占用土地后，即應(yīng)繳納耕地占用稅。

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項(xiàng)目建成并網(wǎng)及竣工階段，開(kāi)發(fā)方應(yīng)取得相應(yīng)的質(zhì)檢和竣工驗(yàn)收手續(xù)，包括但不限于電力工程質(zhì)量監(jiān)督站出具的質(zhì)檢文件、環(huán)保驗(yàn)收、水保驗(yàn)收、職業(yè)病防護(hù)設(shè)施驗(yàn)收、安全設(shè)施驗(yàn)收、消防驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收備案，否則項(xiàng)目公司可能會(huì)遭到行政處罰。

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根據(jù)筆者在實(shí)務(wù)中遇到的項(xiàng)目情況，地面光伏電站開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，最容易出現(xiàn)不合規(guī)情形的，有兩類問(wèn)題，一是項(xiàng)目用地，二是前期手續(xù)缺失。

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這是新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)方最為關(guān)注的問(wèn)題，也是可能對(duì)新能源項(xiàng)目造成顛覆性影響的問(wèn)題。尤其是不同地類，對(duì)于建設(shè)地面光伏項(xiàng)目存在不同的限制和要求，需要開(kāi)發(fā)方特別關(guān)注。

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(1) 基本農(nóng)田

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根據(jù)《支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)[2017]8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱"8號(hào)文"）的規(guī)定，"禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田。"故基本農(nóng)田是地面光伏項(xiàng)目建設(shè)的紅線。 雖然可以通過(guò)調(diào)規(guī)等方式，將基本農(nóng)田調(diào)整出項(xiàng)目建設(shè)用地的范圍，但是其程序繁瑣，所需時(shí)間和最終結(jié)果均難以控制。因此，開(kāi)發(fā)方一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目用地可能占用基本農(nóng)田，應(yīng)提前修改項(xiàng)目選址，否則項(xiàng)目用地風(fēng)險(xiǎn)極大。

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(2) 一般農(nóng)用地

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根據(jù)"8號(hào)文"和《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱"5號(hào)文"）的規(guī)定，如地面光伏項(xiàng)目不是光伏復(fù)合型項(xiàng)目，建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理，即光伏陣列和升壓站用地均需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，方可實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。

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根據(jù)"8號(hào)文"的規(guī)定，"光伏復(fù)合項(xiàng)目用地中按農(nóng)用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)"。因此，屬于光伏復(fù)合項(xiàng)目的地面光伏項(xiàng)目，可以通過(guò)租賃的方式取得光伏陣列用地，而無(wú)需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，但升壓站、箱變、樁基等永久占地部分，仍需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方可建設(shè)。

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鑒于地面光伏項(xiàng)目占地面積較大，將農(nóng)用地全面積轉(zhuǎn)為建設(shè)用地往往比較困難，故開(kāi)發(fā)方在選址時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)將占用農(nóng)用地的，應(yīng)以光伏復(fù)合項(xiàng)目的方式進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

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(3) 未利用地

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根據(jù)"5號(hào)文"的規(guī)定，"光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門(mén)備案；對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。"

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根據(jù)"8號(hào)文"的規(guī)定，光伏發(fā)電站項(xiàng)目用地中按未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

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在地面光伏項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，光伏陣列用地，除樁基和箱變用地外，通常無(wú)需進(jìn)行地面硬化，或占?jí)和恋鼗蚋淖兊乇硇螒B(tài)。因此，地面光伏電站通過(guò)租賃方式取得未利用地作為光伏陣列用地是可行的。但是升壓站、箱變、樁基等永久占地部分，需要根據(jù)前述取得建筑工程施工許可證過(guò)程中的有關(guān)步驟，將土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方可進(jìn)行建設(shè)。

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(4) 林地

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根據(jù)《森林法》《森林法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目涉及林地的，則應(yīng)先行取得自然資源部門(mén)（林業(yè)）核發(fā)的使用林地審核同意書(shū)，之后再向國(guó)土部門(mén)提出用地申請(qǐng)。未辦理林地批復(fù)則擅自占用林地的，不僅可能遭受行政處罰，還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任。

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根據(jù)《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)，以下簡(jiǎn)稱"153號(hào)文"），"光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地"。此外，"對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用"林光互補(bǔ)"用地模式，"林光互補(bǔ)"模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)"。"采用"林光互補(bǔ)"用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用林地。"

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根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于需占用林地的項(xiàng)目，如無(wú)法采用"林光互補(bǔ)"模式，則全面積轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實(shí)踐中林地全面積轉(zhuǎn)建設(shè)用地的難度往往較大。因此，開(kāi)發(fā)方在選址時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)將占用林地的，應(yīng)以"林光互補(bǔ)"的方式進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，或者在項(xiàng)目設(shè)計(jì)的過(guò)程中，繞開(kāi)林地。

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(5) 草原

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與林地類似，根據(jù)《草原法》《草原征占用審核審批管理規(guī)范》等相關(guān)規(guī)定，開(kāi)發(fā)方應(yīng)先行經(jīng)過(guò)草原行政主管部門(mén)審核，并取得審核同意書(shū)，之后再向國(guó)土部門(mén)提出用地申請(qǐng)，否則可能遭受行政處罰，還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任。

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不同于林地，對(duì)于光伏陣列占用草原的情況，并無(wú)類似153號(hào)文的明確規(guī)定，但根據(jù)筆者的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)方應(yīng)對(duì)占用草原辦理草原征占用審核手續(xù)，否則可能導(dǎo)致合規(guī)性的瑕疵。

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(6) 其他特殊地類

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根據(jù)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，"建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地，經(jīng)批準(zhǔn)確需征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位應(yīng)當(dāng)按照‘先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡’的原則，依法辦理相關(guān)手續(xù)。"實(shí)踐中，如何進(jìn)行"先補(bǔ)后占；占補(bǔ)平衡"，各地缺少的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度。故涉及濕地的項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)方應(yīng)與當(dāng)?shù)氐臐竦刂鞴懿块T(mén)提前溝通，尋找適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑，否則應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目選址。

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根據(jù)"153號(hào)文"的規(guī)定，"各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園(含同類型國(guó)家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，為光伏電站禁止建設(shè)區(qū)域"。

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針對(duì)敏感的特殊地類，開(kāi)發(fā)方與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)提前溝通，論證項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)和障礙，合理設(shè)置應(yīng)對(duì)方案。

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新能源項(xiàng)目前期手續(xù)中的部分手續(xù)與土地問(wèn)題也密切相關(guān)，如使用林地的審核文件、使用草原的審核文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證。如果土地的合規(guī)性可以得到保障，則前期手續(xù)中土地相關(guān)手續(xù)的取得出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性障礙的概率也將大大降低。

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除與土地相關(guān)的手續(xù)外，還有部分重要前期手續(xù)的缺失可能對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)造成重大影響。

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(1) 環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)

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根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，可能遭到責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，責(zé)令恢復(fù)原狀等行政處罰。因此，開(kāi)發(fā)方未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)而擅自開(kāi)工建設(shè)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目被拆除。

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此外需要注意的是，110KV以上升壓站需要進(jìn)行電磁環(huán)境影響評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，部分項(xiàng)目雖然完成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)并取得批復(fù)，但是該環(huán)境影響評(píng)價(jià)中并未包括關(guān)于升壓站電磁環(huán)境影響評(píng)價(jià)，也未就升壓站單獨(dú)進(jìn)行電磁環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)存在瑕疵。

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(2) 水土保持方案批復(fù)

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根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開(kāi)工建設(shè)的，可能遭到責(zé)令停止違法行為，罰款等行政處罰。因此，開(kāi)發(fā)方未取得水土保持方案批復(fù)而擅自開(kāi)工建設(shè)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目的停工停產(chǎn)。

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(3) 洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告批復(fù)

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根據(jù)《防洪法》，"在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就洪水對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪可能產(chǎn)生的影響作出評(píng)價(jià)，編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，提出防御措施。洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告未經(jīng)有關(guān)水行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。"在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目，未編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告或者洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告未經(jīng)審查批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)的，可能遭到責(zé)令限期改正、罰款等行政處罰。因此，對(duì)于需要辦理洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)及時(shí)完成洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告并取得批復(fù)，否則項(xiàng)目建設(shè)可能受到阻礙。

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隨著"雙碳"戰(zhàn)略的深入貫徹，光伏、風(fēng)電等新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模將日漸擴(kuò)大，而新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中的合規(guī)性關(guān)乎新能源項(xiàng)目的成敗存亡，對(duì)于新能源項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營(yíng)和收益都有著重大影響。因此，開(kāi)發(fā)方在新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)重大合規(guī)問(wèn)題，盡早排查合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，妥善設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)方案，落實(shí)各項(xiàng)合規(guī)手續(xù)，確保項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中的合規(guī)性，為新能源項(xiàng)目的長(zhǎng)期健康發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。