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當?shù)貢r間2022年1月24日，美國國土安全部（The U.S. Department of Homeland Security ）代表美國強迫勞動執(zhí)法處（Forced Labor Enforcement Task Force，“FLETF"）發(fā)布通知，針對防止從中國特別是新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡稱“新疆地區(qū)"）進口所謂強迫勞動產(chǎn)品的措施向公眾征求意見；提交相關(guān)評議的截止期為2022年3月10日。該通知距美國總統(tǒng)拜登正式簽署所謂《維吾爾族強迫勞動預(yù)防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, 以下簡稱“UFLPA"）已整整一個月。UFLPA無端指責我國存在針對所謂壓迫少數(shù)民族的侵犯人權(quán)和強迫勞動行為，要求美國政府利用現(xiàn)有權(quán)利對我國采取簽證、金融制裁、實施出口限制以及進口管制等措施。該法律將相關(guān)措施歸納為三項：一是“以可反駁推定原則禁止進口涉疆產(chǎn)品"（Section 3）；二是通過外交施壓處理（Section 4）；三是采取制裁措施（Section 5）。

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該法律針對涉疆產(chǎn)品還制定了相關(guān)的執(zhí)法策略，要求針對涉疆產(chǎn)品設(shè)立：

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1) 新疆地區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)的實體清單

2) 與新疆維吾爾自治區(qū)政府合作招募、轉(zhuǎn)運、接收少數(shù)民族前往新疆地區(qū)以外工作的實體清單

3) 前兩組實體所生產(chǎn)的產(chǎn)品清單

4) 出口前述產(chǎn)品的實體清單

5) 使用強迫勞動的設(shè)施和實體清單

6) 識別其他設(shè)施和實體的方案

7) 針對每種情況的執(zhí)法計劃

8) 高優(yōu)先級的產(chǎn)業(yè)部門清單

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其中，點名將棉花、番茄和多晶硅制品列入高優(yōu)先級產(chǎn)業(yè)部門清單。

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此外，該項法律規(guī)定了八年的“日落"期限，也就是說該項法律生效后，前述三項措施應(yīng)在八年后終止。除非美國總統(tǒng)在此期間向美國國會提交中國已經(jīng)結(jié)束所謂大規(guī)模拘留、強迫勞動和任何其他嚴重違法行為的決定。

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進口方面，美國海關(guān)和邊境保護局（U.S. Customs and Border Protection, 以下簡稱“CBP"）的執(zhí)法依據(jù)是《1930年關(guān)稅法》第307節(jié)（section 307 of the Tariff Act of 1930 19 U.S.C. 1307，以下簡稱“307條款"）。根據(jù)該條法律的規(guī)定，在外國全部或部分通過受刑事懲罰的罪犯勞動（convict labor）、強迫勞動（forced labor）或者契約勞動（indentured labor）開采、生產(chǎn)或制造的一切貨物、產(chǎn)品、物品、商品（以下統(tǒng)稱“貨物"或“產(chǎn)品"）均無權(quán)進入美國任何港口并禁止進口。

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據(jù)了解，UFLPA簽署以來，美國部分口岸海關(guān)已經(jīng)扣留了上千個來自中國的集裝箱，其中涉及大量光伏產(chǎn)品。

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除了307條款，美國聯(lián)邦法規(guī)第19章海關(guān)關(guān)稅第12.42-12.45部分（C.F.R. Title 19 Customs Duties Part 12.42-Part 12.45，以下簡稱“19 CFR §Part 12.42-Part 12.45）針對強迫勞動產(chǎn)品的進口執(zhí)法也做了專門的規(guī)定。

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根據(jù)該項法規(guī) ，CBP可以依職權(quán)或者CBP以外其他人的申請，經(jīng)口岸海關(guān)負責人和CBP負責人逐級審查后，通知口岸海關(guān)的負責人簽發(fā)裁定（Finding），確定是否允許相關(guān)貨物進口。盡管美國對CBP做出裁定的程序作了詳盡的規(guī)定，但是我們不難發(fā)現(xiàn)存在如下問題：

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如前所述，CBP啟動調(diào)查的前提是依職權(quán)提出或者依據(jù)外部人員的申請，外部人員的申請實際上可以理解為一種舉報。但無論在哪種情況下，申請的標準都相對較低。只要有理由認為進口產(chǎn)品屬于307條款所規(guī)定的監(jiān)獄勞動、強迫勞動或契約勞動的范圍，就可以向CBP負責人報告，而提交的材料僅僅包括：

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第一，? 完整的理由陳述；

第二，? 擬進口商品的樣品或者詳細描述；

第三，? 在國外生產(chǎn)該商品的一切可獲得的相關(guān)事實。

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在調(diào)查過程中，即使沒有得出最終的結(jié)論，只要CBP的負責人有理由認為進口貨物符合307條款的規(guī)定，就可以通知口岸海關(guān)簽發(fā)暫扣令，暫時禁止放行進口貨物。而UFLPA生效后，在“可反駁推定"的原則下，CBP可以更加輕易地對中國進口產(chǎn)品簽發(fā)暫扣令。

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在UFLPA的影響下，一旦中國進口產(chǎn)品因所謂“強迫勞動"被調(diào)查或者被CBP暫扣，則需要由出口商配合進口商提交材料，證明進口貨物不是“強迫勞動"產(chǎn)品。19 CFR § part 12.43.a對證據(jù)要求作了原則性的規(guī)定。總體看來，這種證明要求較高。

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第一，? 時限較短。進口商必須在貨物進口之日起的3個月之內(nèi)提交證明材料。

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第二，? 證據(jù)材料多。進口商必須提交由出口商簽署的原產(chǎn)地證明，如果貨物是在出口國以外的其他國家生產(chǎn)的，還必須提交由貨物在該生產(chǎn)國的最后一個所有人或者銷售者簽署的原產(chǎn)地證明。這里需要說明的是，進口商應(yīng)當使用19 CFR § part 12.43.a所規(guī)定的原產(chǎn)地證明，CBP不接受所謂標準格式的原產(chǎn)地證明，我們理解是指各國海關(guān)因原產(chǎn)地執(zhí)法而使用的傳統(tǒng)格式的原產(chǎn)地證明文件。

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此外，進口商還必須提交關(guān)于貨物的詳細說明，以及進口商已盡最大努力進行調(diào)查的證明。關(guān)于貨物的說明至少應(yīng)當包括：進口貨物來源，進口貨物組成部分的來源，進口貨物以及其組成部分所使用的勞動的情況。

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除了該原則性的規(guī)定，CBP在新疆棉花、番茄以及硅基產(chǎn)品被實施暫扣令的常見問答中指出，應(yīng)當對進口貨物的生產(chǎn)和供應(yīng)鏈進行穿透追溯式盡職調(diào)查。例如棉制品要從最終產(chǎn)品一直追溯到棉花，番茄制品則需要追溯到番茄種子。其中涉及的證明材料至少應(yīng)當包括：

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1) 進口貨物供應(yīng)商關(guān)于進口產(chǎn)品的來源和成分的宣誓聲明。?

2) 相關(guān)商業(yè)單據(jù)：

• 采購訂單、發(fā)票和付款證明；

• 進口貨物的生產(chǎn)步驟和生產(chǎn)記錄；

• 運輸?shù)南嚓P(guān)文件；

• 生產(chǎn)進程日報；

• 為進口貨物提供原材料的實體清單；

• 任何其他的必要相關(guān)信息。

3) 有關(guān)進口商反強迫勞動合規(guī)計劃的證據(jù)

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實務(wù)中，CBP審查中國公司證據(jù)材料的標準非常高，任何所謂的“不符點"都會導(dǎo)致證明材料不達標。比如，在中國某服裝企業(yè)提交的材料中，CBP以對員工的抽樣人數(shù)比例偏低，員工身份證復(fù)印件不清晰，對員工個人信息的核實不完整為由拒絕了該公司提交的所有材料，認定公司存在強迫勞動。除了證據(jù)上的苛責，不排除CBP帶有一定的傾向，例如，歐洲某生產(chǎn)商將產(chǎn)品的包裝工序外包給某監(jiān)獄由服刑人員完成，而CBP在審查后認為該等“包裝工序"尚未達到“制造"的程度，認定其不屬于強迫勞動產(chǎn)品。兩相比較，高下立現(xiàn)。據(jù)了解，目前美國進口商提交的涉及中國光伏行業(yè)的申請均未獲得批準。

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進口貨物被暫扣以后，CBP會視不同的情況做出相應(yīng)的處置。如果在到港后三個月內(nèi)無法提交適格證明材料，進口商可以選擇將貨物退運出境或者主動放棄；如果CBP做出存在強迫勞動的肯定性裁定，則進口貨物將被沒收；只有CBP做出不存在強迫勞動的否定性裁定，進口貨物才會被放行。

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美國政府無端禁止中國涉疆產(chǎn)品進口，中國企業(yè)應(yīng)當深入研究包括《維吾爾族強迫勞動預(yù)防法》《1930年關(guān)稅法》在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)以及美國立法、司法和行政部門所采取的具體措施，分析可能對企業(yè)生產(chǎn)和出口帶來的影響。美國國土安全部本次征詢公眾意見，列出了18個方面的問題，主要關(guān)注美國的執(zhí)法落地措施。中國企業(yè)應(yīng)聯(lián)合美國商業(yè)合作伙伴依法利用一切可能的機會有針對性地提出評議和反駁，盡量減輕措施對出口的負面影響。特別是關(guān)于美國對所謂強迫勞動問題的認定，以及進口環(huán)節(jié)提交材料的證明標準等。

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根據(jù)《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱“《數(shù)據(jù)安全法》"）第三十六條的規(guī)定，中華人民共和國主管機關(guān)根據(jù)有關(guān)法律和中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國司法或者執(zhí)法機構(gòu)關(guān)于提供數(shù)據(jù)的請求。非經(jīng)中華人民共和國主管機關(guān)批準，境內(nèi)的組織、個人不得向外國司法或者執(zhí)法機構(gòu)提供存儲于中華人民共和國境內(nèi)的數(shù)據(jù)。

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而該法對“數(shù)據(jù)"的解釋為：任何以電子或者其他方式對信息的記錄。

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按照CBP的要求，證明材料需要詳細說明原料、部件的供應(yīng)商的名稱、地址，地圖、生產(chǎn)流程、生產(chǎn)報表，甚至需要提交大量員工的個人信息。非經(jīng)國家有關(guān)部門批準擅自提供將涉嫌違反《數(shù)據(jù)安全法》的相關(guān)規(guī)定。

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對于已經(jīng)被CBP查扣的進口貨物可能面臨幾重問題，一是長期在港口倉儲會產(chǎn)生大量額外費用；二是延期交付面臨違約責任；三是目前國際海運價格不穩(wěn)定。中國企業(yè)可以在充分核算成本的基礎(chǔ)上選擇退運，放棄貨物或者提交抗辯材料。

對于向美國出口的在途貨物，可以優(yōu)先安排中轉(zhuǎn)至第三地，確保不被查扣。

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考慮到美國目前對我涉疆產(chǎn)品采取不公正待遇的長期性和復(fù)雜性，建議中國企業(yè)適時調(diào)整供應(yīng)鏈，充分運用我國的“加工貿(mào)易"政策以及綜合保稅區(qū)的各項功能，建立符合中國法律、尊重行業(yè)規(guī)律以及滿足市場需求的國內(nèi)外“雙循環(huán)"供應(yīng)鏈體系。