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首先，在分享各地7號文帶給我的驚喜前，我們有必要對于實現(xiàn)驚喜的奠基人——自然資規(guī)﹝2019﹞7號文進行簡要的梳理和回顧。唯有如此，才能更加體會到這份驚喜的來之不易和重大意義。

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讓我們把時針撥回到2019年的跨年夜，就在這一天，自然資源部為礦圈奉上大禮，出臺了著名的自然資規(guī)﹝2019﹞7號《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》。該意見對于建立礦業(yè)權全面競爭性出讓體制、嚴格限制協(xié)議出讓、積極推進"凈礦"出讓、明確各級行政機關礦業(yè)權出讓權限、調整探礦權期限、改革礦產資源儲量登記、評審備案制度等方面作出了諸多超越現(xiàn)行《礦產資源法》和礦政管理體制的規(guī)定。

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可以說，自然資規(guī)﹝2019﹞7號文是新礦法還在"持續(xù)攻堅克難"的情況下，為適應新時代礦政管理新思維，尋求礦業(yè)權用益物權屬性與行政權屬性有機平衡，進而實現(xiàn)礦業(yè)生態(tài)良性發(fā)展的重要嘗試。它是礦政管理體制改革的序章，更是礦法通往新時代的船票。

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介紹完相關背景，讓我們正式進入這篇文章的主題，聊聊那些散見于各地7號文中的驚喜。

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在涉礦行政復議及行政訴訟中，有一類案件是復議機關及法院在審理時都會感到為難或常常出現(xiàn)爭議的事項，即礦業(yè)權出讓登記權限的確認問題。我國礦業(yè)權出讓權限實行四級管理制，分別為自然資源部、省級自然資源主管部門、市級自然資源主管部門和縣級自然資源主管部門。其中，部本級和省級自然資源主管部門層面就審批權限問題基本上不會發(fā)生爭議或糾紛，但在市、縣兩級，則會因出讓權限是否下放，如何下放，以及能否下放等問題而發(fā)生許多爭議案件。且在許多案件中，縣級自然資源主管部門往往都是在沒有任何授權或委托的情況下即越權出讓礦業(yè)權，而一旦發(fā)生爭議訴諸復議或訴訟，市級自然資源主管部門又往往出于各種原因而選擇對縣級自然資源主管部門的頒證行為予以追認，明確已將出讓權限進行下放。該種行為不僅導致了出讓權限本身管理的混亂，更使得復議機關及法院無法在法律法規(guī)的評價體系內對該問題做出客觀評價。

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然后，令人感到無比欣慰的是，已經有許多省級自然資源主管部門意識到該問題的嚴重性和嚴肅性，并在本次地方版7號文中明確做出了禁止市級自然資源主管部門下放出讓權限的規(guī)定，如：

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《安徽省自然資源廳關于貫徹落實礦產資源管理改革若干事項的實施意見》（皖自然資規(guī)〔2020〕5號）第一條第一項規(guī)定："市自然資源主管部門不得將本級出讓登記權限下放縣（市、區(qū)）自然資源主管部門，跨行政區(qū)域的礦業(yè)權登記權限由上一級自然資源主管部門指定。"

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《山東省自然資源廳關于推進礦產資源管理改革若干事項的通知》（魯自然資規(guī)〔2020〕2號）第一條規(guī)定："市級自然資源主管部門不得將本級出讓登記權限下放縣級。"

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《河南省自然資源廳關于進一步推進礦產資源管理改革有關事項的通知》（豫自然資規(guī)〔2020〕4號）第一條第二項規(guī)定："省轄市自然資源主管部門負責部、省及縣級自然資源主管部門負責之外礦產的探礦權采礦權出讓登記工作，且不得授權和下放給縣級自然資源主管部門。"

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除上述地區(qū)外，貴州、甘肅等地亦對于禁止出讓權限下放做出明確規(guī)定，受限于文章篇幅，不再詳細列舉。但相比于此，除極個別省份明確規(guī)定出讓權限可下放外，更多地區(qū)則是采用"莫言"的立法方式，對于能否下放出讓權限不予規(guī)定。對此，筆者在權衡利弊及從解決現(xiàn)實問題的角度出發(fā)，比較認同應嚴格限制市級自然資源主管部門下放礦權出讓權限的做法，并呼吁能有越來越多的地區(qū)接受這種觀點和管理模式。

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伴隨著自然資源有償使用制度改革、礦業(yè)權權益金制度改革、自然資規(guī)﹝2019﹞7號等文件的頒布和實施，協(xié)議出讓被嚴格限制在"稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目"和"已設采礦權需要利用原有生產系統(tǒng)進一步勘查開采其深部或上部同類礦產（《礦產資源分類細目》中普通建筑用砂石土類礦產除外）"這兩種情形的范圍內。但事實上，還有一種情形是在實踐過程中普遍存在且必須予以解決的問題，即同一采礦權人的不同礦山之間無法單獨設立礦業(yè)權的邊角、夾縫資源權益能否以招、拍、掛方式進行出讓？

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對此問題，筆者認為，鑒于邊角、夾縫資源權益已無法單獨設置礦業(yè)權，故自然資源主管部門亦無法以礦業(yè)權的名義對外進行招、拍、掛。因此，該邊角、夾縫資源權益如想完成出讓，就必須附著于合法有效的礦業(yè)權上而被該礦權吸收。而形成該邊角、夾縫資源的不同礦山的同一采礦權人便成為了唯一的選擇。行政機關要么選擇協(xié)議出讓給該采礦權人，要么就只能接受礦產資源閑置、浪費的結局。

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顯然，我們一些地區(qū)的自然資源主管部門在實踐過程中也遇到了上述問題，并極具魄力的在協(xié)議出讓情形被嚴格限定的當下，出于解決問題和貫徹我國高效、集約利用礦產資源的根本原則，在地方版7號文作出了如下規(guī)定：

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《山東省自然資源廳關于推進礦產資源管理改革若干事項的通知》（魯自然資規(guī)〔2020〕2號）第二條規(guī)定："除《意見》規(guī)定的協(xié)議出讓情形外，同一采礦權人實施整合、利用不宜單獨設立礦業(yè)權的夾縫資源，整合方案經專家論證和所在地縣級人民政府同意后，可以協(xié)議方式出讓，并根據整合范圍簽訂出讓合同、處置出讓收益。"

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寧夏回族自治區(qū)自然資源廳《關于印發(fā)<關于貫徹落實自然資源部推進礦產資源管理改革意見的若干政策>的通知》（寧自然資規(guī)發(fā)〔2020〕4號）第一條第一項規(guī)定："（一）除協(xié)議出讓外，其他礦業(yè)權一律采取招標、拍賣、掛牌方式公開出讓（以下簡稱競爭性出讓）。屬于下列情形的，可以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權：1.稀土、放射性礦產勘查開采項目或國務院批準的重點建設項目；2.已設采礦權需要利用原有生產系統(tǒng)進一步勘查開采其深部或上部同類礦產（《礦產資源分類細目》中普通建筑用砂石土類礦產除外）的；3.同一采礦權人的不同礦山之間不可單獨設立礦業(yè)權的夾縫資源。"

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與此同時，筆者還注意到，內蒙古自治區(qū)對于邊角、夾縫資源權益的處理亦提出了對策，根據《內蒙古自治區(qū)自然資源廳關于貫徹落實礦產資源管理改革若干事項的實施意見（試行）》（內自然資規(guī)〔2020〕5號）第二條第七項的規(guī)定："符合礦業(yè)權設置區(qū)劃要求，已設非油氣礦業(yè)權周邊不宜單獨設置礦業(yè)權的邊角資源，通過市場方式出讓。相鄰礦業(yè)權以外的其它企業(yè)競得的，需與周邊相鄰礦業(yè)權或與礦業(yè)權設置區(qū)劃確定的相鄰企業(yè)整合勘查開采。"就此種處理方式，筆者認為，這是內蒙古在嚴格遵守協(xié)議出讓適用范圍基礎上的變通處理。這種心情筆者是理解的，但呈如上文所述，不宜單獨設置礦業(yè)權的邊角資源權益是無法作為合法權益類型而進行市場交易的。因此，該種方式仍存在法律層面上的障礙和壁壘。

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但不管怎樣，筆者還是要為山東、寧夏和內蒙古點贊，贊肯他們可以認真思考邊角、夾縫資源權益的處理問題，贊肯他們可以在協(xié)議出讓被嚴格限制的當下，突破現(xiàn)有規(guī)定，為進一步完善礦業(yè)權出讓管理體制做出了有益補充。

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根據《礦產資源法》（修訂草案）的核心立法原則，未來對于礦業(yè)權的管理要參照不動產模式，逐步弱化礦業(yè)權行政許可的審批屬性，更進一步強化礦業(yè)權作為用益物權的民事權益登記屬性，即礦政管理模式要由"出讓+審批"制逐漸調整過渡為"出讓+登記"制。

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從目前來看，貴州、重慶、河南對該原則的理解和落實已經走在了前面，可為未來的逐步推廣和實施貢獻寶貴的實踐經驗。

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《貴州省自然資源廳關于深入推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》第二條第四項規(guī)定："建立礦業(yè)權登記制度。將礦業(yè)權審批登記制改革為礦業(yè)權出讓合同約定登記制，礦業(yè)權人與權限內自然資源主管部門簽訂礦業(yè)權出讓合同，按規(guī)定繳納（處置）礦業(yè)權出讓收益（價款）后，即可登記頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證。"第六項規(guī)定："取消劃定礦區(qū)范圍審批事項。礦業(yè)權招拍掛出讓、協(xié)議出讓、探礦權轉采礦權、擴大礦區(qū)范圍等，不再受理、審批劃定礦區(qū)范圍事項。礦區(qū)范圍在簽訂的礦業(yè)權出讓合同中約定。"第七項規(guī)定："‘三合一’方案不再作為申辦采礦許可證的前置條件。采礦權人應在約定時間內完成‘三合一’方案編制并通過評審?！弦弧桨钢辉u審不備案，由具有資格的評審機構將通過評審且公示無異議的‘三合一’方案、專家評審意見送權限內發(fā)證機關和礦山所在地自然資源主管部門備查。"

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《重慶市規(guī)劃自然資源局關于貫徹實施<自然資源部推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）>的意見》（渝規(guī)資規(guī)范〔2020〕6號）第十條規(guī)定："簡化礦業(yè)權申請要件。不再將礦業(yè)權申請人資質證明材料、勘查實施方案和評審意見書、開發(fā)利用方案和專家審查意見、環(huán)境影響評價報告及環(huán)保部門批復文件、礦產資源儲量登記書、閉坑地質報告、地質資料匯交憑證等作為礦業(yè)權申請登記要件；簡化探轉采登記程序。探礦權轉采礦權劃定礦區(qū)范圍審批程序與采礦權新立登記程序合并，不再辦理劃定礦區(qū)范圍審批。簽訂采礦權出讓合同后，申請人按照采礦權新立登記提交要件，直接辦理采礦權新立登記。"

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《河南省自然資源廳關于進一步推進礦產資源管理改革有關事項的通知》（豫自然資規(guī)〔2020〕4號）第三條第九項規(guī)定："競得人申請辦理采礦權登記，相關要件暫時無法提供時，可由企業(yè)做出承諾，登記機關容缺辦理采礦權登記手續(xù)"；第十項規(guī)定："取消采礦權劃定礦區(qū)范圍事項。將采礦權劃定礦區(qū)范圍事項并入采礦權新立登記事項一并辦理，不再單獨申請批復劃定礦區(qū)范圍。已批準的有預留期限的劃定礦區(qū)范圍批復，預留期到期后，無需辦理預留期限延續(xù)，其預留期順延至采礦權新立登記為止。"

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依據上述規(guī)定可以看出，在《礦產資源法》（修訂草案）及自然資規(guī)﹝2019﹞7號文相繼出臺后，各地自然資源主管部門都在探索新時代下礦政管理體制的"內核"究竟是什么。筆者認為，是行政機關行使行政許可權同《民法典》對于物權登記及物權保護兩者之間的平衡與兼容。因此，當我看到"行政機關可容缺辦理采礦權登記""將礦業(yè)權審批登記制改革為礦業(yè)權出讓合同約定登記制""取消劃定礦區(qū)范圍審批事項""三合一方案不再作為申辦采礦許可證的前置條件"等體現(xiàn)行政許可權對用益物權的保護和尊重的時候，我知道，礦政管理新時代真的要到來了，我們的礦政管理機關終于開始嘗試慢慢放手，嘗試相信"相信的力量"。

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《貴州省自然資源廳關于深入推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》第二條第九項規(guī)定："改進礦業(yè)權出讓收益（價款）計算方式。適用以計算方式確定礦業(yè)權出讓收益（價款）的，礦業(yè)權出讓收益（價款）計算不再與‘三合一’方案確定的礦山服務年限掛鉤，計算方式改進為：礦業(yè)權出讓收益（價款）=市場基準價×擬動用資源儲量。擬動用資源儲量=推薦生產規(guī)?！涟l(fā)證年限×1.5（備用系數(shù)）。擬動用資源儲量大于等于評審備案總資源儲量的，擬動用資源儲量即為評審備案的總資源儲量；擬動用資源儲量小于評審備案總資源儲量的，未計算礦業(yè)權出讓收益（價款）的資源儲量，待采礦權延續(xù)登記時再行計算。"

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根據《礦業(yè)權出讓收益評估應用指南（試行）》第11.2條的規(guī)定："按照相應的評估方法和模型，估算評估計算年限內333以上類型全部資源儲量的評估值，并計算其單位資源儲量價值；根據礦業(yè)權范圍內全部評估利用資源儲量（含預測的資源量）及地質風險系數(shù)，估算出資源儲量對應的礦業(yè)權出讓收益評估值"可知，目前礦業(yè)權出讓收益是根據礦山全生命周期的所有儲量計算得出的，這就意味著對于許多礦山服務年限超過30年的大型礦山采礦權人來說，其取得的采礦權證最長只有30年，但卻已經支付了60年、70年、80年乃至100年的出讓收益，這種"提前收費"模式不僅大大增加了采礦權人的經濟壓力和不確定感（對于采礦權證到期后能否延續(xù)的不確定），更不符合我國關于構建礦產資源行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本方針和原則。

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因此，當筆者看到貴州省的上述規(guī)定時，從心底迸發(fā)出的喜悅感讓我們近乎不敢相信眼前的字是真實存在的：出讓收益同服務年限脫鉤，而同發(fā)證期限掛鉤。這樣的規(guī)定，理性而溫存。愿在不久的將來，出讓收益制度不再那么擰巴，不再成為礦業(yè)權人那一聲"沉重的嘆息"。

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