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從文件性質(zhì)來看，《意見》屬于由中共中央、國務院頒布的黨內(nèi)法規(guī)制度，是國家在特殊時期出臺的有關市場體系頂層設計的綱領性文件，具有深刻的國際國內(nèi)背景：

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就國際環(huán)境而言，當前正值世界百年未有之大變局，隨著全球化進程演進，逆全球化趨勢反復以及日益緊張的地緣政治博弈等各類因素的綜合作用，國際政治經(jīng)濟局勢呈現(xiàn)出錯綜復雜的態(tài)勢，且新冠肺炎疫情的爆發(fā)更是加劇了國際局勢的復雜性和不確定性。為應對這一時代挑戰(zhàn)，我國堅持正本清源，保持定力，穩(wěn)中求進，《意見》提出全面穩(wěn)固國內(nèi)經(jīng)濟體系的循環(huán)暢通，"加快建設全國統(tǒng)一大市場"。這一舉措旨在有效抵御因外部不確定性所帶來的系統(tǒng)性風險，同時吸引全球優(yōu)質(zhì)資源加速向我國匯聚，強化我國在全球治理體系中的影響力和競爭優(yōu)勢。

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環(huán)顧國內(nèi)環(huán)境，我國社會主義市場經(jīng)濟也已發(fā)展到一個新的階段，伴隨著國內(nèi)市場的規(guī)模躍升、消費結(jié)構(gòu)升級，我國市場體系中長期存在的制度規(guī)則不統(tǒng)一、要素資源流動不順暢、個別地方保護和市場分割嚴重等突出問題已經(jīng)成為市場體系進一步高質(zhì)量、高標準發(fā)展的阻礙和痛點。為此，《意見》提出堅持問題導向，打通前述生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)的堵點和藩籬，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建設全國性的統(tǒng)一大市場，成為了社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展由大到強、要素市場化配置不斷優(yōu)化的必要舉措，具有變革性的深刻意義。

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《意見》從不同維度明確了推進統(tǒng)一大市場建設的基本邏輯和具體路徑，包括：以市場基礎制度規(guī)則統(tǒng)一為基礎，以高標準聯(lián)通的市場設施為支撐，以打造統(tǒng)一的要素和資源市場、推進商品和服務市場統(tǒng)一為重點，以公平統(tǒng)一的市場監(jiān)管為保障，建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。

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正所謂"規(guī)則先行"，只有統(tǒng)一了市場運作的基礎制度，各項政策和舉措才能切實落地并實現(xiàn)高效協(xié)同。為此，《意見》從產(chǎn)權保護、市場準入、公平競爭和社會信用四個底層基礎制度入手，為建設全國統(tǒng)一大市場奠定堅實的基礎。其中，產(chǎn)權制度強調(diào)對各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權的平等保護，維護市場主體的合法權益；市場準入制度設定統(tǒng)一標準，向市場主體平等發(fā)放參與競爭的入場券；公平競爭制度是市場運作的"核心游戲規(guī)則"，通過反壟斷、反不正當競爭以及相應的審查制度，確保良性競爭市場可持續(xù)發(fā)展；社會信用制度的建設則是市場發(fā)展提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，能有效倒逼市場主體誠實守信、合法經(jīng)營。

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完善的市場設施是統(tǒng)一大市場的基礎保障，《意見》分別從物流網(wǎng)絡、信息交互渠道以及交易平臺三個維度對市場設施的搭建提出了要求。其中，綜合性的現(xiàn)代流通網(wǎng)絡確保了市場資源配置的效率，統(tǒng)一且完善的市場信息渠道為市場主體互聯(lián)互通提供了便利條件，交易平臺的搭建有利于資源的有效整合、高效配置和協(xié)同共享。

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促進市場經(jīng)濟發(fā)展的活力，核心在于生產(chǎn)要素資源的順暢流動和高效配置，破除阻礙要素資源自主有序流動的體制機制障礙?！兑庖姟肪劢雇恋睾蛣趧恿κ袌觥①Y本市場、技術和數(shù)據(jù)市場、能源市場以及生態(tài)環(huán)境市場，分別對各領域如何建設統(tǒng)一市場提出了方案，指明了方向。特別是加快培育新興的數(shù)據(jù)要素市場，建立完善基礎制度和標準規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源的自由流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用，已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)的普遍共識。未來，數(shù)據(jù)要素資源的高效配置和利用將為經(jīng)濟發(fā)展帶來持續(xù)性的效益提升。

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《意見》中強調(diào)了質(zhì)量標準和認證體系在統(tǒng)一大市場建設中的意義和作用，通過完善商品和服務市場的標準體系，特別是在新趨勢、新業(yè)態(tài)領域建立起完善的現(xiàn)代化標準和計量體系，能夠有效推動國內(nèi)商品和服務標準不斷向國際接軌，促進內(nèi)外經(jīng)濟循環(huán)的有效對接，也能切實提升在重點民生領域消費服務以及權益保護的質(zhì)量和效果。

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穩(wěn)定且可預期的監(jiān)管是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展所必要的政策環(huán)境，對于維護市場秩序的穩(wěn)定意義重大。為此，《意見》在健全統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、全面提升市場監(jiān)管能力三個方面作出安排，擬通過規(guī)范執(zhí)法行為、統(tǒng)一執(zhí)法標準和程序、減少自由裁量、強化聯(lián)動合作、創(chuàng)新監(jiān)管模式等具體措施，落實監(jiān)管要求，提升監(jiān)管效果，為統(tǒng)一大市場提供監(jiān)管保證。

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《意見》第一項總體要求部分就率先提出了"立破并舉"的方針，要求在建立統(tǒng)一大市場所配套的制度、規(guī)則和體系的同時，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環(huán)。同時，《意見》第七項進一步明確破除阻礙和藩籬的具體措施，包括強化反壟斷、強化對不正當競爭行為的治理，規(guī)范和減少不必要的市場干預，破除行業(yè)和區(qū)域存在的顯性和隱形的壁壘等具體措施，以實現(xiàn)統(tǒng)一大市場的穩(wěn)定發(fā)展大局、維護良好的競爭環(huán)境的政策目標。

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《意見》作為極具智慧的頂層設計綱領性文件，覆蓋范圍之全面，改革措施之深刻，本文萬不足以述備。囿于篇幅所限，以下謹嘗試選取"市場準入制度""公平競爭制度"以及"培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場"三個角度進行切入，對其在法律視角下的規(guī)則要點進行簡要分析。

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市場準入制度，顧名思義，就是規(guī)范市場主體能否進入或參與到某個行業(yè)、領域以及業(yè)務的相關制度。我國采取市場準入的負面清單制度，通過對某些行業(yè)、領域以及業(yè)務作出特殊安排，允許市場主體依法平等地進入或參與其他未禁止的行業(yè)、領域以及業(yè)務，也即"非禁即入"。這一市場準入制度的貫徹落實能夠有效確保對各類市場主體實現(xiàn)一視同仁，做到市場規(guī)則、權利和機會的平等，有利于激活市場主體創(chuàng)新和活力，并發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

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事實上，實行市場準入負面清單制度的意見早在2013年中共中央發(fā)布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就有所體現(xiàn)。2015年，國務院在貫徹全面深化改革決策部署的過程中將該制度落到實處，并于2016年3月初步制定了《市場準入負面清單草案（試點版）》，在天津、上海、福建、廣東四省市先行展開試點。2017年，試點范圍擴大到15個省市。在認真總結(jié)之前試點經(jīng)驗的基礎上，國家發(fā)改委、商務部于2018年底正式發(fā)布《市場準入負面清單（2018年版）》，這標志著我國開始步入全面實施市場準入負面清單制度的新階段。此后，該清單每年都會進行優(yōu)化和動態(tài)調(diào)整。

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2022年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了最新的《市場準入負面清單（2022年版）》（以下簡稱"2022年版《清單》"），其中列有禁止準入事項6項，許可準入事項111項，共計117項。與此前發(fā)布的多版清單相比，2022年版《清單》有兩個顯著特征：其一是禁止和許可準入事項以及具體管理措施的數(shù)量顯著減少，這也表明政府部門從"重事前審批"向"加強事中事后監(jiān)管"的轉(zhuǎn)變；其二是2022年版《清單》明確強調(diào)了要嚴格落實"全國一張清單"的管理要求，并禁止各地區(qū)、各部門另行制定市場準入性質(zhì)的負面清單，這也與《意見》第四項所提到的"統(tǒng)一的市場準入"與第二十五項中"破除妨礙市場主體公平準入的隱性壁壘"的政策目標相呼應。

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此外，一個值得注意的點在于，正如《意見》第五項所強調(diào)，依法開展市場主體的登記注冊工作作為市場準入制度中的一個重要環(huán)節(jié)，也需要予以重視。在此之前，各省市對于登記注冊特別是經(jīng)營范圍登記的表述存在較大的差異和參差，不利于消費者判斷市場主體是否具備合格的業(yè)務資質(zhì)。因此，建立起全國統(tǒng)一的登記注冊數(shù)據(jù)標準和企業(yè)名稱自主申報行業(yè)字詞庫，逐步實現(xiàn)經(jīng)營范圍登記的統(tǒng)一表述，具有重要意義。實踐中，廣東、湖南、北京等多省市已在《市場主體登記管理條例》及其實施細則、市場監(jiān)督管理總局編制的《經(jīng)營范圍登記規(guī)范表述目錄（試行）》以及《國務院關于深化"證照分離"改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》等法律、行政法規(guī)及監(jiān)管政策的要求下，逐步開始實施經(jīng)營范圍規(guī)范化登記，這也有利于進一步推動市場準入制度的不斷完善。

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在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，促進市場公平競爭，維護市場正常秩序一直是繞不開的話題?！兑庖姟返诹椫赋觯S護市場公平競爭，需要通過健全反壟斷法律規(guī)則體系，加快推動修改反壟斷法、反不正當競爭法，完善公平競爭審查制度等維度展開，這也是市場主體企業(yè)在業(yè)務開展過程中的合規(guī)重點。

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1. 強化反壟斷和反不正當競爭規(guī)制

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近年來我國對反壟斷和反不正當領域的監(jiān)管態(tài)勢空前嚴厲，且未來仍將不斷加碼，具體體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法三個方面。

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（1）從立法層面來說，伴隨著《平臺經(jīng)濟領域反壟斷指南》《企業(yè)境外反壟斷合規(guī)指引》《反壟斷法修正草案（征求意見稿）》以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國反不正當競爭法>若干問題的解釋》《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定（2022修訂）》等一系列維護市場秩序的反壟斷和反不正當競爭的法律法規(guī)、司法解釋以及監(jiān)管政策的出臺、落地，反壟斷和反不正當競爭領域的既有規(guī)則得到了優(yōu)化，同時對互聯(lián)網(wǎng)等涉及數(shù)據(jù)、算法、技術、平臺等的新行業(yè)、新業(yè)態(tài)領域的規(guī)制規(guī)則也逐漸臻于完善。

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（2）從執(zhí)法層面來說，日益強化的執(zhí)法監(jiān)管一方面體現(xiàn)在執(zhí)法機構(gòu)體制的完善上，例如2021年11月18日國家反壟斷局正式掛牌，將我國的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)由國家市場監(jiān)督管理總局直屬局升格為獨立掛牌單設的副部級國家局，實現(xiàn)了我國反壟斷執(zhí)法體制的重大變革；另一方面體現(xiàn)在綜合執(zhí)法活動的聯(lián)合展開，典型如2021年各部門對互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法，反壟斷局、市場監(jiān)督總局從反壟斷和反不正當競爭角度對互聯(lián)網(wǎng)平臺實施壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中、算法共謀、低于成本銷售、"二選一"等限定交易、"大數(shù)據(jù)殺熟"以及"數(shù)據(jù)爬取""搭便車"或其他利用技術手段影響用戶選擇或妨礙、破壞其他經(jīng)營者合法提供產(chǎn)品或服務的行為給予處罰和規(guī)制；同時，網(wǎng)信辦、知識產(chǎn)權局等其他行業(yè)監(jiān)管部門亦聯(lián)動從相關領域進行執(zhí)法管理，逐步建立起跨部門跨行政區(qū)域的執(zhí)法信息共享、協(xié)作聯(lián)動機制，有助于提高執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、協(xié)調(diào)性。

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（3）從司法層面來說，伴隨反壟斷和反不正當競爭案例數(shù)量的增多，法院對相關案件的裁判規(guī)則也日益清晰、明確。實踐中，最高院、各地高院紛紛出臺一批具有代表性的反壟斷和反不正當競爭典型案例[1]，在為其他法院審理相關案件提供示范性裁判規(guī)則的同時，也以"以案釋法"的方式為市場主體的經(jīng)營合規(guī)敲響了警鐘。

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需要特別注意的是，《意見》在第二十二項中首次提出了要健全"經(jīng)營者集中分類分級反壟斷審查制度"的要求。"分類分級"并不是一個全新的監(jiān)管方式，此前在互聯(lián)網(wǎng)平臺治理、數(shù)據(jù)保護等領域，也有采取"分類分級"的監(jiān)管措施。然而，《意見》將"分類分級"的概念引入經(jīng)營者集中的反壟斷審查還尚屬首次。盡管目前尚未就如何"分類分級"對經(jīng)營者集中反壟斷審查作出具體的制度安排，但至少體現(xiàn)出經(jīng)營者集中反壟斷審查工作將進一步細致化、精確化的趨勢。結(jié)合《意見》的相關規(guī)定，我們理解，金融、傳媒、科技、民生等重要領域和涉及初創(chuàng)企業(yè)、新業(yè)態(tài)、勞動密集型行業(yè)可能是未來經(jīng)營者集中反壟斷審查的重點。

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2. 貫徹落實公平競爭審查

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《意見》第六項及第二十四項將完善公平競爭審查制度作為維護市場公平競爭的重要制度保障。根據(jù)相關規(guī)定，公平競爭審查是指政府及部門在制定市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)范性文件和其他政策措施時，應當進行的評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭的審查行為。該審查涉及市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響生產(chǎn)經(jīng)營的成本和行為等多項標準，只有經(jīng)公平競爭審查認為不具有排除、限制競爭效果或者符合例外規(guī)定的法律法規(guī)和政策措施才可以實施。該審查制度實質(zhì)上是處理政府和市場的關系，防止政府對市場施加排除或限制競爭的不利影響，杜絕地方的行政壟斷。

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早在2016年6月，國務院就曾在《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》中指出，我國仍存在地方保護、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益等不符合建設全國統(tǒng)一市場和公平競爭的現(xiàn)象，并強調(diào)要充分認識到建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性，防止出臺新的排除限制競爭的政策措施，并逐步清理廢除已有的妨礙公平競爭的規(guī)定和做法。同年12月，在國務院領導下，逐步建立起公平競爭審查工作部際聯(lián)席會議制度。2020年5月，市場監(jiān)督管理總局等四部門進一步印發(fā)《關于進一步推進公平競爭審查工作的通知》重申了公平競爭審查總體要求和基本原則的基礎上， 并對其工作目標、審查規(guī)則、工作機制等內(nèi)容提出了進一步要求。

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2021年6月，市場監(jiān)督管理總局、發(fā)改委等多部門在2017年《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》的基礎上進行修訂并頒布了《公平競爭審查制度實施細則》，對公平競爭審查制度的審查機制、審查程序、審查標準、例外規(guī)定、第三方評估等方面進行了細化完善。同年10月23日，《反壟斷法修正草案（征求意見稿）》則首次將公平競爭審查制度寫入法律條文中，如該條款在正式稿中最終落實，將為公平競爭審查制度提供上位法依據(jù)。

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公平競爭審查制度將更有力地推動市場公平競爭整體框架的落實，更好地打擊行政壟斷，有利于破除地方保護主義，確保政府政策和文件符合競爭法律規(guī)定，杜絕政府公權力對市場公平競爭的侵害，對為市場主體創(chuàng)建公平競爭的市場環(huán)境，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動意義重大。

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《意見》第十三項提出要加快培育統(tǒng)一的技術和數(shù)據(jù)市場，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，建立健全數(shù)據(jù)安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規(guī)范，深入開展數(shù)據(jù)資源調(diào)查，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。在業(yè)內(nèi)人士看來，這一要求的提出，將加速數(shù)據(jù)資源流轉(zhuǎn)，為推動全國數(shù)據(jù)交易的"一體化"奠定了基礎。

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2020年4月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素與土地、勞動力、技術和資本等傳統(tǒng)要素并列。隨著后續(xù)一系列政策文件[2]的頒布，逐步明確了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的產(chǎn)權性質(zhì)，并使得"加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場，完善數(shù)據(jù)權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施"成為業(yè)界的普遍共識。

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為落實上述政策目標，包括北京、上海、貴州在內(nèi)的多省市已建立起數(shù)十家地方數(shù)據(jù)交易所，試圖在數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)定價、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)增值協(xié)作等方面取得突破。但目前，各地交易所仍處于"各自為戰(zhàn)"的局面，這也導致通過各地數(shù)據(jù)交易所推進數(shù)據(jù)要素自由流動和有效配置的實際效果不及預期。有學者分析這主要是由于以下兩個方面的難點所導致：

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一方面是我國的數(shù)據(jù)權屬規(guī)則不夠清晰。當前我國數(shù)據(jù)立法中的"三駕馬車"，即《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》，主要是從數(shù)據(jù)處理行為規(guī)制、數(shù)據(jù)安全保護等角度作出規(guī)定，尚未對數(shù)據(jù)權屬作出清晰界定。囿于數(shù)據(jù)本身的多重熟悉和復雜權利義務關系，實踐中對數(shù)據(jù)權屬的討論還處于仁者見仁、智者見智的階段，不少學者提出了各自的代表性觀點[3]，但均未形成統(tǒng)一意見。這也導致企業(yè)等市場主體在面對獲取的相關數(shù)據(jù)及其衍生數(shù)據(jù)是否享有權益以及享有何種權益等問題時各執(zhí)一詞，并無定論。

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另一方面，各地、各部門對數(shù)據(jù)權屬等問題的理解水平參差不齊，數(shù)據(jù)要素流通缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標準和依據(jù)。以貴陽大數(shù)據(jù)交易所和上海數(shù)據(jù)交易所為例，前者采用撮合交易方式，僅簡單提供數(shù)據(jù)確權服務，管理相對寬松，數(shù)據(jù)交易的品種和數(shù)量較多；而后者通過數(shù)字化數(shù)據(jù)交易系統(tǒng)訂立標準化合約，建立起系統(tǒng)性的數(shù)商體系，包括數(shù)據(jù)交易主體、數(shù)據(jù)合規(guī)咨詢、質(zhì)量評估等一系列舉措，對數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管標準要求較高，可交易的數(shù)據(jù)品種和數(shù)量也較少。

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地方數(shù)據(jù)交易場所之間管理標尺不一，導致在不同市場中交易的數(shù)據(jù)之間仍難以實現(xiàn)互通互認，影響了跨區(qū)域數(shù)據(jù)流動的效率。同時，也有企業(yè)透露，盡管自身有較強的數(shù)據(jù)流通意愿，但鑒于當前規(guī)則尚不明朗，為規(guī)避潛在的數(shù)據(jù)合規(guī)風險，還是選擇暫且擱置數(shù)據(jù)交易和流通計劃。

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我們注意到，面對上述問題，部分數(shù)據(jù)交易所已經(jīng)在探索數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨層級使用的妥善解決之道，例如引入基于標準化區(qū)塊鏈技術的智能合約或采取人工智能、大數(shù)據(jù)、隱私計算等新技術。[4]但顯而易見，部分地方的局部嘗試和零星突破是遠遠不夠的，要想切實促進數(shù)據(jù)交易和流通，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在市場中的效能和作用，沒有統(tǒng)一的技術體系、操作規(guī)范、交易機制、流通規(guī)則和統(tǒng)一市場，是不可能實現(xiàn)的。《意見》中重申"加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場"的要求，對解決上述數(shù)據(jù)流動難題提供了綱領性指導，有利于令數(shù)據(jù)價值在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)使用、收益分配等各個環(huán)節(jié)得到最大限度釋放，并使得數(shù)據(jù)成為助推實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。

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